陈锡文：国内农产品价格普遍高于国际市场 但进口绝对不能全放开

陈锡文

中央农村工作领导小组办公室主任

2017-09-27 07:53:56  来源：观察者网

 9月23日，第三届复旦首席经济学家论坛在复旦大学光华东辅楼202吴文政报告厅举行，众多学界专家、业界精英，济济一堂，共同洞察全球趋势，剖析中国经济。观察者网作为新媒体支持，特别参与报道。

在上午的论坛中，全国政协常委、经济委员会副主任、中央农村工作领导小组原副组长兼办公室主任陈锡文，率先就中国农业供给侧结构性改革问题发表精彩演讲。

陈锡文称，目前在中国，一些主要农产品出现了阶段性的供给不足和供过于求的现象，而且这两种现象同时并存，结构性矛盾突出。这背后突显出的问题是农业综合效益不高，农产品的国际竞争力不强。由于内外多重因素的共同作用，目前我国国内的农产品价格普遍高于国际市场价格，但我们不能全部依靠进口。

以下为陈锡文演讲全文：

我今天想要谈一谈当前正在推进的中国农业供给侧结构性改革。

从数据看，过去的十二三年，应该说是中国农业发展最快的时期之一。我国的粮食产量，从2003年的8614亿斤，增加到了2015年的12429亿斤，平均每年的增长幅度都在300亿斤以上，这在相当大程度上支撑了中国经济的快速增长，也保证了人民在收入水平不断提高的背景下，改善自己的生活。同时农民在这种快速增长中，也获得了很大收益。2003年，全国农民纯收入只有2220元，去年人均可支配收入已经达到12336元，增长幅度很大。这些数据给我们很大欣慰，当然另一方面，很多人已经关注到，当前的中国农业，正面临着前所未有的挑战和压力。

在经济社会快速发展的背景之下，习近平总书记指出，农业的主要矛盾，已经从数量不足转向了结构性矛盾。他是这样描述的，在中国，一些主要农产品，出现了阶段性的供给不足和供过于求的现象，而且这两种现象同时并存，所以把它称作结构性的矛盾。当然这只是表象，背后的实际原因，或者讲更深层次的原因，主要是中国的农业综合效益不高，农产品的国际竞争力不强。

因此，在这种背景下，我们能看到一些比较奇特的现象。一方面，有些农产品，国内的市场需求发展的非常快，比如说大豆。但是我们国产大豆的产量，这几年却是在持续下降。于是，进口的大豆数量不断增长。去年我们进口大豆8400多万吨，占全球大豆出口量的三分之二，而我们自己只生产大豆1200万吨，所以现在中国市场需求的大豆，85%以上是依赖于国际市场，这是一个奇怪的现象。

另一个奇怪的现象，有一些产品，我们的增长幅度非常大，比如说玉米。玉米在2015年的总产量，大概接近4500亿斤，是中国三大谷物中（稻谷、小麦、玉米）产量最高的一个品种。但是玉米数量的快速增长，却使更多的玉米进入了仓库，与此同时，也没有挡住国内对玉米及其替代品的大规模进口。2015年我国进口的玉米和玉米替代品，合在一起，接近4000万吨，800亿斤，从这个角度来讲，国内玉米市场，有800亿斤的规模被国际市场占据了。

这里面有几个根本原因。一种原因是有市场，但产不出来，另一种是产出来了，但卖不出去。根本原因就是习近平总书记讲的，一个是综合效益不高，一个是国际竞争力不强，这是中国农业进一步发展，面临的必须解决的问题。这个困境拖得越长，我们农产品的市场，就可能会被更多的国际农产品占据，而农民的生存空间也会越来越小。

前一两年，两三年，有一些这样的意见，认为大宗农产品国际市场价格低，国内市场反而需要财政补贴，农民获利又不多，何必生产这么多粮食？多进口一些不好吗？这个说法可能有道理，但它面对一些实际问题。一个问题就是最近这些年来，比如说这十几年来，国际上能够出口的谷物大约在3.5亿吨，7000亿斤，而大家知道，我国的粮食需求大概接近13000亿斤。所以我们即使有很多外汇，买一些粮食也是可以的，但是国际市场的粮食即使全部被我们买进来，也满足不了中国的需求。而且只要中国的粮食进口一加大，那么这种国际粮食贸易的格局就会被打破，国际粮价就会大幅度上涨，中国进口就会给别的国家带来威胁，这盆水就会泼在我们身上，这是很现实的问题。

第二现实的问题，中国是WTO成员，WTO成员都有义务把自己的市场，向国际开放，也都有权利合理保护自己的产业，保护自己的劳动者。因为进入WTO的时候，我们是通过艰难的谈判来获得我国农产品的对外开放的限度和保护的权利。当然，这些权利和规则也是WTO所承认的，比如说粮食的关税配额制度。

我们很多同志不了解这个情况，关税配额制度就是我国允许国际市场进入我国内市场的产品，如果进口的数量没有超过我国承诺的关税配额数量的时候，我们对它实行低关税，但是进口的数量如果超出承诺的配额数量之后，我们会实行高关税。

我国现在执行的是每年关税配额进口的小麦是936.2万吨，玉米是720万吨，大米是532万吨，合在一起大概占到中国粮食产量的3.5%到4%，即使全部进口对我们也不会有太大冲击。这些产品，实际上十多年来一直都在进口，但是我们关税配额从来没有用完过。进口关税配额内的大宗农产品，我们承诺的关税率非常低，只有1%，可以忽略不计。但是进口数量如果超过了我们承诺的关税配额的数量，对不起，按照WTO的规则，要提高关税，多高呢？提高到65%。

这就能够看清楚，如果想多进口一些粮食，你就不能给人家提高关税，否则人家进不来，那只有我们主动向WTO申请，提高我们的关税配额承诺，或者我们主动放弃关税配额，随便进都可以。这件事，我想不是一个简单的技术问题，是一个很重大的政治问题，世界各国对待这个问题都非常非常慎重。正是从这个角度看，因为有了关税配额制度的保护，实际上我们包括粮食在内的大宗农产品，受到的国际市场冲击不像有些人说的那么严重，因为有65%的关税这一道防护墙在那里。

当然对此我们自己要有紧迫感，因为我们现在农产品的价格绝大多数都比国际市场高，比如说粮、棉、油、糖、肉、奶，这都是老百姓生活不可离开的产品，我们都在进口。很多时候不是我们产不出来，而是产出来的比人家价格高得多，就给了国际农产品进入中国的机会，压缩了中国农产品的利润空间。这个价差大到什么程度？从2015年到目前的情况，谷物的价格水平，大概我们要比国际市场平均高出30%到50%，大豆大概要高出40%到50%，棉花大概要比国际市场高出30%到40%。糖要比国际市场大概要高出60%，肉类，牛羊肉大概要比国际市场的价格高出70%到80%。奶类的价格，去年全球鲜奶生产者的价格，奶农卖给食品厂的价格，全球平均价格是1.85元一升，我们的价格是4块零5分钱。这些情况表明，我们的农业确实承受着非常巨大的压力，要改变这种状况，应当说是我们非常紧迫的任务。

很多人会问，怎么突然之间，中国的农产品价格高出这么多呢？因为坦率说，在上世纪之前，十几年之前，我们还用不着担心国际市场农产品的价格，因为我们的农产品价格普遍低于国际市场价格。但进入21世纪，第一个十年之后，刚才你讲到全球金融危机爆发之后，世界各国但凡有能力的国家，为了避免经济断崖式下跌，都采取了刺激性的财政和货币政策，对市场进行了大量的资金投入，于是在2009年以后，2010年又出现了大幅度的通货膨胀，大宗产品价格急剧增长，但是这种方式没有把各国经济提振上来，所以一个短暂的周期过去之后，需求没有上来，大宗产品价格开始急剧暴跌，特别是资源性的大宗产品，如农产品，矿产品等。如果以2015年底以美元计价的国际市场大宗农产品价格和2011年相比，因为2011年是通胀以后农产品价格达到的高点，国际市场主要的粮食品种和大豆品种，价格大概都跌了35%到45%。

由此可以看到，一方面中国从2008年以后，确实由于没有管控好要素价格，导致农产品的生产成本不断提高，价格也在快速上涨。国内农产品价格比国际市场高出30%到50%，但与此同时，正是由于国际市场同类产品价格下跌了35%到45%，所以它是一个互动的关系，不是简单的中国农产品生产成本的提高，价格上涨，也有国际市场需求不足，大宗农产品价格下跌的因素。

具体分析这个问题，为什么中国的农产品价格在短短的最近七八年时间中，有这么大幅度的上涨，我想当然主要责任是我们没有管控好要素价格，致使土地的租金，租金的利息和劳动成本都大幅度提高，迫使政府为了保护农民的利益，不得不去提高这些最重要农产品的最低收购价格。最低收购价不断上升，正好遇到国际农产品市场价格下跌，价差就扩大了。

当然实际上还有更复杂的原因，比如说全球能源产品价格下跌，全球生物质能源就开始退出，而生物质能源的原料，主要是粮油产品，玉米和油菜籽，退出的生物质产能进入到粮油市场，导致粮油市场进一步供过于求，价格进一步下跌。还有全球石油价格大幅度下跌，导致海运价格暴跌。粮油产品和大宗商品都是通过海运做贸易，如果一吨粮食，譬如说从墨西哥湾运到广州黄浦港，一吨运价就要差五六十，六七十美元，这个对于进口以后的农产品价格也有影响。

当然还有一个大问题，就是人民币汇率的坚挺，人民币汇率兑美元升值，所以这个原因非常复杂。但是不管怎么说，如果没有信心去解决我们现在面临的矛盾，单纯依靠增加进口，带来的结果是什么？最关键的问题，如果过度的进口，就会威胁中国农业产业的安全，就会威胁中国几亿农民生计的安全。因为我们的工业化，城镇化还来不及大规模吸收农民，所以从这个角度讲，产业安全和农民安全比我们经常讲的粮食安全显得更为迫切。

正因为要面对这样严肃的一个问题，所以我想，我们第一必须有紧迫感和危机感，第二也绝对不能妄自菲薄，觉得中国的农业就倒下去了，正是针对这样一些情况，实际上从2013年开始，中央已经采取一系列举措在推进农业的供给侧结构性改革，首先改革了新疆棉花和东北大豆临时收储制度，后来又改革了长江中下游地区的油菜籽价格制度。从2015年开始，对东北地区的玉米，东北四省区的玉米进行了定价机制改革，已经取得了一些效果。

所以我个人认为我们当前要推进的农业供给侧结构性改革，至少应该围绕四个基本方面进行：

第一，让市场机制在配置农业资源中，能够确实发挥作用。2003年以后，针对当时粮食连年减产，甚至到了已经供不应求的局面。在这种情况下，从2004年的中央一号文件开始，对主要农产品价格是政府定，越推越高的价格，离市场越来越远，第一个改革不展开讲，对重要农产品实行市场定价，价补分离的政策。因为过去过高的价格，政府定价包含对农民的补贴在里面。如果让市场在定价中真正发挥作用，必须把对农民补贴这一块从价格中剥离出来，这样才能符合市场的期望和要求。

这个改革从去年年初推行到现在，将近两个生产周期，在东北取得了很好的效果。玉米价格从最高的时候的2014年1.12元一斤，现在市场定价，东北地区已经到了7毛到8毛一斤，这样就大体挡住进口。玉米价格形成机制改革也使得下游的玉米加工企业，饲料企业，开始有利可图，于是整个产业链就被激活。现在正在认真总结经验。

当然稻谷、小麦和玉米很不一样，玉米90%以上都是工业原料和饲料，稻谷和小麦是口粮，中央对于稻谷和小麦的改革非常慎重。从前年开始，早籼稻，今年降到一块三，我讲的都是政府定的最低收购价，粳稻从1.55元/斤降低1.5元/斤。这个过程非常谨慎，渐进。这是一个必须做的工作，推进粮食等重要农产品价格机制改革，推进农民补贴制度改革，推进粮食收储制的改革，把从价格中剥离的补贴，一分不少地通过其他途径补给农民，要采取WTO允许的规则，对农民收入进行支持，支持农民实行耕地保护。

第二，加快农业科技进步。中国是世界大豆的原产地，上世纪的时候，中国大豆无论产量、出口量，长期位居世界第一。现在今非昔比，农民不愿意种，很重要的原因是大豆产量低。2010年亩平均产量是254斤，其他年份都没有达到过250斤/亩，即使在政府定价的时候，对于大豆给出的目标价格是2.4元一斤，一亩地产250斤，毛收入也就是600元左右。目前，在东北地区正常情况下，玉米一亩地产量不低于千斤很正常，种一亩玉米的毛收入就七八百元。农民选择种什么不种什么是很清楚的。农民不愿意种大豆是因为效益低的原因，这主要是由于我国大豆科技进步太慢。目前来看，全球大豆的平均亩产在370到380斤，我们只有250斤，如果不把这个短板补上，花再多钱，也很难让农民愿意种。采取过去的办法，刚才讲到，即使政府出2.4元/斤的价格，从农民手里收过来一吨大豆成本就超过4800块钱，现在从南北美洲进口的大豆，运输到中国口岸，完税落地的成本价，最低的大概只有3000块钱。我们每吨大豆比人家贵1800元，这个价格问题必须依靠科技进步解决。

第三，创新农业经营体系。从农村起步的改革，是普遍实行农村土地的家庭承包经营制度。要实现土地的规模经营，以前的思路就是鼓励土地经营权流转，把土地集中起来再去实行耕地的规模经营。有没有效果？有的，三十多年下来，我们农民承包土地中的35%已经流转，承包土地农户全国有两亿三千万户，其中有七千万户的农民，已经把自己的土地或多或少的流转给其他人使用，这个数字看起来很鼓舞人，但是你倒过来说，又能看到还有70%的农户，是自己种自家的承包地。

也就是说全国的耕地面积来说，65%的耕地还是农民家自己种的。所以想推进规模经营这个事，有很多现实的限制。首先是城镇化，要让农民能够稳定地转移到城市里面，其次是技术进步，等等其他的。所以推进土地规模经营只是其中一条路径。

另外一个数字可以看到，我们的土地规模经营发展到现在，按照农业部的规则，我们经营土地50亩以上，我们叫规模土地经营，全国有350万户，现在规模经营的土地有多少，大概有3.5亿亩，其中每一个经营户平均耕种50亩左右，对于人均土地，就是七八亩，而能搞到一百亩的经营规模就已经很不简单。

从技术角度来讲，一百亩的耕地是规模经营，能用什么样先进的技术装备。一方面，推进土地经营权流转还要做。但是真正要实现有效益的规模经营，仅靠土地流转是不行的。所以农民更多的创造是什么？是把土地托管，请人代耕，花钱去购买社会化服务，这样小规模的土地经营权虽然没有流转，但是通过托管，代耕，购买社会化的农业技术服务，他就可以在小块土地连片的情况下使用最先进，最现代的技术。

你说美国农民用的现在最先进的大型拖拉机，就是550马力的拖拉机，550马力，我当年从上海下乡到黑龙江，我在黑龙江边上种过地，所以我知道什么叫机械化，我也开过拖拉机。那个时候我们一台东方红54的机组，三五个人，就可以种3500亩，那时候就觉得效率已经很高。但是你现在看看最现代化的，配了GPS和数字地图的最先进的拖拉机，一昼夜翻地的规模可以达到5000亩，所以它一个作业季节，应该标准的配备，这一个台套，应该三万亩的作业规模，才可以让它发挥作用。三万亩，我们靠土地流转，流转到什么时候，但是农民就创造了这个办法，我不流转土地，我让你来替我耕地。

所以最近这几年，出现了大量的从事社会化服务的农机专业服务社，农民专业户。我买的大型农机具，不是给我家自己用，甚至不是给我这个村里用，半个镇的地，我都可以提供服务。所以可以看到，农民通过创新经营方式，而不是简单靠土地流转，仍然可以实现土地的规模经营，享受农业现代化成果。要认真总结这些经验，使中国的农业经营体系更加健全。

最后一点，必须采取措施，保护支持农业发展。大家都认识到，中国农业效率不高，竞争力不强很重要的原因就是我国农业经营的土地规模过小，制约了农业效率的提高，我想这个分析有一定道理。另外一方面，世界上大宗农产品有强劲竞争力的，主要是南北美洲和澳洲，世界上二百多个国家中，一百五六十个国家都从事农业生产，你真正和新大陆国家去比所谓竞争力，不是说比不过他，中国要解决的就是过量的农村劳动力，农业人口的转移问题，我们未来怎么能够解决得更好。

我看了有些同志提出来的，坦率说，他只考虑农业的效率和农产品的竞争力，不考虑农民的出路在哪里？那是解决不了中国农村问题的，你如果强行让农民离开土地，他找不到更好的就业，不能获得更好的收入，那是要出大问题的。所以我们在讲提高一个产业的效率的同时，你必须考虑到就业的问题。依赖于这个产业的人怎么办。

我们改革开放四十年来，出现过很多比较成功的经验，比如说80年代中期到90年代中期，小平同志讲乡镇企业异军突起，大家都欢欣鼓舞。当时全国有两千多万家乡镇企业，在乡镇企业就业的中国农民有一亿两千人，包括我自己认为中国农业问题终于可以解决了，发展乡镇企业，但是乡镇企业辉煌就是十年，后来大家都看不到了，乡镇企业退潮，大家看到汹涌澎湃民工潮又起来了，大量农民进入城镇，现在我们农村一亿七千多万人，到乡镇以外的地方就业。

我们又觉得通过民工潮这个办法，基本可以解决农民的就业问题。前年，整个国家的外出就业农民工，只增长63万人，去年只增长50万人。我想大家一定也注意到了，最近这一两年，从政策层面，媒体层面也经常讲，鼓励农民工返乡创业，现在一些农民说，前几年，你让我们进城务工，现在又叫我们回到乡镇，到底叫我们去哪里？就是因势而变。去年年底统计，农村常住人口超过5.9亿，接近6个亿。大家要知道，1949年，我们建国的时候，整个国家的总人口是5.4亿人，农民只有4.8亿人，我们搞了这么多年，六七十年的现代化进程，农民数量不仅没有减少，比建国初期还更多。所以中国要大规模转移农村人口，实现人口城镇化，不是那么容易，这是需要我们认真考虑的。为什么让农民工返乡创业，这仅仅是一个方面，实际上从农民工的规模，城乡的就业结构来看，我国现在正在积极的努力创造农民的第三就业空间。

第一空间，耕地，那么大家都觉得耕地不是让农民去乡镇企业，乡镇企业转型了，又让他去城里面打工，现在城里面打工，至少这一个阶段，容纳不了那么多，就鼓励他返乡，但是返乡创业应该要做的是主要不依赖于耕地，在农村一种新型的工作，那么就是中央提到的，要加快发展农村的新产业，新业态，推进农村一二三产业的融合发展，各种报道都很多，今天早上报道，农村的网购电商，前八个月，已经超过七千亿，以前都是没有的，是无中生有创造出来的，带动了多少人就业。一个乡村旅游，休闲农业，大家知道，我们去年整个的国内旅游的人次达到44亿人次，其中一半是去乡村旅游，给农民带去的收益是5800多亿，这些都是以前不存在的，很重要的原因，为什么对农产品有网购电商，为什么城市人需要到乡村去旅游，很重要是新的需求产生了，农民收入上来，有新的需求，农村怎么回应，就是发展新产业，新业态，一二三产业融合发展的方式，为满足新需求创造新路径。

所以下一步农业的发展，面临着很多尖锐的挑战和巨大的压力，但是，认真看待我们的农业，因为中国的农业这个问题，不是说你想放弃就能放弃，关系到五六亿，七八亿人的生计，关系到这个国家的政治安全。从这个角度讲，无论遇到多大困难，都不能放弃，不能妄自菲薄，当然我们知道面临很多很大的困难，但是凭借着中国农民的智慧和创造力，我想在党的领导下，在正确的政策引导下，这些问题可以得到解决，谢谢大家！