农地入市反思

农地入市问题是一个被媒体和学界持续关注的问题，原来的规范表述是“集体建设用地流转”，十七届三中全会后其规范表述是“集体经营性建设用地入市”。目前学界大多肯定集体经营性建设用地入市改革取得的成效，例如提高了农民分享的土地增值收益、盘活了存量土地资源、突破了征地制度、建立了城乡统一的建设用地市场等等。而对集体经营性建设用地在实践机制，存在的问题和矛盾较少进行系统地分析，从而存在高度意识形态化的、片面的认识。下面基于多年对Y县的跟踪调查研究，就集体经营性建设用地入市改革存在的问题，进行深入反思。

一、Y县土地制度改革概况

Y县是一个中部身份的一个普通县城，距离省会城市距离有400公里，距离地级市有150公里。境内56万人口，耕地约90万亩，人均耕地约为1.5亩。平原和丘陵山区各占一半，是属于典型的中西部欠发达地区。2016年，根据国土资源部打通“三项土地制度改革”的决策，Y县在原农村宅基地制度改革试点之外加上了集体经营性建设用地入市和征地制度改革，开始试图打通“三项制度改革试点”。在2017年的3月份，第一宗集体经营性建设用地入市工作开始运作，三月底公开拍卖溪水镇集镇中心区的一块土地，最终成交价格是42万元/亩。我们调查了解到，Y县几乎没有存量的、地块较大的、可以净地出让的、市场价值高的集体经营性建设用地。为了做好试点工作，某镇政府所有的一块一般农用地经过调规成为公开拍卖的第一宗“集体经营性建设用地”，其政治象征意义大于经济意义。

二、中西部集体经营性建设用地入市意义不大

集体经营性建设用地主要在东部沿海长三角和珠三角地区，中西部集体经营性建设用地比较少，且缺乏区位优势，缺乏价值。例如我们调查的Y县，想找出一块土地来做省第一宗集体经营性建设用地入市改革的范例都很难。这些土地不仅数量少，而且分散在各个集镇和农村之中，难以利用。

Y县深处内地，远离大城市，在过去乡村工业并不发达，全县的集体经营性建设用地并不多，且地块细碎，难以利用，大约1000亩。对于大多数村里的集体经营性建设用地使用者来说，所谓“入市”意味着通过补交土地出让金就能获得规范性的集体土地使用证，而不再是一纸简单的租赁或拍卖合同，从而能够把集体土地权能扩大，达到集体土地和国有土地“同权同价”。按照地方政府拟定的政策法规，属于原集体经营性建设用地使用权人申请办理土地出让手续的，或者现土地使用者具有地方建筑物、构筑物及其他附着物的产权证明申请补办土地出让手续的，以及出让年限届满土地使用权人申请续期的，可采用协议方式出让（即对非净地补办正规程序，取得更大的权能，如可以转让、出租、抵押。（参见2016年《Y县集体经营性建设用地入市管理办法》（征求意见稿））

总结来说，按照上级打通三项土地制度改革的试点安排，Y县针对并不多且价值不高的集体经营性建设用地，借用了发达地区构造的非常复杂的方案来规范集体经营性建设用地入市。而对于大多数现状集体经营性建设用地的使用权人而言，入市意义在于“补办手续，扩大权能”。和舆论及学界往往关注深圳、北京等大城市郊区集体经营性建设用地入市获得的巨大收益不同，在中西部的Y县，大多数集体经营性建设用地的用地者都是小规模经营者，对政府赋予的“扩大权能”不感兴趣，自然就缺乏积极性补办手续。因此政府只能通过人为的方式推动第一宗集体经营性建设用地入市，做好这个样板。

三  试点突破：入市范围扩大

我们常说的集体建设用地包括三个部分，一是农村宅基地，二是农村公益设施用地（路桥等），三是在八九十年代乡镇企业的时代集体土地大量非农使用形成事实上的“经营性”建设用地。据国土资源部的统计，目前大约有4200万亩集体经营性建设用地，主要集中在沿海发达地区。

从中央及国土资源部的界定来看，集体经营性建设用地入市这项土地制度改革是为了解决在土地管理中的历史遗留问题, “盘活利用农村地区闲置、低效建设用地”。 就规范的含义而言，集体经营性建设用地是一个限制性的概念，是集体建设用地中存量的“经营性”部分，它不是要赋予农村集体建设用地一般的经营权利，更不是赋予集体农用地一般的非农使用权利。按照国土资源部王世元副部长的理解：集体经营性建设用地指的是存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。“说白了，就是乡镇企业用地”。

Y县“集体经营性建设用地入市”的突破点恰恰在于扩大了“集体经营性建设用地”的范围，把农村宅基地统统作为潜在的“集体经营性建设用地”。这是有实际原因的，自上而下均设想集体经营性建设用地入市将给农民带来丰厚的“财产性收入” “宅基地”因为属于“建设用地”，因此就被认为是农村“沉睡的资产”。在《征求意见稿》中，Y县地方政府把集体经营性建设用地入市范围界定为：符合土地利用总体规划、城乡规划，并确定为工矿仓储、商服等经营性用途的集体建设用地。宅基地通过转变用途、调整区位转为经营性用地的，采用入市方式实行有偿退出。入市有三种不同的方式，分别是就地入市、调整入市和整治入市。其中调整入市就主要针对宅基地：村庄内零星、分散的（建设）用地，经上一级人民政府批准先行复垦后，可将用地指标调整到适宜地段入市。这里地方政府没有对地类意义上的建设用地是否严格属于集体经营性建设用地未进行区分。

按照这一逻辑，Y县农村可整理出5万亩建设用地指标，均可以在适宜地段落地形成“集体经营性建设用地”进入统一的市场。关键问题是Y县没有这样的“适宜地段”，因此Y县的集体经营性建设用地入市规模不会大，对国有土地市场冲击不大。但是Y县试点所反映出来的“集体经营性建设用地入市”的扩大化政策一旦上升为整体性的法律，可能根本冲击整个土地制度秩序。比如浙江义乌在农村土地制度改革中，农民退出的宅基地形成土地指标，用于安置房及工商业建设。本质上属于农村宅基地直接转为新增的集体经营性建设用地，扩大了集体经营性建设用地入市范围。

四 更根本的问题是入市目标异化

更根本的问题在于把集体经营性建设用地入市这个特定政策作为一般政策，如把土地制度改革目标定为构建出城乡统一的建设用地市场，取代征地制度。集体经营性建设用地入市转化为否定征地制度和国有土地一级市场的理由。政策解读者及学界在集体经营性建设用地范围问题及是否允许新增集体经营性建设用地数量等问题上争论不休为这种倾向提供了可能。

有学者完全采用新的标准来衡量可入市的集体经营性建设用地范围，集体经营性建设用地包括新增用地。一是建设用地总量和规划的管控。那么“只有用地总量不突破规划和计划，就不存在超越法律授权和政策规定问题”。二是城市建设用地的需求。“未来如果公共利益用地界定十分严格，将城市工业、住宅用地都排除在外，那么要满足发展需求，就需要安排相应规模的新增用地入市”。三 农民利益和农村经济发展。“宅基地有偿使用的挤出效应和有偿退出节约的土地，除满足本集体经济组织新增宅基地需求外，一般会产生节余，这个节余作为未来集体经营性建设用地的来源有其经济合理性，为农村产业发展和就地城镇化提供空间”。

存量集体经营性建设用地主要分布在沿海发达的工业化地区和城市郊区。比如珠三角的深圳市农村的几乎所有集体土地上均覆盖了物业，长三角苏州市农村的建设用地面积体量也不小。在八九十年代乡镇企业发达的时期，地方政府鼓励发展乡镇企业，“村村点火，户户冒烟”，大量农地用于兴办工业和商业。当时的土地管理法也为乡镇企业用地提供了空间，可以使用集体土地办乡镇企业。1998年《土地管理法》修订，2004年之后，土地管理更为严格。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）重申禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。国家政策严格限制使用集体土地兴办乡镇企业，新办企业要进入园区集中节约集约用地。

虽然后来乡镇企业大量倒闭，但大量土地非农使用已成为事实，由此客观上形成了“二元”的建设用地市场，这个市场上既有国有土地，也有集体土地。这是一个特定发展阶段遗留下来的历史问题。从盘活利用土地资源的角度，“建立统一的城乡建设用地市场”有一定的必要性，但这仅限于解决历史遗留问题，并不是要在国有建设用地市场之外另外建立一个集体建设用地市场。也就是说允许集体经营性建设用地入市是有条件的，十七届三中全会和十八届三中全会通过“符合规划、用途管制和依法取得”的限定，把集体经营性建设用地入市限制在一定范围内。这一限定就要保护现有土地制度，核心是征地和招拍挂制度建立一级的城市国有土地市场，从这个制度出发，国家就要禁止新增集体经营性建设用地。形象地说，国家法律目前开了一个“后门”，那么就应当把“前门”关掉。

反之如果在构建城乡统一的建设用地市场背景下，地方政府放开农村土地通过自行整理形成的建设用地指标转为“集体经营性建设用地”，其后果就是经营性建设用地大量产生，在城市建设规划区内的农村就可以因为其经营性建设用地和国有土地同等入市、同价同权，而获得巨额土地增值收益，并因此滋养出一个庞大的土地食利者集团。这一利益集团，将对经济社会发展和整个国家的现代化造成严重后果。

 2017/5/26