农村机动地制度：历史演进及未来展望

刘 强

我国农村改革后，村组集体的大部分耕地实行“两权分离，承包到户”；同时，村组预留了一部分机动地，以备调剂使用。因此可以说，农村机动地是实行家庭联产承包责任制后的产物。

一、改革初期对“机动地”的设置与管控

1982年中央一号文件明确，“集体可以留下少量机动地，暂由劳多户承包，以备调剂使用”，这是中央文件首次提出关于机动地的政策。这一政策包含三方面内容：一是集体可以留少量机动地，这是对机动地数量的限制性要求；二是机动地暂由劳多户承包，这是明确了机动地的主要经营方式；三是机动地用以调剂使用，这是明确了机动地的主要功能（用途）。这里的“调剂使用”，有关文献并未作出具体说明，没有明确如何调剂使用；笔者分析判断，其大意应是调剂给村组内的新增人口承包使用。也就是说，机动地的主要功能定位是，用于满足新增人口的承包土地需求。从机动地政策的三方面含义还可以看出，在机动地用于调剂给新增人口承包经营之前，暂由劳多户承包经营，劳多户可以获得比一般农户更多的承包地；但是，根据一些资料记载，村组集体往往是把机动地进行招投标式的发包经营，从而获得集体收入。实践表明，在村干部发包经营机动地的过程中，腐败现象往往具有一定的普遍性，这不仅损害了集体收入，也侵蚀了村民利益。

为此，中央开始逐步加强对机动地的管理。1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》指出，“严禁发包方借调整土地之机多留机动地。原则上不留机动地，确需留的，机动地占耕地总面积的比例一般不得超过5%。”1997年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确要求：严格控制和管理“机动地”。在延长土地承包期的过程中，一些地方为了增加乡、村集体收入，随意扩大“机动地”的比例，损害了农民群众的利益。因此，对预留“机动地”必须严格控制。目前尚未留有“机动地”的地方，原则上都不应留“机动地”。今后解决人地关系的矛盾，可按“大稳定、小调整”的原则在农户之间进行个别调整。目前已留有“机动地”的地方，必须将“机动地”严格控制在耕地总面积5%的限额之内，并严格用于解决人地矛盾，超过的部分应按公平合理的原则分包到户。1998年《中共中央国务院关于一九九八年农业和农村工作的意见》指出，“对于随意缩短承包期、收回承包地、多留机动地等错误做法，要做好工作，切实纠正。”1998年党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，“对于违背政策缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地、提高承包费等错误做法，必须坚决纠正。”

二、现阶段对于“机动地”的法规规定

2003年3月施行的《农村土地承包法》第二十八条规定：“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。”第六十三条规定：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后不得再留机动地。”

2005年《农业部关于进一步做好稳定和完善农村土地承包关系有关工作的通知》明确要求：严格农村机动地管理。机动地的预留、管理和使用是农村土地承包中农民普遍关注的重要问题。要采取有效措施，确保规范管理，有效防止和消除机动地管理使用中的矛盾和问题。一是严格控制机动地面积。预留机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%，不足5%的不得再增加机动地，尚未预留的不得再留机动地。超限额多留的机动地，要按照公平合理的原则分包到户或者承包给新增人口。二是依法规范机动地发包。依法预留的机动地应当优先用于调整承包土地或者承包给新增人口。机动地对外发包应按照《农村土地承包法》其他方式的承包程序公开、公正、公平地进行，不得搞暗箱操作；承包期限要合理，不应过长；承包手续要完备，不能搞口头协议；机动地发包时，本集体经济组织成员在同等条件下愿意承包的，发包方应保证其优先权。三是规范机动地收益管理。发包机动地及“四荒”等获得的收入，归本集体经济组织全体成员共有，必须纳入农村集体账内核算和财务管理、村务公开内容，实行民主管理、民主监督。

三、对“机动地”制度的分析及展望

从农村机动地历史演进过程看，机动地不仅可以用于调剂给新增人口承包经营，而且在被调剂之前可以为集体带来承包经营收益，是集体经济的重要来源。1991年党的十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》就曾指出，“逐步壮大集体经济实力，增加集体可以统一支配的财力和物力，是完善双层经营，强化服务功能的物质基础，是增强集体凝聚力，促进共同富裕，巩固农村社会主义阵地的根本途径。壮大集体经济实力，主要靠利用当地资源进行开发性生产，兴办集体企业，增加统一经营收入；同时要搞好土地和其他集体资产的经营管理，按照合同规定收取集体提留或承包金；还可以发展服务事业，合理收取服务费。”

可见，机动地对于村组集体的经济收入具有重要作用。而且，从农村的实际情况看，凡是没有机动地的，集体经济往往趋于消亡，成为空壳村甚至负债村；凡是有机动地的，集体经济一般能够维持，有的还能够发展壮大。总体分析判断，机动地是农村集体可经营性资源的重要组成部分，对于农村集体经济发展具有重要的基础性作用。

现阶段，农村集体经济发展乏力，集体经济实力普遍薄弱。在村内公益事业建设中，多数村组集体力不从心，没有实力进行投入；不得不依靠村民筹资筹劳制度，向一家一户筹集少量资金和劳务。加之国家财力有限，用于村级公益事业建设的合力仍然不足，村内基础设施等公共产品供给仍明显不足。

从村内公共产品投入机制看，目前主要由四部分组成：村民筹资筹劳，财政奖补资金，村组集体投入，捐资赞助等社会性投入。其中，“村民筹资筹劳”与“村组集体投入”是村内公共产品投入的重要组成部分。值得关注的是，这两部分投入在实质上都是村民的投入，因为所谓集体的资产就是村民集体的资产；而且，这两部分投入具有显著的替代关系，即如果“村组集体投入”有保障，“村民筹资筹劳”则可免除。而现实中，村民筹资筹劳因涉及一家一户，操作具有较大的交易成本，实际效果不好。这就需要我们分析思考这样一个问题：有没有可能取消“村民筹资筹劳”，而疏通“村组集体投入”？如果这是可行的，则是对村级公益事业投入机制的重大完善。

问题在于，如何才能疏通“村组集体投入”？毫无疑问，发展壮大集体经济是其前提。据上述分析，发展壮大集体经济必需有一定的集体资源，尤其是“机动地”这样的可经营性资源。那么，摆在面前的问题就是：能不能建立（或曰恢复）机动地，用于发展集体经济？

过去，逐步严格控制机动地，是因为村组集体（干部）在经营管理机动地中的腐败，是因为损害了农民群众的经济利益。也就是说，因“腐败”而严控“机动地”。那么，现阶段以及未来，村内“腐败”是否可控？

当前，中央惩治腐败的力度空前，而且已对建立健全包括村干部在内的监察体系做出了历史性重大部署。可以预见，村干部“不想腐，不敢腐，不能腐”的体制机制一定能够建立，并且切实发挥作用。当村干部腐败防治体系完善以后，建立（或曰恢复）机动地，用于发展集体经济，同时取消村民筹资筹劳制度，就是可行的，而且是科学的。