基层运动型治理的组织运作逻辑

——基于“临时机构”的分析 

杜鹏

（华中科技大学 中国乡村治理研究中心，湖北  武汉 430074）

摘  要：县级政府日益成为基层治理的重要主体。其中，以官僚机构为基础的常规治理因难以有效的回应基层社会的突发、重点和难点问题，而催生了临时机构的形成。临时机构嵌入在官僚机构的缝隙之中，优化了政府治理结构，提高了政府治理能力，体现了运动型治理的组织运作的逻辑。但是，临时机构并未打破官僚机构的权责边界，运动型治理因而被导入一种相对有序且可控的组织架构之中，服务于县域政府的整体治理绩效。临时机构与官僚机构的“矛盾性共生”关系决定了运动型治理的合法性和必然性，因此，针对临时机构的行政体制改革需要把握好制度化改革与有效性治理之间的平衡。

关键词：运动型治理；临时机构；县级政府；治理能力

一、问题的提出

在中国各级政府治理体制中广泛存在着一些临时机构，主要以“办公室”、“领导小组”、“指挥部”等名目出现。随着政府行政机构改革的深化，清理和整顿临时机构也早已纳入改革目标。然而每次改革都会出现“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈^[]，形成“按下葫芦浮起瓢”的尴尬现象。^[]这种现象固然与管理失范、官员及部门的利益驱动有关，也折射出了临时机构在中国政府机构中的顽强生命力。

马克斯·韦伯曾经指出，以官僚等级结构为核心的正式组织是现代社会治理结构的基本组织形式。^[]那么，非科层化的临时机构大量存在的现实是否意味着治理的无效？应该如何认识中国政府机构中的这种“混合形态”及其之于政府治理的意义？

公共管理学从制度主义的角度入手，主要关注政府机构与部门的效率。既有研究大多注意到了临时机构的积极功能：弥补了政府常设机构职能的缺陷，有利于行政效率的提高；有利于克服官僚体制的部门分割，通过整合行政资源实现综合治理。^[]但是，临时机构也产生了诸多消极后果：临时机构的过度膨胀和管理失控，加重了政府财政负担，反而影响了政府部门正常职能的发挥，降低了行政效率，甚至造成腐败和特权。^[]制度研究的路径体现了对于政府运行的规范化和理性化要求。在这种范式之下，虽然临时机构作为条块体制结构之下适应复杂社会事务的“无奈选择”受到承认，但始终是官僚制之下部门协作机制不健全的产物。它的“非正式制度”^[]特征导致了对“科层制结构的现代行政管理模式的一种消解”。^[]在这个意义上，公共管理学的视角延续的主要是韦伯的官僚制的理想型分析，临时机构之于基层治理的深层意义未能得到充分的挖掘。

在政治社会学视野中，理想型意义上的“官僚制”引起了学者更多反思，官僚制之外的组织生存和运作受到了更多的关注。中国传统的官僚制度与韦伯式组织相比，各自的权威基础和实际的运作过程却并不相同。这一差异一直延伸到当下中国国家治理的制度逻辑中，表现为常规治理与运动型治理的交替与互补的特色治理，运动型治理被视为一种与官僚制常规机制相对立的、非常规性的政治运行机制。^[][]

但是，运动型治理在国家治理和地方治理这两个层面的运作方式和实践逻辑并不相同。欧阳静以乡镇“中心工作”为例，认为运动型治理构成了基层政府的一种常规化的治理技术。^[]陈家健基于对某地级市督查机制的经验分析，试图阐释地方治理中的科层治理与运动型治理的矛盾性共生关系，并揭示了督查机制所达到的科层运动化的治理功能。^[]范红敏则从能动者的视角出发，基于县级一把手日常行为的视角提出了“政治行政化”这一县域治理的模式。^[]上述三位学者的研究虽然视角不一，层次不同，但均注意到地方政府层面的运动型治理与常规治理之间存在更为复杂和微妙的关系。值得进一步说明的是，乡（镇）、县（市）和市因其处于纵向科层结构中的不同位置，而在治理目标和治理逻辑上具有较大的差异。欧阳静对基层运动型治理的讨论中，并没有进一步区分县乡之间所存在的差别。相对于县级政权，乡镇政权的科层化程度更低，因此，中心工作不仅构成动员方式，也构成了富有实质意义的组织模式。由于常规治理的组织基础缺失和治理资源不足，运动型治理在“策略主义”^[]的逻辑下实现常态化，成为常规治理的基本方式。与乡镇不同，县级政府则是稳定而又完备的一级政府，也是与广大基层社区最为贴近的最后一级全能型政府。^[]依托于其完备的官僚机构，县级政府具有常规治理的制度基础和组织基础，县级层面的运动型治理必然卷入与官僚体制的纠缠，由此，运动型治理呈现出更为丰富的面貌。

因此，对运动型治理的理解必须被放置在特定层次的政府治理的组织架构之中进行，进而理解运动型治理的机制，这也将进一步丰富和推进县域治理的研究。县级政权作为承上启下的“接点”^[]，县域层面的运动型治理具有独特的研究价值。这就需要我们进一步的转换县级政府研究的路径，即从县级政府的治理能力的视角认识临时机构和运动型治理之于县域治理的意义。^[]

本文的问题意识源于笔者在广西B县的调研。调研对象以县级各职能部门为主，另外也调研了相关的乡镇、街道和村庄。调研发现，县级大量的重点和难点工作通过临时机构进行，且体现了运动型治理的组织运作逻辑。临时机构的运作既融合了官僚组织的要素，又突破了官僚组织及其常规治理的局限和不足，从而强化了官僚组织的治理有效性。

二、临时机构的成因：官僚制的实践逻辑与内在限制

在这部分，笔者主要结合B县的经验，展现县级政府的官僚制度的实践逻辑。当前围绕政府角色的各种争论并没有改变官僚制作为政府治理的组织基础的事实。^[]但实践中的官僚制不同于马克斯韦伯所勾勒的作为一种制度类型的官僚制，而是一种具有可塑性和适应性的经验形态。相对于乡镇政府而言，县级政府具有更为完整的结构和体系，构成县级政府治理能力的制度基础。县级官僚行政结构的运作反映了县级政府日常运转的基本方式。与此同时，官僚结构也会遭遇治理之需要而产生的压力，这构成了临时机构形成的原生动力。下文中，笔者主要从资源配置、激励结构与部门行政这三个方面入手，理解县级政府机构的运行逻辑及其限制，以上三点分别构成了县级政府治理的载体、动力和方式。

（一）资源配置

行政资源分配是政府治理的基础，资源配置的状态直接影响到政府治理能力和政府治理的绩效。具体来讲，行政资源包括人与财两大要素，这两大要素根据“三定方案”而落实到相关的部门和机构。所谓“三定方案”，即定职能，定机构和定编制，财政局的预算分配和拨付主要依据“三定方案”执行。官僚制的动态运行中，必然伴随着机构的增加或裁撤、人员的流动和进退，这些最终落实到编制上。编制因而是政府内部治理的重要抓手，主要表现为数量调配和等级调配。目前县乡两级的编制作为一个“大盘子”，且分为行政编和事业编，事业编又分为全额拨款和差额拨款两类。编制在遵循“上管一级”的原则下主要由编办管理，由政府统筹，编制的使用和分配主要依据政府治理的需要。

近几年来，随着食品安全问题日益突出，B县的食药监局的编制逐渐增加，从原有的20个左右的编制增加到目前的95个编制，大部分编制投放到乡镇食药监所，与之相反的则是文化广播电视体育局，伴随着三个机构合并的是编制的不断缩减，目前该局只剩下7个编制，以至于该部门的内设股室人员难以落实。另外，随着B县的旅游开发步伐加快，县旅游局由以前的事业单位变为行政单位，从而强化了职能。

但是，政府内部行政资源的分配也面临着各方面的压力。首先，90年代以来，中央政府要求控制政府机构编制，且对编制的管控日益严格，要求编制只减不增。随着地方政府由管理型向服务型的转型，面对的任务和工作越来越细，而乡镇政府职能弱化和自主性的降低，也导致了治理压力和治理成本上移，县级政府普遍存在治理资源不足的情况。在B县职能部门调研，发现各部门面临的最大困难普遍是人员编制不足。人员不足，各个部门便难以有效分工，责任难以落实到个人，影响工作推进的效率。为此，部门也根据自身情况采取了一些应对方式，例如通过购买服务或聘请“临时工”的方式推进工作，但会加重部门的负担，甚至带来风险；或者对二层机构和乡镇站所的编制进行统筹使用，从下面抽调人员，这种方式又进一步弱化了乡镇的力量，形成恶性循环。其次，入编的过程麻烦而缓慢，难以适应地方政府复杂灵活且多变的任务。目前县级的编制管理按照“上管一级”的原则由市监管，报批的流程并不复杂。但人员进入编制并和特定的职位相匹配并非易事。无论是事业编还是行政编，入编均需要通过考试，这就涉及到与其他部门的协同问题，程序较为缓慢。例如，B县食药监局，95个编制，目前到位的只有68人，造成了暂时的“空编”现象。

在政府的官僚结构下，行政资源的配置及其适应性和灵活性不足并不能满足基层复杂治理的需求。在政府官僚体制内部资源有限且错位的情况下，面对基层社会的治理压力，政府只能另辟蹊径，在优化治理结构的基础上提高政府的适应能力。

（二）激励结构

组织运转的效率与其激励结构紧密相关。政府激励方式主要是绩效考核。政府工作被分解为精细化且可操作的指标，并根据任务完成情况与绩效挂钩。由于县级政府工作的落实主要通过其职能部门落实和完成，职能部门成为县级政府考核体系的主要对象。考核主要由绩效办负责，各个部门依据绩效办提供的《××年度县直参评单位绩效考评体系指标框架》（如表1所示），设置相关工作指标，并报送至绩效办，由绩效办编制出针对各个部门的业务工作指标和评分细则。

表1  县直单位绩效考评体系指标框架

当前，考核已经成为B县政府内部年度性的重要工作，每年年底，相关部门都要投入相当大的精力参与绩效考核，成立绩效考评工作领导小组，安排专门的人员与场地。由于绩效办只有4人，具体的考核工作实际上主要由各个部门自己进行，绩效办主要是引导和监督作用。无论是在考核体系的指标设置，还是考核的具体执行，职能部门均具有一定的主导性，这种主导性的后果，表现在最后的考核分数往往相差非常小。从B县国土局提供的一份2014年绩效考评自查报告来看，业务工作指标和共性工作指标均是满分。其他各部门的情况莫不如此。一些干部讲，各部门考核分数的差异主要是创新争优的加分。虽然只有1%的权重，但却是考核评比中的“最后一根稻草”。

黄仁宇基于对中国的历史梳理和韦伯的理论思考，强调了“数目字”管理方式的有效性。^[]然而，调研发现，在县级政府的官僚体制运行中，以绩效考核为中心的激励结构并不能真正发挥实质性的意义。县级政府作为基层政府，其事务往往涉及方方面面，跨越较长的时间周期，很难以数字进行分解和量化，困难问题往往很难纳入到这种激励结构之中。在实际的指标选择和设置过程中，各部门一般不会为自己设置过高的目标，即使绩效办拟定了过高的目标，部门领导也具有协商和运作的空间，从而化解绩效考核的实际压力。因此，绩效考评存在形式化和文牍化的倾向。

B县目前正在展开的一个新区建设重大项目，从2010年开始征地，2013年开始拆迁，征用土地5000亩左右，涉及农户800多户。工作推进一直较为缓慢。在2014年之前，项目的推进方式主要通过“数目字”考核的方式推进，要求每年要征多少地，拆多少房子。但负责该项目土地征拆前线的街道办党委书记讲到：这种方式没有什么实际意义，在执行的过程中，为了完成任务，可以找软柿子捏，并不能实现某块地的“净地”，造成项目的拖延。

在“向上负责”的压力型体制下，亮点工作因为可以受到领导关注而具有更为明显的区分度，而其他指标则并不能体现出区分度。但亮点工作恰恰难以操作化为具体的数量指标。如此一来，建立在数目字考核基础上的激励结构发生扭曲，造成目标替代（文牍化）或目标偏移（选择性执行），影响政府的治理绩效。

（三）部门行政

在中国富有特色的“条块”体制之下，形成了“条条”与“块块”之间的复杂关系。在县级政府，其直属部门的人财物一般由当地政府管理，但同时也要接受其上级部门的业务指导和部门自身的规章制度。因此，正如表1所示，县级职能部门既要根据本部门和其上级部门的要求和职责完成相应的工作，同时也要配合地方政府的重点工作。进入后税费时代，大量的财政专项资金通过“条条”下拨并通过部门对接。县级职能部门成为主要的推动者和实施者，乡镇由于治理能力不足，主要是配合者的角色。

部门行政在一定程度上体现了官僚制度的分工要求，具有一定的技术治理的色彩。项目的“专项化”进一步强化了部门之间的界限。但是，县级治理是一个“综合治理”的过程，其治理对象不可能完全按照部门的分类得以清晰的界定，最终必须要面对和解决问题。这是县级官僚机构的特殊之处。这意味着，县级政府不仅要承接和遵循既有的“条条”分类体制，同时也要通过“打包”^[]的方式利用和整合条条的资源。县级治理往往涉及多个部门，且也必须集合多个部门的力量才能实现有效治理。

文化市场行政执法中的网吧管理实际上涉及到工商局、电信局和文化局等部门。按照文化部的要求，不允许未成年人进入网吧，也不允许通宵营业模式，这一规定由县文广体局承接，但是在执法的过程中就遇到了问题。文体局的执法力量薄弱，目前只有6人，而因其职责所限，既不能查封网吧吊销营业执照，也不能中断网络信号进行源头治理。工商局认为，文化部的规定与他们无关，未成年人上不上网，与工商部门没有关系；电信局则认为，用户交了钱，就应该提供服务。由此可见，看似简单的网吧管理也只有在部门协同的条件下才能落实，其他部门不配合，文体局便无能为力。

事实上，在权责明确的部门分立体制之下，必然存在治理的“模糊地带”、“交叉地带”和“边缘地带”。这些特殊地带超出了官僚机构的治理范围和治理能力，不能被纳入既有的科层化框架而实现有效治理。官僚机构权责明确的制度规定和“综合治理”的现实需要之间的张力导致部门行政异化为部门利益，主要表现为消极行政，即对责任的推诿和风险的规避。因此，县级治理的能力不仅涉及政府与其他主体的互动原则、方法和技术等问题，而且也涉及到“内部治理”的状态。

三、临时机构的运作：运动型治理的实践形态

如上所述，作为正式组织的县级官僚行政机构，并不能有效地配置行政资源和治理资源以适应复杂多变的治理需要，也不能够形成强有力的激励结构而促发官僚机构的攻坚活力；最后，在具体的治理过程中还会面临着部门利益的掣肘。因此，建立在官僚组织基础上的常规治理并不能有效应对突发、重要和困难的治理问题。但现实的问题是，作为全能型政府的县级政府必然要具有复杂治理的能力。官僚机构治理能力的限制提出了政府“内部管理”^[]的问题。运动型治理应运而生，并主要通过临时机构的组织运作而表达。临时机构具有不同于官僚机构的特点，但在治理实践中又与官僚机构发生着密切的联系。临时机构通过强化部门的责权利的连带性而重构政府治理结构，从而提高政府的治理能力。对临时机构运作机制的分析，有助于进一步理解运动型治理在县域治理中的发生机制。

（一）临时机构的特点

1.组织方式的灵活性

临时机构是党委政府出于应对某项特定的工作而临时成立的机构。临时机构不设独立的编制，因而其成立不需要上级批准，只需要本级党委和政府通过发文即可成立。机构人员从其他相关部门抽调，工资和人事关系仍然由原单位负责。若参与临时机构工作时间超过半年，则绩效考核在临时机构进行。因为没有“三定方案”的约束，临时机构无法与财政局预算对接，不受预算规则的管理和约束，其运转经费通过“（区）县长调节基金”调配。在这个意义上讲，临时机构在组织架构上呈现出较强的灵活性，使得县级治理可以突破官僚机构的约束，形成一种快速响应机制，有利于迅速配置和整合行政资源。临时机构的灵活性与官僚机构的程序性形成了鲜明的对比，赋予了政府治理更大弹性。

2.治理目标的“剩余性”

临时机构的治理对象具有鲜明的“剩余性”色彩。所谓剩余，指的是这些事务很难按照既有的部门框架归类，或者归类之后也很难通过单个部门行政的方式实现治理。^[]这些剩余事务，往往产生于所述的模糊地带、交叉地带和边缘地带，难以进入常规治理的框架。剩余事务的内容具有很强的综合性，往往需要多个部门的配合才能实现有效治理。剩余性的治理目标决定了临时机构具有结果中心性，它强调的不是程序合理性，而是实质合理性；重视的不是以专业为基础的任务分割，而是责任为基础的职能整合。剩余事务作为基层治理中的难点和重点，牵涉着县级政府大量的治理资源。

3.权力结构的动员性

与官僚机构的消极行政不同，临时机构具有积极行政的色彩。既有的研究往往强调临时机构在横向部门之间的协调性，而忽视了临时机构协调性功能发挥的有效性机制恰恰在于临时机构所形成的以党政领导为核心的纵向治理结构，这种结构具有浓厚的动员性。周庆智发现，县政府与其部门之间并不存在严格意义上的行政授权，而是依托党组织进行的政治授权。^[]这种政治授权，在临时机构中得到进一步强化。临时机构往往由党政主要领导或分管领导（实际上是以党委组织的名义）负责，以临时机构作为组织载体，党委之于政府及其部门不仅具有政治领导和思想领导的意义，而且具有极为重要的治理意涵。在这个意义上讲，临时机构横向协调性功能的发挥恰恰植根于其动员性的纵向结构。党政领导在党委系统领域中的身份、级别和权威可以转化为有效的治理资源，且赋予临时机构以相应的政治合法性和科层行政级别，它为临时机构的动员能力奠定了基础，通过临时机构，党政领导的决策意志也具体化、实践化。^[]

（二）临时机构运作的案例呈现

临时机构存在于县域治理的方方面面，此处结合B县调研经验，呈现临时机构运作的经验情况。笔者选取了B县治理中比较典型的两个案例，分别是涉农的乡村建设和涉及城市的行政执法。

1.“清洁乡村”工作中的项目整合

设立临时机构的目的是克服官僚机构的科层治理之局限，通过整合与集中资源，从而实现对特殊地带的治理。随着基层治理的转型，农村已经成为最为广阔的特殊地带。乡镇治理能力弱化导致其“缓冲器”和“转化器”的作用弱化，不规则的乡土社会与科层化体制之间产生剧烈碰撞，极大的冲击了县域治理的方式。由于乡村两级逐渐悬浮，治理责任上移，“典型治理”^[]成为县域治理的基本方式。

2013年-2014年，广西B县按照自治区的要求推进“清洁乡村”建设工作，并成立了“乡村办”这一临时机构，县委副书记（第三把手）任乡村办主任。清洁乡村是一个系统工程，包括清洁家园、田园和水源三个子项目。围绕这三个子项目，分别成立了领导小组。乡村办负责统筹、协调、指导和督查。

2013年3月27日，B县政府办发文成立“清洁田园”活动工作领导小组，由副县长任组长，政府办党组成员、农业局局长、水产畜牧局局长和水产局局长担任副组长，建设局、国土局、林业局、财政局、扶贫办、环保局、能源办、卫生局等各部门的分管领导以及B县所辖乡镇镇长作为成员。领导小组下设办公室和整治工作组，所有人员均从成员单位抽调。领导小组的各单位成员根据其部门职能进行分工。例如：

……

县能源办：联合水产畜牧兽医部门抓好大中型畜禽养殖场沼气工程建设工作。

县财政局：整合项目资金，加快推进“清洁田园”活动和村屯生产垃圾池及生产垃圾分类回收示范点建设工作；

县建设局：利用建设项目资金，加快推进村屯生产垃圾池及生产垃圾分类回收示范点建设工作

……

在“清洁乡村”工作中，政府充分利用了“条条”掌握的涉农项目资金。无论是之前的新农村建设，还是清洁乡村，他们都构成了项目资源的集装器。在2013年—2014年这两年时间，共打造“清洁田园”示范村屯11个。在推进过程中，乡村办连同纪委和政府办成立3个督察组，3个机构各出1人。B县其中一个乡镇的书记、镇长、分管领导和包村干部便因为工作不到位，而遭遇就地免职。乡村办的副主任讲到：“绩效考核，一年一次，时间太长，达不到促进作用。督查，可以马上追究责任，达到杀鸡儆猴促进工作的效果。”

 2.“油烟污染”整治中的联合执法

    上文中以网吧管理为例提及了文化市场执法的困境，实际上，行政执法的困境是普遍的，行政执法权的部门分割，一方面导致了各个部门执法力量薄弱，另一方面又容易形成多头执法和重复执法。对于城市治理中的“交叉地带”，联合执法和专项整治成为行政执法成为治理的重要方式。

B县自2015年5月至8月，开始专项整治餐饮服务业的油烟污染，并专门成立了餐饮服务业油烟整治工作小组，县委书记任组长，由B县食品药品监督管理局牵头，工商局、环保局、综合执法局、市容市政管理局作为成员单位配合。由食药监局牵头的出发点是：“谁发证（餐饮服务许可证），谁牵头”。整治的要求主要是露天烧烤必须进厨房，且安装油烟净化器。执法队伍分两个行动小组，共14人，其中工商2人，环保1人，市政局1人，综合执法局2人，其余是食药监局的人员。从5月27号开始，专项政治主要针对2个重点地段，分别是市政协旁和6路大转盘。每天上午和晚上两个行动小组分头带队巡查。这两个点露天烧烤比较集中，对空气影响大。

为了进一步推动工作，7月3日以来，县委书记要求，新增的餐饮服务许可证，必须先安装油烟净化设备，才给与发证。有证的合法经营者，若不安装，也不能强令他关闭或者处罚。若立案，需要90天的程序，走下来不容易，也超出了专项整治行动的时间周期。在这种情况下，只能通过环保部门对其排出的油烟进行检测，利用环保法进行处罚。

（三）临时机构的运作机制

上述两个案例从两个不同的侧面反映了临时机构运作的一些面向。无论其治理目标属于服务与发展，还是属于管理与执法，临时机构呈现出一些基本一致的运作逻辑。

1.资源整合机制

    临时机构围绕特定目标，将相关的部门纳入其中，从而扭转了部门治理资源的投放方向。资源整合既然始于治理资源稀缺和治理能力不足，整合之后的资源显然不会全面铺开，而是集中到特定的空间和地带。上述两个案例中，清洁乡村活动和综合行政执法也主要是针对特点的村庄或者特定的空间。临时机构虽然为项目资源、执法资源的整合提供了方向并优化了政府有限治理资源的配置，但这种整合机制并没有打破部门之间的界限。例如，项目整合实际上遵循的是“渠道来源不变，任务不减，各记其功”的原则。这意味着，官僚机构的职能分工在临时机构的框架之下并未消失，“条条”和“块块”在临时机构的组织框架之下紧密结合。不过，既有的研究往往从行政体制着眼，将政府视为“块块”，部门视为“条条”。^[]但从临时机构的结构来看，这种认识是不太确切的。政府作为行政执行机关，实际上遵循的也是科层化的运作方式，党委及其领导下的党政治理体制，才是块块的真实所指。

2.激励强化机制

   临时机构在推进工作的过程中，固然也会强调将诸如清洁乡村、油烟整治等工作内容纳入绩效考核体系，但更重要的是包括督查、问责、约谈甚至直接罢免等在内的激励方式。这些激励方式并不是通过对任务的指标分解进行量化，而是通过对时间周期的阶段性划分进行量化，强大的政治问责压力极大的压缩了官僚机构的选择性执行的策略空间。在党政领导的主导之下，党委部门的力量也被激活，组织部、纪委的力量在临时机构的运作中也得到了充分调动，形成了政治激励，如果不能在规定的时间内完成任务，甚至可以就地罢免，如果为了完成特定任务，也可突击提拔和任用干部。

在官僚制权责分工的体系下，部门之间依据自己的权限开展工作，并受到法律和规定的约束。特事特办的特殊主义在常规治理中不具有合法性，部门行政因而很少会突破法律界限。临时机构可以在很大程度上模糊治理技术和治理手段的法律约束，形成治理中的法治“软约束”机制。食药监局在餐饮服务许可证的申请条件上设置限制，虽然不合法，但有利于整治工作推进。这种不合法行为经由临时机构的纵向结构实现向上转移，由党政领导承担和消化，从而释放了部门行政的压力。因此，政绩合法性压制了程序的不合法性，所谓的违法行为在临时机构的运作和运动型治理的框架之下被隔离，无法进入常规治理和司法渠道之中。这种法治的软约束机制进一步调动了官僚机构的积极性，拓展了官僚机构的行动边界，使得政府治理具备了更大的弹性空间。

四、运动型治理的结构

（一）运动型治理的共生结构

由于功能适应性差、激励效应不足和部门协调问题的存在，官僚机构存在大量的“漏洞”，导致了官僚机构治理效率的损失，因而不足以承载县域治理的要求。临时机构则填补了官僚组织中的漏洞。其灵活性有利于弥补官僚机构反应能力不足的缺陷，其综合性则弥合了部门行政的不足，其中介性，则为整个官僚机构注入了强劲的政治激励和运动能量。

从制度设置上看，临时机构与官僚机构共同构成了政府机构的组成部分。二者性质上的根本差异——正式与非正式决定了二者在运作方式和治理结构中的根本差异。但这种差异并没有导致二者在治理实践中的功能冲突：临时机构针对的往往是常规治理难以完成、或实行起来比较困难、效率不高的工作，从而为官僚机构的日常治理打开局面。与此同时，运动型治理成果的长效机制，最后仍然需要通过官僚机构去维持。临时机构好比是一只只“楔子”，嵌入在官僚机构当中，与之构成了一种共生关系：临时机构既需要从官僚机构中汲取“养料”，在对这些不同的“养料”按照一定的比例配置之后，根据其目标的不同，借助强大的党政领导体制的力量注入官僚机构。这实际上是再造政府治理结构、整合政府治理资源的过程，从而实现了对官僚机构的内在超越。

伴随着基层治理和国家治理的转型，基层社会的去政治化导致政府的社会动员能力不足，进一步强化了政府对于运动型治理的偏好。^[]在县域层面，运动型治理的目的不是打破官僚体制及其科层规则，而是引导、借用、整合与强化官僚机构。经过这个“科层运动化”过程，运动型治理被导入到一种有序且可控的组织架构之中。运动型治理与常规治理在县域治理中并行不悖，二者相辅相成而非相互交替，从而共同服务于县级治理的目标。

（二）运动型治理的悖论结构

运动型治理习惯于被认为是一种不规范的治理方式，走向常规化是其必然宿命。但是，在县域治理中，运动型治理实际上具有正式的制度基础。运动型治理植根于正式官僚机构与非正式临时机构相互交织的治理体系之中，并通过非正式的临时机构实现。其中，官僚机构遵循的是一种静态、分工和消极行政的逻辑，临时机构遵循的是一种动态、整合与积极行政的逻辑。因此，这两种组织在政府制度结构中并存，不仅表现为共生的关系，且表现为悖论性的结构。

面对当前县域治理的新常态，例如维稳压力上浮、项目运作的压力和政府治理的转型，以临时机构为依托的运动型治理之重要性也日益凸显。临时机构之于官僚机构不仅具有协作和协调的辅助性意义，而且具有根本性意义。在这个背景下，越是强调依法行政和规则治理，越是需要临时机构和运动型治理。这种悖论性深深地植根于县级政府所处的结构性困境：既处于官僚科层结构的基础层级，又必须要直面基层复杂治理的现实且参与实际的治理工作。

如果基层所有事务都可以纳入官僚机构的职能分工体系，运动型治理及其悖论性结构或许也无存在之必要。问题是，基层治理的总体性和复杂性决定了大量的“剩余事务”难以根据部门职能进行清晰划分，因而难以通过部门行政的方式实现常规治理。

在B县，当地政府将一些剩余事务划入“剩余部门”^[]，通过部门协调成本的“内部化”和临时机构的正式化，进而达成官僚机构的常规治理，问题是，这种方式导致“剩余部门”难以承受治理责任和治理风险。例如，原有的临时机构——三非两违集中整治专项行动指挥——正处于正规化的过程中，国土局、建设局、市容市政局和水利局等几个部门的行政执法的职能被剥离，划入新成立的综合执法局。不过，临时机构的正式化并不能取消实际治理过程中对临时机和运动型治理的需求：首先，行政执法不具有强制执法权，虽然综合而壮大了执法力量，但在关键问题上缺乏公安的配合，仍然难以起到实质效果；其次，执法与管理和服务并不能彻底分割，“疏堵结合”才具有治理有效性，综合执法局仍然需要与部门协调。再次，从执法的行动主体变为执法主体，便承担了更多责任和风险，进而也有了部门利益。综合执法局的局长毫不讳言：正式化之后，很多以前敢做的事情现在不敢做了。建立在部门利益基础上的消极行政正是需要克服的状态。

由此可见，临时机构的正规化，同时也是治理框架的转换，即从运动型治理转化为常规治理。问题是，以常规治理的逻辑面对剩余事务，可能再一次陷入官僚机构的治理困境。在这个意义上讲，这种悖论性结构内部所存在的张力，恰恰蕴含着再生产运动型治理的动力，从而维持着运动型治理与常规治理之间的平衡，这种平衡，正是中国地方政府治理能力之灵魂。

五、结语

中国县域治理的实践中，临时机构与官僚机构、运动型治理与常规治理二者构成县域治理能力之不可分离的两个部分。从地方政府结构的制度形式上看虽具有相对的稳定性，但在其治理实践中则具有极大的灵活性和适应性，这主要归因于以临时机构为载体的运动型治理对官僚机构适时地调试与优化。

然而，随着行政改革的逐渐深化和依法治国的稳步推进，临时机构与运动型治理正遭遇着合法性危机。如何把握制度化改革与有效性治理之间的平衡，无疑富有挑战性。如果说，国家层面的运动型治理尚带有一定的政治诉求，关注政权合法性问题，那么地方层面的运动型治理遵循的主要是治理的逻辑。因此，运动型治理进一步受到了基层治理转型的影响。当前，基层的运动型治理虽然超越了常规治理，强化了政府的治理能力，但主要表现为“树典型”、“拔钉子”等治理形态。在这个意义上，运动型治理失去了稳固和广泛的群众基础。作为完备的基层政权，县域政府在基层治理的作用日益凸显。转型时期的矛盾复杂化、利益多元化和风险弥散化，对县域治理构成了极大的挑战。以“典型”为中心的运动型治理可能存在替代群众参与和排斥群众参与的效应。^[]群众的低度参与使得治理成为政府内部的权力游戏。如此一来，运动型治理过程中导源于非正规性和非制度化而产生的不足，例如监督、腐败等问题便进一步放大，进一步弱化了其存在的正当性。

因此，发挥基层运动型治理的积极效能，尽量避免其消极效能，是县域基层政府机构改革的目标定位。进入21世纪以来，基层组织的弱化和“以县为主”治理格局的形成，导致基层社会中的模糊、剩余和边缘地带的事务大量涌向了县级官僚机制，这势必增加官僚机制的治理压力，进而触发对“临时机构”的过度依赖。“临时机构”的过载可能进一步导致其走向正规化和官僚化，然而，因其理弹性随之弱化，“临时机构”的正规化并非问题的根本解决之道。只有避免“临时机构”的治理过载，才能真正发挥“临时机构”之于官僚机构的积极作用。一味强调正规化和制度化，可能消解县域复杂治理的有效基础。对于县级政府而言，激发群众主体意识，调动群众的社会参与，形成与政府之间的良性互动，减轻临时机构的治理负载，是未来政府治理能力提升的方向。组织群众的关键在于通过强化基层组织建设，重构日趋失衡的县乡村治理体系，实现各个层次权责利的协调匹配。如此，县域治理才能在制度化和有效性之间灵活切换，最终达成官僚机制和“临时机构”的均衡与共生。

引用文献略。 

 本文原载于《甘肃行政学院学报》2017年第5期。