名实分离与融合：业委会参与社区治理的制度与实践分析

班涛

摘要：实证调研发现，业委会在社区治理中的运作实践与将其视为维权自治组织的制度设定之间存在悖离，亦即“名实分离”。分离的出现在于异质化与碎片化的社区结构中业主之间缺乏共同历史记忆与社会关联，使得业委会实践运作悬浮于社区之上，组织的自利性倾向增加。融合的实现需要政府以趣缘关系网络为媒介营造社区共同体，以增强业主间的社会关联，促进现代公民精神成长及提升参与治理能力。

关键词：业委会；维权；自治；分利共同体；国家-社会关系

一、问题提出与文献回顾

改革开放后，中国城市化率每年以接近1%的速率快速增长，依据国家统计局数据，到2014年末，我国城市化率已经达到54.77%，这意味着城镇人口超过农村人口，城市治理在整个治理体系中重要性凸显。城镇化的快速发展不可避免地导致了原有利益格局的调整与重塑。20世纪90年代中期以来，我国城市住房分配体制经历了从“单位分房”到“个人购房”的深刻变革，大量商品房小区出现，由此推动城市社区形成新的社会结构，培育出新的主体——业主及其自治组织“业委会”。业委会这一制度设置为维护业主集体利益的民间自治组织，作为城市社区治理的主体之一，引起了学术界的强烈关注。

目前学术界对业委会的研究主要依循两种路径——“维权论”与“治理论”。“维权论”又细分为两种视角。一为运用“过程-事件”分析方法探讨业委会的维权实践。有论者指出，维权骨干和积极分子的领导、业委会的建立、业委会的有效动员、适当的策略、业主丰富的资源，是业主组织起来，击败房地产商利益集团，取得维权胜利的五个核心要素。^[]业委会在维权实践中面临各种障碍，其中国家权力过度化与社会权利的不足之间的张力为主要表现。^[]二为从业委会维权行动的功能意义角度将业委会与公民社会及基层民主政治建设联系起来。随着业主维权行动的大量出现，业委会逐渐发展成为解决商品房小区利益纠纷、维护业主权利诉求、促进基层民主自治的一种固定的“制度设置”。^[]业委会重要的工作就是面对物业管理公司的抗议活动，维护业主权益，体现了公民社会的主要属性，堪称中国城市公民社会的先声。^[]业委会维权运动是公民社会生成的典型表现形式之一。随着社区公共空间的发育与业主集体行动的兴起，中国城市公民社会正在生长发展。^[]业委会的选举也受到研究者重视，作为崭新的民主实验的业委会选举推动着业委会成为城市社区基层民主发展的可能载体。^[]

“治理论”则将业委会运作纳入城市社区治理体系范畴，分析其存在的治理困境。有学者指出，业委会因受组织结构、领导者智识、心理作用等方面和社会网络的影响而逐渐形成了寡头统治和准派系政治。^[]业主精英在维权行为上具有多重动机，混杂着公利和私利，两者孰重孰轻会随时间的推移而变动，进而影响业主组织的长期健康发展。^[]有研究者从空间结构角度指出，城市社区空间的异质化、私有化和碎片化使得基层城市变得难以治理，需要再造可治理的邻里空间。^[]

总体上看，关于业委会研究的“维权论”视角为我们指出了业委会发展的方向，但存在将业委会具体实践比附于西方理论框架的倾向，带有一定的拿来主义色彩。“治理论”试图对业委会运作困境做出本土解释，但偏重于对国家权力维度的强调，忽略了社会结构本身的作用。针对既有研究的不足，本文以“维权-谋利”与国家-社会关系两点为线索展开对业委会在社区治理中的角色分析。通过对河北秦市几个商品房小区的实证调研发现，业委会的谋利取向贯穿于其生成与运作实践之中，业委会角色呈现出制度与实践偏离趋势。业委会角色名实分离的原因在于异质化与碎片化的社会结构，广大普通业主缺乏参与及监督业委会运作的内在动力。国家应扮演以趣缘网络为纽带形成社区共同体的培育者角色，推动业委会角色名实融合，使得业委会真正成长为维权自治组织。

本文采用多点民族志研究方法，通过深度访谈与参与观察收集资料。与既有研究大多以单个社区为对象进行深度个案研究不同，本文试图聚焦于多个不同社区和多方行动者的讲述，通过多元地点的连接、交互和印证以增强叙述和建构能力。^[]另一方面，为了避免割裂现象之间的有机关联，文章采用整体主义视角对所研究问题进行资料收集与访谈，即在对城市社区治理进行整体把握的基础上，将业委会置于社区治理的整体场域中，再对业委会的具体运作进行深度了解。笔者于2014年11月对河北秦市几个商品房小区进行了为期20天的田野调查。小区位于河北秦市中心城区，从社区类型——单位制小区、村改居小区、商品房小区看，均属于中高档商品房小区，建成时间在10年上下。其中香樟花园小区，业主于2004年入住，现有2200户，为当时秦市中心城区里的最高档的小区，业主以公务员与商人居多。访谈对象包括：（一）一般业主与业委会；（二）物业与开发商；（三）居委会、街道、城管以及建委。

二、名实分离：业委会的制度设计与运作实践

学界对业委会在城市社区治理中的功能评价有着“维权论”与“谋利论”的理论分歧，背后体现出不同的理论预设。“维权论”的理论预设为“价值理性”，价值性为社会组织基本要素之一，以价值理性与利他主义为基本原则。社会组织的共同性越符合自愿性、自主性和非营利性特征，其质量就越高，就越有利于开拓出具有持续生机和活力的“为了大家”的公共性。为促进社会组织公共性的良性生长，需要注重为社会组织的公共言论生产功能和公共服务提供功能的发展提供良好的条件。^[]业委会想要真正履行维护业主权益的职能，离不开公共性的生产，这不仅有赖于国家制度的认可，而且需要在社会认知层面经历人们将“社会协同、公共参与”的行为和相关意识“视为当然而接受”的过程。^[]与此相反，“谋利论”的理论预设为经济理性人，业委会作为“代议式”治理机构，有谋求自身利益而偏离业主意愿的可能。^[]业委会运作陷入“寡头化”以及由此产生权力滥用与谋取利益的可能。^[7]

笔者通过实证调研发现，业委会角色在制度设计上为维权自治组织，但在现实运作中却并未符合制度设置的预期，而是相反地呈现出谋利倾向，即业委会扮演的角色的名与实产生分离，本文主要从精英业主、普通业主与物业公司多方主体的集体互动层面探讨业委会的谋利取向。

（一）维权与自治：制度设计的业委会

业委会这一舶来品在城市住房体制向市场化转型之后大量兴起，依照现有法律，业委会被定位成维护全体业主利益与代表全体业主对物业实施管理的维权与自治的民间组织。业委会维权与自治角色的产权基础为《物权法》中规定的建筑物区分所有权，包括建筑物专有部分的专有权和共有部分的共有权以及对共同事务的公共管理权。业主与业委会之间为“委托-代理关系”，业委会由业主共同选举成立，业委会维护业主利益，并对全体业主负责。为了保障业委会维权与自治功能落地，政策部门颁布了一系列法律法规，如《物业管理条例》与《业主大会和业主委员会指导规则》等，业委会被定位成业主大会的执行机构，负责召集业主大会，报告物业管理实施情况，代表业主和物业管理企业签订物业服务合同，并监督和协助物业管理企业履行物业服务合同，维护业主权利。单个分散业主与物业公司、开发商之间存在信息不对称以及交易成本过高等问题，业主之间通过联合成立业委会进行集体维权与自我管理有着现实的需求与必要性。政策部门对业委会的维权与自治角色寄予了很高预期，并希望通过完善的法律法规进行制度诱导，将业委会的运作导入制度设置的既定轨道中。学界普遍对业委会发挥制度设计的预期功能持乐观态度，赋予其很高的地位。有研究者将业委会定义为新公共组织，业委会以居民“公共”利益作为组织化动力，其作用在于建立起一个公共空间，有助于整合公民共同利益，促进公民合作，增强公民自主参与积极性，动员公民参与，强化公民基于合约基础建立的信任、监督和自我控制关系。^[]此外，业委会在促进城市居民自我组织和培养公民权益意识方面也起到一定作用，可以把业委会这样的组织视为推进城市基层民主政治的启蒙学堂，市民社会正是在这样的学堂中逐步发育起来的。^[]政策部门与学术界之所以将业委会定位成维权与自治组织，主要是因为受到自组织理论的影响，即建立在相互需要的认知基础上的信任关系构成了层级与市场之外的第三种治理机制。自组织主要依靠成员间的合作运行，其内部成员是自愿参与组织的，遵循关系逻辑，权力是自下而上组织起来的，关系和信任是自组织的重要因素。^[]

（二）利益俘获与分利共同体：实践运作的业委会

笔者调研的几个正在或已经成立业委会的小区都是中高档的商品房小区，事实上，相较于其他类型小区，商品房小区中成立业委会的比例要更高。这类小区基于停车位与户外广告的出租等公共收益以及公共维修基金积累起数额庞大的集体经济利益，属于内生利益密集型社区^[]，而业委会对集体利益享有管理权。以500户的香樟花园为例，仅一户面积在100平方米的业主缴纳的公共维修基金即达到3万元，整个小区的公共维修基金为1500万以上。另一方面，依据《物业管理条例》，当业委会对物业公司的物业管理不满时，业委会有权解聘物业公司。巨大的集体利益与业委会的选聘及解聘物业公司等制度权力形成了少数积极的精英业主成立业委会的动力基础。

    美雅花园小区于2014年9月成立业委会，现有5名成员。两名牵头人成立业委会的动机在于，两人未经物业允许私自在小区公共绿化带上种上了香樟树，物业公司与其沟通未果，将树砍伐。两个业主将物业公司告到法院，要求赔偿损失，法院判决物业赔偿7500元，但两个业主仍对物业公司做法不满，为此积极谋划成立业委会。余下的3名成员，2人曾要求物业公司免费提供停车位，受到拒绝，剩下1人则与物业公司打过官司。

碧海云天小区业委会成立于2010年，现有11名成员。牵头的为张惠荣，其积极成立业委会的缘由在于2010年春节时有小孩在庭院放鞭炮将张的车窗烧坏，张向法院起诉，声称物业公司管理不善，要求赔偿，但官司没有打赢。张对物业公司很有意见，希望通过成立业委会，罢免原物业，重新引进物业。张动员的其他10名业主中有9人拖欠物业费至少2年以上。   

从以上两个小区业委会成立的原因来看，少数精英业主积极成立业委会的动力在于通过法律赋予的组织权力与物业公司进行利益博弈，与维护公共利益无涉。根据《物业管理条例》规定，业委会组成人员一般为5～11名，需经过一半以上的业主投票同意方可成立。组织者运用集体利益吸引了一部分精英业主，如给予停车位和减免物业费等，这些愿意加入业委会的业主主要基于私人利益的考虑，而非为了维护业主集体利益。精英业主为了获得普通业主的选票支持，以名义上的维权作为动员手段，一部分业主确实因为房屋质量以及物业公司的服务瑕疵而权益受损，精英业主借此较易获得他们支持。上述的碧海云天小区部分业主因为楼栋的窗户松动或门关不紧，要求物业公司维修，但物业要求业主先向开发商反映，这些业主对物业的做法不满，原业委会主任张惠荣即向这些业主允诺成立业委会为他们维权，从而获得了他们的选票。其他的普通业主认可精英业主给予的通过成立业委会维权的承诺，但对于由哪些业主成立业委会并不关心，他们甚至不认识候选人，在精英业主上门动员他们填写选票时，大部分业主都将选举权让渡给精英业主。

充满着私人利益色彩的业委会的生成过程注定了其在成立后与维护业主集体利益无关的结局。按照商品房公共空间的集体产权归属以及业主与业委会形成的委托-代理关系，业委会有权与物业公司共同管理公共收益。物业公司在启用公共维修基金时需要业委会签字盖章。另一方面，业委会作为非营利民间自治组织，义务为居民提供服务，业委会人员没有固定工资，办公经费与场所都需要业委会自己筹措。因此，物业公司会通过给予业委会办公场所与工作经费为业委会人员发放一定报酬，以及给予他们免交物业费与停车费等方便，如世纪公寓小区的11名业委会成员至少免交了两年的物业管理费，来与业委会建立起自己人关系。精英业主多会在成立业委会后解聘原物业，重新引进与自己有一定私人关系的物业公司，业委会与物业公司对公共收益的共同管理权，使得双方较易形成分利共同体，共同侵占或不合理使用集体利益。翡翠新居小区物业维修了电梯两次，共花费40万元，但新买一部电梯才20万元。上述的碧海云天原业委会主任张惠荣即因为与物业共同侵占集体财产8万多元而被判刑两年。张与其引进的物业私自将全体业主的消防通道改为停车位出售，而且重复、超额购置电脑与监控摄像头等。

业委会的运作实践表明其不仅未能发挥代表业主与物业公司、开发商谈判，以维护业主利益的功能，反而可能成为谋取与侵占业主利益的组织。业委会往往被吸引到强势的物业公司与开发商一方，成为强势阵营的一员。业委会的谋利性使得业主对其不信任，进而使其无法获得合法性与认同，业主与业委会的“赋权—维权”关系的消解使得业委会的自利性凸显。按照法律规定，业委会对全体业主负责，业主有权罢免与监督业委会，尤其是业委会的财务账目，业委会有义务定期公开账目，但在实践中，大部分普通业主并无监督业委会的积极性，对于业委会与物业如何使用共同利益不了解且不关心。社区内在的监督主体的缺位进一步推动了业委会角色的名实分离。

三、异质化与碎片化：业委会名实分离的社会基础

既有研究对业委会参与治理的现实困境多归因于国家赋权的过少，表现在正式的制度供给不足^[]与国家对业委会运作的干预过多^[2]，即该多的不多、该少的不少两个层面，忽略了内生的社会结构对业委会运作的影响。格兰诺维特的镶嵌理论指出，任何经济行动都是镶嵌在社会网络中的，一方面信任的存在是必须的，是制度无法取代的；另一方面，信任是决定交易成本的重要因素，会改变治理结构的选择。^[]嵌入理论对我们理解业委会运作困境有着很大启发，即亲密与信任关系对社会治理具有很大作用，但其形成需要特定的条件，亦即行动受到社会结构的制约。

依据嵌入理论，业委会这一组织的效能与其所处的社会结构之间存在强相关。与传统的以血缘、地缘关系为基础的乡土熟人社会相比，城市社区为典型的陌生人社会。城市居民与社区之间缺乏紧密的社会联系与经济联系，城市社区不再是传统意义上的共同体，特别是在商品房小区，社区共同体的色彩进一步淡化。^[]城市社区的陌生性具体可从社区成员的高度流动性、空间结构的开放性、权力关系的扁平化以及公共服务的社会化四个维度上理解。^[]

陌生化的城市社区的社会结构的典型特征为异质化与碎片化，这可以从社区记忆与空间结构角度来理解。首先，城市社区成立时间较短，特别是在改革开放后兴起的商品房小区，居民缺乏长期的共同生活与互动交往，因而无法形成社区记忆。不仅如此，城市社区不同于村庄之处在于，其空间高度开放与流动，无进入与退出门槛，社区共同文化要素难以凝聚，居民对社区生活缺乏长久预期，居民更难以形成对社区的归属感与意义感，因此社区缺乏厚重的历史感。社区记忆的形成过程也是地方性规范与自己人的共同体的塑造过程，缺乏社区记忆使得居民之间的联系呈现碎片化状态。其次，城市社区居民的生产生活与闲暇分属不同的场域，社区承担着居民居住与生活的功能，居民之间的生活空间处于区隔状态。居民之间的兴趣爱好异质性突出，社区空间结构对居民间的互动交往形成障碍，相互间的社会关联度很低。另一方面，城市社区处于国家权力的直接管辖下，基础设施等公共品的供给由国家直接提供，居民之间缺乏建立社会关联的媒介，因而不同于村庄的公共品自我供给，村民之间在互动协商与博弈的基础上达成共识，强化了村民之间的利益关联。同时社区居民对超出个体能力范围的事务通过外部市场化途径来解决，这与村庄村民之间通过互助合作完成生产生活事务形成鲜明对比，村民间互助合作的过程也是加强社会关联，形成认同与行动共同体的过程。人们只有在长期共同的生产生活中，才会逐渐形成共同的信仰、风俗和习惯，培养共同体的公共精神。^[]

城市社区的异质化与碎片化的社会结构与个体之间遵循理性算计的交往原则相契合，居民将个体利益放在首位，对公共利益则不关注或少关注。居民没有成长为权利义务对等的现代公民，相反，重私轻公、重权利轻义务的“无公德的个体”^[]成为普遍状态。按照法律法规的明确规定，业主有权对业委会运作予以监督，对不合格的业委会有罢免权力。但在实践中，业主基于耽误时间、得罪人等个体利益考虑，普遍选择放弃权力。小集体之所以能够动员个体为集体利益做贡献以及抑制“搭便车”的行为，关键在于集体对个体的选择性激励，其中面子与社会地位等社会性收益为重要方面。面子与社会地位的效用建立在共同体结构之上，一方面“我们感”会推动业主自觉维护公共利益，积极主动地监督业委会运作，另一方面，共同体能够形塑社区舆论，对业委会成员行为实现软约制。然而社区结构的异质化与碎片化，难以将居民整合成为休戚相关的利益共同体，使得居民自组织能力无法形成，从而导致对业委会运作监督的内部缺位，业委会蜕变成为自利性组织，悬浮于社区公共利益之上，业委会角色的名实分离在所难免。

四、社区共同体营造：业委会名实融合的实现机制

从社会结构角度理解，业委会的制度设计与实践运作的名实分离现象的产生原因在于异质化与碎片化的社区结构无法形成内生的自组织监督体系，大部分普通业主缺乏参与及监督业委会的动力。街道与居委会是国家的代理人，特别是居委会，虽然名义上是基层群众自治组织，但实际上是政府的延伸机构，是正式权力在社区的代理人。^[]政府这一外部监督主体基于保障社区基本秩序考虑，强化了对业委会运作的控制，从短期来看能够获得一定成效，但业委会名实融合的根本在于社区共同体的发育。关于我国城市社区共同体形成过程的解释，学界普遍认为其应走的是西方式的从公共领域与公共空间生发出来的路径，而对国家的作用予以排斥。有论者提出中国城市社区共同体因为历史原因，难以复制西方社会主导的生成路径，应以政府培育为途径，^[22]这一视角对我们重新从国家社会关系角度认识城市社区共同体的形成很有启发。

业委会运作实践的谋利取向产生的后果为社区基本秩序处于动荡不定中，基本公共服务有主体缺失的危险。上文的美雅花园小区原业委会主任因为与原物业存在私人矛盾，成立业委会后引进了新的物业，但原物业公司合同尚未到期，两个物业公司处于僵持状态，小区的绿化环卫安保等无人管理，最后由街道出面聘请环卫公司临时管理。美雅花园小区的例子也出现于其他小区，普遍发生在原物业退出，新的物业还未引进的过渡阶段。因此，基于维护社区基本秩序的考虑，政府这一外部力量强化了对业委会运作的监督与控制。首先，业委会在选举过程中由街道与居委会工作人员负责管理流动票箱与唱票计票。居委会通过各种途径了解候选人的为人处世能力、道德品质、经济收入等信息，动员有公心的居民参与业委会选举。其次，业委会的日常性工作以及选聘、解聘物业等重大事务，居委会人员都会参与，虽然不直接干预，但居委会的意见仍能起一定作用。业委会引进与解聘物业都需要按照特定的程序，如公开招标以及业委会、居委会、街道、居民代表等多方主体参与。最后居委会有权查询业委会账目，并要求业委会定期向居民公布账目。对于账目中不合理的地方，居委会有权要求业委会做出解释。对于业委会违规使用集体资金的情况，居委会可以通过向上级街道办反映，对其违规行为予以查处。

作为政府代理人的街道居委会对业委会从委员的产生到日常运作进行直接控制与监督，在一定程度上压缩了业委会谋利的空间，短期内能收获一定治理效果。然而从长期来看，业委会的发展受到束缚，更难以成为真正的自治实体，国家的控制使得业委会做不成坏人，但也无法成为好人。事实上，能否形成社区共同体是决定业委会能否成为维权自治组织的基石，业委会运作实践名实分离的根本原因在于社区共同体的缺失。城市社区共同体的构建发生在陌生化的居民之间，不同于以先赋性的血缘或地缘关系为基础的村庄，趣缘关系网络成为连接居民、推动社区共同体形成的关键纽带。政府在社区共同体的形成过程中应扮演使用可支配的资源和权力，帮助、扶持共同体形成与发展的培育者角色。红旗里社区的金色天地小区，现已有声乐班、电子琴班、舞蹈班、诗社班与绘画班，每一兴趣班有学员在二十到五十人。居委会聘请专业老师为学员免费每周上课，并从居委会办公场地中为他们腾出专门的教室与训练室。居委会经常组织学员在“五一”“国庆”与“春节”等节假日为居民提供文娱汇演，所有的花费完全由居委会承担。文娱汇演的节目内容多取材于社区里发生的事情，如将社区里的好人好事编排成诗朗诵或相声、小品等。公共空间的文娱汇演类似于社区周期性的仪式活动，这是集体认同与愉悦的来源，也是集体记忆产生、保持和不断更新的重要机制，即形成“集体欢腾”。^[]文娱汇演以艺术的形式讲述社区身边的人与事，常期的积累对于塑造社区公共舆论很关键，这是社区共同体的内在灵魂。日常的兴趣团体为居民间的社会交往与情感互动提供了公共平台，居民间交流的话题由生活事务不断向社区公共事务演化。在对社区公共事务发表意见与协商交流的过程中，居民能够形成对社区的认同与归属、群体责任感及公共性身份，“自己人”的共同体渐近性地形成。

趣缘网络实现了对异质化与碎片化的个体再组织化，居民在共同参与过程中，社会关联度可以增强，长期的互动交往有助于社区共同体意识的培育。社区共同体意识是社区成员在长期、稳定的共同生活中形成的共有的心理认同感、归属感，以及自我身份的确立（个体对自身在社区中的角色、责任和义务的认知）。^[]城市社区依靠趣缘关系实现对社区居民的整合，推动社区演化成为共同体，居民形成“自己人”与“我们感”，即居民不再是重权利轻义务的碎片化个体而成为权利义务对等的现代公民，业主的社区参与意识增强，因此业主会积极参与到业委会的运作与监督中，推动业委会由少数精英业主主导转变为大多数业主主导，使得业委会真正成为维权自治组织。上文的金色天地小区的趣缘关系网络建立已发挥初步效果，业主在参加兴趣活动时聊天的内容就包含业委会工作是否让业主满意以及业主的意见；业委会在日常运作以及财务公开方面比之前更加规范，在涉及业主集体利益时会征求业主意见。虽然现在参与趣缘活动的主体为老年人，但他们成为连接家庭之间的媒介；且趣缘活动的类型也在丰富，涵盖的业主范围逐渐增加，即趣缘关系网络向社区共同体的形成是一个长期渐进的过程。

业委会要做到名实融合，即业委会运作的谋利取向受到约制，成为维权自治组织。维权与自治不仅包含偶发的维权行动，更包括日常性的自我管理、自我组织、自我服务，其实现关键在于居民拥有较强的自组织能力。而自组织能力依托于社区共同体，政府培育扶持的趣缘网络是营造社区共同体的重要途径。国家与社会的正向互动是业委会角色名实融合实现的保证，业委会只有真正成长为维权自治组织，才能推动公民社会建设与民主政治发展。

五、结语和讨论

改革开放以来，单位制解体与住房体制市场化改革，推动了城市社区由“总体性社区”向“生活型社区”转变，业主的利益如何维护、公共品供给如何实现以及社区秩序如何维持等都问题对城市社区治理提出了新的要求。随着商品房小区在城市社区类型中占比不断升高，业委会大量兴起并逐渐参与到城市社区治理过程中，业委会该发挥何种效能及如何实现引起了政策部门与学术界广泛探讨。当前学术界普遍将其角色定位与基层民主政治发展、城市社区善治、公民社会紧密联系起来，对这一业主集体维权与自治组织寄予了很高期望。但笔者基于实证调研发现，业委会的制度设计与运作实践出现名实分离倾向，原因在于异质化与碎片化的社会结构使得业委会悬浮于社区之上。为实现业委会名实融合，需要政府力量的适当介入。

提倡国家力量在业委会维权与自治功能实现中的积极作用，并非强调国家权力对社会公共领域的介入；相反，国家权力介入公共领域有着明确而清晰的边界，否则就会出现国家权力过度化与社会权利不足之间的张力。具体而言，首先，政府需要建立完备的法律体系将业委会发展纳入规范化轨道，实现业委会组织的责权利相统一。政府应该主要扮演仲裁者角色，通过宪政和法治，间接地管理社会，以实现国家和社会之间的良性互动。政府对业委会不应一味地持放任或直接控制态度，而应在保障业委会自我组织与发展的基础上，为业委会的有效运作提供资源，同时完善相关监督制度，推动业委会正向、有序运作。因此，政府应为居民自发成立监督业委会日常运作与财务收支的组织提供条件。其次，政府应积极培育居民的现代公民精神。社区公共精神主要指社区成员的共同体观念、集体团队意识、权利义务意识、合作协商意识、理性妥协的公共态度、以志愿精神或公益精神为核心的公民自治精神等。^[]只有具备了以关心共同利益与社区整体利益为内涵的公民文化，人们才会为了维护公共利益而积极组织起来，社会组织才能繁荣。^[11]公共精神与参与能力的建设，需要政府转变治理观念，扩大居民参与社区治理事务范围，拓展居民参与渠道。^[]最后，业委会这一自组织积极作用的发挥在于其公共性的生产与公益心的培育，这依赖特定的社会基础，需要政府发挥引导作用而非直接干预。政府应扶持与培育社区趣缘网络，以推动社区共同体的营造，从而增强居民自组织能力，最终实现业委会维权与自治的功能预期。社区共同体包含三要素，即公共空间、主体与规范。社区公共空间的生成有赖于国家、社会、民众多方力量的互动合作，从而使居民共同参与到社区公共意见的表达和公共利益的维护之中。主体方面，关键是要有有公心、能够积极维护集体利益的居民，这需要居委会运用权力与权威塑造“民间政治人物”，他们能够促成社区成员最终意见的一致，并运用其沟通能力将松散的居民凝结成共同体。^[]规范为社区共同体的行为规则与制度的总称，它由居民在长期的互动交往中共同形塑，规范包含的舆论与内在精神是支撑社区共同体的内在灵魂。本文试图从我国城市社区的发展历史与现处阶段的实践出发，探索业委会成为维权自治组织，继而推动公民社会建设的本土路径，这对我们深化理论认识与政策制定都有所助益。

 本文原载于《中南大学学报（社会科学版）》，2017年第6期