“农民、集体、国家”关系简论

——基于村级公益事业角度

刘 强

农村税费改革终结了2600多年的“皇粮国税”，彻底减轻了农民负担。这项改革，是着眼于国家与农民的关系，基本取消了农民对国家的税负义务；同时，必须明确的是，在集体与农民的关系方面，并没有从制度上取消农民对集体的义务，过去用于村级公益事业建设的“三项提留和两工”制度，改革为“一事一议筹资筹劳”制度，农民对集体仍必需承担一定的义务。那么，为什么不彻底取消农民对国家和集体的资金劳务义务，让农民“零负担”呢？

从公共财政（公共资金）理论看，公民是应当承担对国家和集体的义务的，农民也不例外。公共事务所需资金，必须通过一定的途径来筹集，以满足公共产品建设成本的需要；筹集的渠道，一般是通过税收方式。因此，无论是市民还是村民，在理论上都是有向国家（或集体）缴纳税费的义务的，正如俗话所说，“羊毛出在羊身上”。公共财政理论中最基本的逻辑，就是“有收有支”，没有“收”就无从“支”。

为什么我国通过税费改革基本取消了农民对国家的税费义务呢？这是因为，我国农民人多地少，农户农业经营收入非常有限，加上财产性收入、转移支付收入、务工收入，总收入也仍然不高，预计2017年农民人均可支配收入刚刚能够达到13000元。这样的收入水平，用于农民自身生活生产，确实还不宽裕，如果再承担对国家的税费义务，就更加捉襟见肘。从世界各国的通常情况看，普遍采取对农民低税负的政策，尤其是多数国家都取消了专门针对农业（土地）的税负。因此，我国农村税费改革时也宣布废止了《农业税条例》，这样就基本取消了附着在土地上的对国家的税费义务。

农民对集体的资金劳务义务，是否也可以完全取消呢？笔者分析认为，这主要取决于两个方面，一是农民是否具备承担对集体义务的经济能力，二是如果完全取消，国家财政是否具备完全承担农村集体公益事业建设投入的能力。从第一个方面看，基本取消农民对国家的税费义务后，农民的负担已经较轻。按2017年农民人均可支配收入13000元推算，如果其中1%（即130元）用于支付集体公益事业建设成本，应该说这个负担是普遍可以承受的。从第二个方面看，本世纪以来，我国不仅取消了农业税，而且国家强农惠农富农政策体系逐步建立健全，可以说，财政的阳光逐步普照农村。但是，必须看到，国家财政实力依然有限，并不具备完全承担农村集体公益事业投资的能力。而且，从世界各国的情况看，也没有哪一个国家完全承担了对农村建设的全部责任，即便是在高度发达的美国，据有关统计数据，其财政承担的农村建设投资比重约为90%，农场主仍然承担了约10%的农村公共设施建设成本。所以，完全取消农民对集体的义务，不仅理论上是不应当的，而且实际上也是不可行的。这就是税费改革前实行“三项提留和两工”制度，税费改革后实行“一事一议筹资筹劳”制度，而不能彻底取消村民对集体的资金劳务义务的基本原因。

村民一事一议筹资筹劳的标准该如何把握呢？高一些好还是低一些好，还是适中为好？这个问题很重要，也要从两个方面分析，一是农民的经济承受能力，二是公益事业建设的需要。从第一个方面看，把筹资筹劳限额标准控制在可支配收入的1%以内，应该说大致上是合理的。而且需要说明的是，筹资筹劳限额标准，并不等同于实际筹资筹劳数量。比如，筹资限额标准为100元，经农民一事一议，可以筹80元，也可以筹50元等等。从第二个方面看，我国村内基础设施普遍薄弱，历史欠账较多，建设需求很大。按照村级公益事业“民办公助”的原则，如果以村级自筹、财政奖补各占一半推算，以一个项目建设资金需40万元为例，村级应积极筹措到20万元，其途径包括村民筹资筹劳、村集体投入、争取社会捐资赞助等，在此基础上，财政给予奖补20万元，40万元资金劳务筹齐后，即可启动该项目建设。

这里想特别指出的是，笔者研究认为，村民筹资筹劳如同市民缴纳个人所得税，是公民应尽的合理负担；合理负担并非越低越好，应当根据公民经济承受能力和公益事业建设需要而合理确定。《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发[2017]17号）明确要求，“完善村民一事一议制度，合理确定筹资筹劳限额，加大财政奖补力度。鼓励农民和农村集体经济组织自主筹资筹劳开展村内基础设施建设”。总起来说，村级公益事业建设需要多方给力，只有千方百计多渠道“化缘”，才能尽量满足实际建设需求，才能逐步实现乡村振兴目标。