论社会主义地利共享秩序及其制度实现

——兼评《土地管理法》修订

摘要：在城镇建设中，大量社会财富附着在土地上转化为土地增值收益，土地如何参与社会财富分配取决于土地所有制。生产资料公有制是我国社会主义经济制度的基础，公有土地制度内在包含“消灭剥削”的目标与“各尽所能、按劳分配”的社会主义分配原则。与土地私有制国家通过税收手段来调节土地收益不同，我国直接在初次分配环节上完成对地利的调节。国家通过主导城镇土地开发来实现土地增值归公，并在此基础上建立起一套社会主义地利共享秩序。立足公有制的土地制度改革，要坚持社会主义地利分配原则不变，避免出现土地食利阶层，同时要完善失地农民补偿方式，解决被征地农民丧失生产资料后的重新就业问题。

关键词：土地公有制；土地增值收益；地利共享；《土地管理法》修订

作者简介：桂华，武汉大学社会学系，研究员（湖北省武汉市 430072）

一、问题的提出

诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾断言，中国的城市化将成为影响人类21世纪的全球大事件。自1978年至2015年，我国常住人口城镇化率从17.9%提高至57.35%，城镇化率年均提高1个百分点以上[1]。城市建设以土地开发为前提，改革开放以来所取得的城镇化巨大成就离不开我国的土地制度，“中国依靠土地公有制创造了发展的奇迹”[2]，走出一条与其他发展中国家完全不同的“中国式城市化与现代化道路”[3]。另一方面，在快速城镇化进程中也出现了一些社会矛盾，突出表现为土地征收中的利益冲突，这对社会稳定造成一定影响。城镇化成就与土地开发矛盾构成我国土地制度实践的一体两面。在保持制度优势的基础上减少社会矛盾，是当前土地制度改革的核心要义。

在城市建设高速推进过程中，大量社会财富附在到土地而转化为土地增值收益，征地上访、拆迁冲突等矛盾背后隐含着巨额土地增值的分配问题。马克思指出，“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式”[4]，土地如何参与社会财富分配，取决于土地所有权占有形式即土地所有制。经过新民主主义革命与社会主义改造，我国实现封建土地所有制向社会主义公有制转变。公有制消灭了土地的私人占有形态以及基于土地私有制而产生的剥削行为，保障了社会主义“按劳分配”秩序。我国土地公有制包括农村土地集体所有与城市土地国家所有两种形态。当前的矛盾在于，大规模土地开发需要将集体土地征收为国有，然后用于城市建设。土地征收牵涉国家所有与集体所有这两种公有制形式的关系，与之相关的地利分配矛盾也反映了全民与部分劳动群众的关系。

党的十八届三中全会将土地制度改革列为全面深化改革的重点任务。2015年党中央、国务院在全国33个县（市区）部署农村土地征收、集体经营性建设用地入市与宅基地管理等三项制度改革试点工作。在试点的基础上，《土地管理法》修订工作同步推进。2017年5月，份国土资源部公布《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）（下文简称为“修正案征求意见稿”），向社会公开征求意见[5]。土地征收、集体经营性建设用地入市与宅基地管理等三项制度都涉及建设用地，与新型城镇建战略密切相关。

在当前快速城镇化背景下，推进土地制度改革的关键是建立土地增值收益公平分配秩序。对此，政策上出现“涨价归公”还是“涨价归私”的不同主张。本文认为，改革的基本方向是坚持和完善社会主义地利共享秩序，要避免出现土地食利阶层。中央明确提出土地制度改革要坚持公有制底线，文章拟从公有制出发来分析我国现行的土地开发模式，并从社会主义分配制度的角度对《土地管理法》“修正案征求意见稿”的相关内容进行评析。土地公有制在促我国社会主义现代化事业中发挥巨大作用，在推进土地制度改革上，应当保持“道路自信”与“制度自信”，警惕各类直接或变相的土地私有化主张。

二、城镇化进程中土地增值来源及其分配

1.城镇化背景下的土地制度矛盾

城市是乡村相区别的一种空间经济社会形态，马克思指出，“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中；而在乡村里所看到的却是完全相反的情况：孤立和分散。”[6]城乡之间的生产力水平差异通常表现为二者在产业形态上的差别，城市以工业和商业活动为主，而乡村则以农业为主。土地是城市发展的物质基础，无论是基础设施建设、日常生活还是经济生产活动，都离不开对土地的开发利用，城市与乡村不同的经济社会形态也决定了城乡土地利用上的差异。我国快速城镇化进程除了表现为人口从农村向城镇集中，以及产业从分散布局向工业园区集聚之外，还表现为土地从农业用途向建设用途转化。自1981年至2014年，我国城市建成区面积从6720平方公里扩展至49982.7平方公里，增长6.44倍，城镇建设用地规模大幅增加[7]。

我国实施土地用途分类管理制度，土地包括农用地、建设用地与未利用地三大类别。城市建设在引发土地用途性质变化的同时，还伴随着土地权利的变化。我国1982年《宪法》首次规定，“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1982年《宪法》创造性地将土地所有制与城乡两类主体结合，建立起独具中国特色的“城乡土地二元结构”[8]。

“城市”属于一种范畴性概念，《宪法》中所规定的“城市”涵盖城市“建成区”和城市“规划区”。“城市的土地属于国家所有”的《宪法》条款在实践中意味着，不仅已经建设完成的城市建成区土地属于国家所有，而且正在建设和未来即将建设的“规划区”土地也要属于国有土地。另一方面，城市通常被农村包围，城市周边分布着农村集体土地，为了解决城市建设土地来源问题，《宪法》又规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这一宪法规定打开我国城市建设的征地之门，土地征收构成我国城镇化战略快速推进的制度基础。

当前土地制度在实践中存在的主要矛盾在于，农村集体土地被国家征收并用于城市建设之后会产生巨大的增值。以2015年为例，当年全国缴入国库的土地出让收入33657.73亿元[9]。城镇化过程中的土地开发矛盾表现各方争夺附着在土地上的利益。与之相关的土地制度改革分歧主要包括方面：一是国家主导的土地征收开发模式是否有必要保持；二是征地补偿标准如何确定；三是农村集体土地能否直接入市并参与城市建设开发。

2. 土地增值收益的来源分析

我们在调查中发现，农民对于土地征收存在着矛盾心态。一方面，未纳入范围的农民盼望被征地；另一方面，纳入城市建设规划区并确认被征地的农民又会阻挠政府征地。农民盼望本征地的原因是征地可以一次获得比农业生产更高的收益[10]。当前种植普通农作物每亩土地的年产值约为2000多元，扣除人工和农资成本之后，纯收益为1000元左右。按照年息5%计算，每亩土地的价值约2万元。时下农村土地流转价格一般为每亩500—800元，用地租推算土地价值，每亩也不超过2万元。当前全国农民被征地时获得的补偿都超过2万元，部分地区高达10万元以上。站在土地的农业生产用途角度看，农民向国家让渡土地权利可以获得更多收益，农民并未受损。农民阻挠政府征地的原因在于，土地具有不可移动性的特征，处于特定位置的农民利用城市规划不能随意变动的政策，策略性地要求政府提高征地补偿标准。对于那些被确认纳入征地范围的农民而言，他们不满足仅获得作为农业生产用途的土地补偿，而且会积极争取更多收益，于是就出现征地过程中的社会矛盾。这些社会矛盾由利益博弈引起，农民并不反对土地征收这项基本制度本身。

在土地的农业生产价值与土地作为建设用地的价值之间存在巨大差额，如何确定征地补偿标准和如何分配土地增值收益，涉及对城镇化过程中的土地增值来源的判断。随着城市边界扩展，城郊地区的土地从农业用途向建设用地转化并发生土地价值上升，反映的是地租上涨，土地增值受级差地租规律支配。马克思认为“肥力”和“土地的位置”是影响级差地租的基本因素[11]，列宁进一步分析指出，“按照马克思的说法，同较坏土地和距离市场最远的土地相比，从较好土地或距离市场近的土地上所获得的超额利润叫做级差地租。”[12]土壤对作物生长意义重大，肥力因素很大程度上决定农用地的地租高低，相对而言，城镇建设用地的地租水平则主要受位置因素的影响。城市不同地段上的土地存在悬殊价值，譬如北京三环内房价每平米高达十万元，五环外可能低于五万，不同地区商品房价格差异与建筑成本几乎无关，主要反映为地价之差别。

在揭示一般地租规律的基础上，马克思曾特地分析工矿建设业生产方面的土地问题并指出，“空间是一切生产和一切人类活动所需要的要素……对建筑地段的需求，会提高土地作为空间和地基的价值，而对土地的各种可用作建筑材料的要素的需求，同时也会因此增加。”[13]作物生长离不开土壤提供的养分，在不同肥力条件下，“等量资本在等面积的各级土地上使用时”会产生“不同结果”[14]。与之类似，从事城市工商业经营活动时，所处的空间位置不同，投入等量资本所产生的收益不同，城市土地的空间位置直接影响工商业经营效率。

有学者提出，“城市的本质就是提供公共产品（或者说是集体消费），城市化就是不断地增加公共产品的过程。”[15]公共基础实施的完善程度是衡量某个城市发展程度高低的基本标志。城市建设伴随着大量的基础实施建设和公共服务投资，包括道路、排水、电力等在内的城市公共产品供给具有外部性，农业用地转化为城镇建设用地后产生的巨大增值，是“农地以外的社会性投资对于土地所产生的辐射……是各种非农建设项目改善了新增非农建设用地的使用条件”[16]的结果。日常生活现象也证明这一点，如随着地铁的开通，地铁口周边房价就会自然上涨。区位条件好的土地价值相对高，其原因在于获得这块土地使用权的主体有机会享有城市公共服务。这些公共服务并非由私人提供，而是社会公共之力所致。民国时期的著名法学家史尚宽观察都市地价上涨现象后指出，土地增值“实为社会全体之产物”，“盖人口之增加，交通之改造，工商业之繁荣，公共之改良，皆为地价升腾之原因”[17]。以上对城镇化过程中的土地增值现象的分析进一步验证了马克思的论断，即土地上的“租来自社会，而不是来自土壤”[18]。明确土地增值来源是建立公平的地利分配制度的起点，土地增值收益来源的公共属性决定了地利分配要遵循利益共享的价值取向。

3.关于土地增值收益分配的两种主张

对于土地增值收益分配方式，目前学界存在以下两种针锋相对的主张。

（1）土地私权视角下的“涨价归私”主张。“涨价归私”也被称为“涨价归农”，是指农用地转化为城镇建设用地所表现出的土地增值收益全部归农民所有。例如，蔡继明主张按照被征土地的现用途给予农民全额补偿，即要求“政府必须把将被征农地的升值，在扣除必要的管理费用后，全部返还给农民”[19]。征收属于国家保留的宪法性权力，通过土地征收进行城市建设是世界各国通行的做法，主张“涨价归私”的学者并不反对征地制度，他们反对的是我国目前按照土地原用途确定补偿的制度设置，进而要求采用市价补偿。郑振源提出，“在市场经济制度下，集体农民土地财产的价值是它的土地所有权市场价格；征收集体农民土地时，公平合理的补偿办法是，遵循等价交换原则按其土地所有权市场价格进行全额补偿”[20]。主张“涨价归私”的学者将土地征收理解为发生在政府与农民之间的“商品交易”关系，例如梁慧星提出，“征收是对私有财产的限制，是国家强制购买个人财产……是商品交易关系，仍然是民事权利义务关系”，他批评现行征地制度的不合理之处在于“补偿价与市场价之间的巨大差额”[21]。这类看法存在两方面问题，一是将土地看做是“商品”，忽视了公有土地的生产资料属性；二是将征地等同于市场交换关系，误解了我国土地征收制度的性质。

早在上世纪80、90年代，学术界对于土地如何参与市场经济已经开展过广泛的讨论，老一代法学家基于土地的公有属性得出我国“土地不属于商品”的论断，并指出“在社会主义社会，土地绝不允许私人垄断，因此，不能用民法的原则来解决” [22]。土地属于公有生产资料，农民以劳动者的身份共同占有集体土地，体现的是劳动者与生产资料的关系，土地可用于生产并产生收益，但是不属于可以自由处置的“商品”，更不能用于市场交换。《宪法》明确规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”在禁止土地买卖的情况下，不存在所谓的“土地所有权市场价格”，也就不存在按照土地市价补偿的做法。再者，国家征收农村集体土地，属于生产资料在两种所有制之间的转换，即从集体所有这种社会主义“小公”形态向全民所有的社会主义“大公”形态的转换，这与市场中的商品交易存在本质差别。[23]“涨价归私”是基于土地的私有财产性质所作出的判断，忽视了我国土地的公有制前提。

（2）土地公有视角下的“涨价归公”主张。支持“涨价归公”的人认为城镇化过程中的土地增值收益应当归公众享有，反对土地上的食利行为。贺雪峰提出，“特定位置的土地会因为工商业的发展、城市建设，而具有超出之前农用价值的增值收益……土地的非农用的增值收益应由全民共享。”[24]支持这种观点的人通常从土地的价值来源的角度讨论增值收益分配问题，例如孙中山很早就提出“涨价归公”主张，他指出，“因为地价高涨，是由于社会改良和工商进步……由众人的力量经营而来的；所以这种改良和进步之后，所高涨的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”[25]全部社会财富都是由劳动创造，土地尽管不能自动产生财富，但是对土地的占有却成为获取社会财富的手段。马克思对此曾作出了经典论述：“土地所有权并不创造那个转化为超额利润的价值部分，而只是使土地所有者……有可能把这个超额利润从工厂主口袋里拿过来装进自己的口袋。它不是使这个超额利润创造出来的原因，而是使它转化为地租形式的原因”[26]。

土地增值收益分配方式本质是由土地所有制所决定。地租作为社会财富的基本分配形式客观存在，“土地公有制……并未取消土地所有权；土地公有制并不能排除地租存在的必然性”，[27]土地公有与土地私有的差别在于，私有制保护土地上的私人占有权利，承认土地食利行为，土地公有制则寻求建立地利的社会共享秩序，即通过特定制度形式“把地租——虽然形式发生变化——转交给社会”[28]。土地公有制是社会主义经济制度的重要基础，我国《宪法》序言指明，“生产资料私有制的社会主义改造已经完成，人剥削人的制度已经消灭，社会主义制度已经确立”。《宪法》第六条规定，“社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”基于公有属性出发的土地制度设置，内在地包含了“消灭剥削”的目标与“各尽所能、按劳分配”的社会主义分配原则，土地增值“涨价归公”的主张在我国具备宪法基础。

三、土地开发模式与社会主义地利共享秩序

1.适应社会主义市场经济的土地开发模式

改革开放之前，土地按照计划经济体制管理，国营企业获得土地划拨，土地非农使用所产生的级差地租以利润的形式上交国家，实现地利归公。改革开放之后，随着商品经济扩大和市场经济逐步建立，土地管理面临着公有生产资料向市场主体配置问题。针对此问题，我国建立了土地有偿使用制度，即不改变土地所有权的前提下，各类市场经营主体以有偿方式获得一定年限的土地使用权，以此解决生产用地需求。土地有偿使用制度成功地解决了土地“公有”与市场经济条件下土地作为生产要素“私用”之间的矛盾，在此基础上我国发展出独具特色的土地开发建设模式，具体包括以下三个方面。

（1）国家垄断城镇土地一级市场。1993年第十四届中央委员会第三次全体会议通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“国家垄断城镇土地一级市场……加强土地二级市场的管理，建立正常的土地使用权价格的市场形成机制。”国家垄断城镇土地一级市场是指，新增城镇建设用地必须由政府统一供给，城市周边的农村集体土地需通过征收程序才能用于城市建设。1994年颁布的实施的《城市房地产管理法》将上述政策写入法律，规定“城市规划区内的集体所有土地，经过征用转为国家土地后，该幅国有土地的使用权方可出让”；1998年修订后的《土地管理法》规定，除兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设之外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，并规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，取消农村土地直接参与城市建设开发的机会。上述政策和法律规范是对“城市的土地属于国家所有”这一《宪法》条款的具体落实。

（2）以公开招拍挂的方式来确定土地使用权的经济价值。城镇建设用地使用权可通过划拨和出让两种方式取得，按照《土地管理法》等规定，划拨土地严格限定在国家机关用地、军事用地和城市基础设施用地等特定范围内，其他参与市场经营活动的土地一般通过出让方式有偿取得。在出让方式下，用地主体一次性支付土地租金，政府获得土地出让收入，国家以出让金这一经济形式实现土地所有权。为了规范土地使用权出让，2002年国土资源部发布实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。政府向市场主体出让经营性土地使用权实质是对公有资产的处置，采用“招标、拍卖或者挂牌”等公开程序出让土地，可通过竞争机制显示出土地要素在市场中的经济价值，避免地方政府的不规范行为和防止国有资产流失。针对一些地区出现地方政府压低地价招商引资甚至“零地价”招商的现象，2006年国务院办公厅下发的《关于规范国有土地使用权出让收支管理》规定，对擅自减免应缴国库的土地出让收入的行为，要按照“有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任”。

（3）建立土地出让收支的规范管理制度。土地出让收入扣除土地开发成本后的剩余为国家获得的土地出让收益，土地开发的成本性支出包括征地拆迁补偿、前期开发和征地农民补助支出等。以2015年为例，当年全国土地出让收入为33727.78亿元，扣除成本支出共计26844.59亿元之后，政府获得的土地出让收益为6883.19亿元[29]。这部分出让收益属于国家对附着在土地上社会财富的控制，规范土地收支管理是维护地利分配秩序的关键。针对此，我国在土地出让方面已经建立“收支两条线”管理体系，将土地出让收支“全额纳入地方基金预算”，“在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况”，建立健全年度土地出让收支预决算制度，要求相关管理部门每年度依照财政规范“编制土地出让收支决算”，“按照规定程序向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告”[30]。当前社会上批评我国土地制度的一种观点是现行土地开发模式造成官员腐败，这类说法多数是凭空论断的。土地出让收益属于财政收入，官员腐败与财政收入来源类型无关，治理腐败在于严格监管权力而非改变土地制度本身。建立土地收支规范管理制度有利于减少腐败行为。

2.社会主义地利共享秩序及其在制度上的实现

土地有偿使用制度的重大意义在于，在坚持土地公有制的同时，寻找到一条与社会主义市场经济相适应的土地资源配置方式。除此之外，国家通过现有的土地开发模式还实现了土地增值收益归公，并在此基础上建立起一套社会主义地利共享秩序。

土地征收是土地出让和土地开发建设的前提。我国城乡土地二元制度体现的是集体所有与国家所有这两种公有制形式的关系。城市的土地属于国家所有，意味着附着在城市土地上的利益归全民共享。国家垄断城镇土地一级市场并主导土地开发建设，是国家控制土地增值收益的制度手段。相对而言，被征地的集体经济组织代表的是部分劳动群众的利益。站在国家和全民所有的角度看，农村集体代表的利益范围较小。在被规划为城镇建设区域之前，作为农业用途的城郊地区的土地只存在农业租金，被征地的农民对于土地增值并未作出直接贡献，如果土地增值收益全部归这部分农民集体所有，对于全社会则存在显著不公平。城镇化过程中的土地增值收益是由“整个国民经济发展所创造出来的”[31]，是全社会公众之力所致，土地增值收益分配对象应当是全社会，而非个别集体经济组织和位于特定区域的少数农民。我国现行的由政府所主导的土地征收、出让和开发模式，包含了社会主义地利共享秩序，这套分配秩序通过以下三方面的具体制度设置实现。

（1）按照土地的生产资料属性实施征地补偿。基于土地公有制出发，我国制定了具有社会主义特色的征地补偿制度，具体包括补偿对象与补偿标准两个方面。一是补偿对象上，按照土地的生产资料属性进行补偿。在土地私有制下，土地属于私人财产，征地补偿对象属于财产主体，与之不同，集体经济组织中的农民是以劳动者的身份参与征地补偿的，因此要解决农民丧失土地生产资料之后的就业替代问题。按照《土地管理法》等规定，除了给予土地补偿和青苗补偿之外，还要给予农民安置补助。目前采用的途径包括“农业生产安置”、“重新择业安置”、“入股分红安置”和“异地移民安置”等，目标是促使农民从农业劳动者转变为具备其他技能的劳动者。二是补偿标准上，按照原产值倍数方法确定土地补偿费和安置补助费，体现被征土地的原用途性质以及土地的农业生产资料价值。《土地管理法》规定，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”基于土地公有制出发的征地补偿制度，其公平性体现为“劳动者不能因丧失土地生产资料而堕入贫困，同时生产者所创造的社会财富也不应被特定位置的少数土地占有者所过度摄取”[32]。国家实施征地补偿要保持农民的原有生活水平不降低，关键是帮助丧失土地生产资料的农民重新劳动能力并在市场经济中取得就业收入，而非让其成为不劳而获的食利者。

（2）禁止集体土地直接进入市场。城市以星星点点状分布在我国960多万平方公里的国土上，城市建设按照平面推进，如此就形成了城乡土地在空间上的不均衡分布。受城市辐射，距离城市越近村庄的土地价值越高，由此形成了近郊村庄与一般农村的差别。按照一些学者的估算，前一种类型的村庄占全国农村不足5%，后一种类型的村庄超过95%。[33]这95%以上的一般村庄处于城市辐射范围外，其土地具有农业用途价值，不足5%的城郊村受城市辐射而产生土地增值。如果允许集体土地入市就会让这不足5%的村庄获得城镇化带来的土地增值收益，独占社会财富。这种做法会在城郊村和城中村培育一大批土地食利者，制造了“城市——近郊农村——一般农村”的三元社会结构，削弱政府的再分配能力，强化社会不公平。在巨大的利益驱动下，一些城市郊区地带出现“小产权房”现象，即农民私自在集体土地上开发建设商品房对外出售。对此，国家多次出台政策予以打击，目标是维护城镇土地一级市场中的国家垄断秩序。

（3）土地出让收益用于公共支出。我国每年数千亿的土地出让收益主要用于三个的方面支出，一是用于城市基础设施建设，二是“支农”支出，三是用于建设保障性安居工程。财政部公布2015年全国土地出让收支情况显示，当年土地出让收益用于农业农村支出2528.17亿元，占36.7%，占用于保障性安居工程支出823.49亿元，占12%，用于城市建设支出3531.53亿元，占51.3%[34]。这三项都属于公共支出，受益主体为社会公众。其中，城市基础设施建设是城市地价上升的重要原因，将土地增值收益反馈用于城市建设，有助于提升城市容纳能力和公共服务能力；保障性安居工程包括保障性住房建设、棚户区改造和农村危房改造以及游牧民定居工程，针对的主要对象是城乡低收入群体；“支农”支出包括用于保持被征地农民原有生活水平补贴支出、补助被征地农民社会保障支出、农业土地开发支出和农村基础设施建设支出等，体现了“以城带乡”发展思路。从支出结构上看，近年来“支农”支出和用于保障性安居工程支出的比例呈上升趋势，用于城市建设支出的占比开始下降，符合土地出让收益向农业农村和保障性安居工程倾斜的国家政策导向。整体上看，我国现行土出让收益支出方式包含了，土地增值收益来源于社会和反馈于社会的财富共享的价值取向。

现代社会已经打破“风能进，雨能进，国王不能进”的封建地权制度，土地要承担一定的社会义务，如服从规划、接受用途管制、禁止破坏生态等。除此之外，土地作为参与社会财富分配的手段要受到整个经济社会制度的限制。土地私有制国家一般采用征取土地增值税和财产税的办法来限制私人在土地上的收益，我国则直接采用国家主导土地开发的方式实现地利共享。征税的前提是承认土地上的私有产权，属于社会财富的二次分配手段，我国是在土地公有制的基础上，直接在初次分配环节上实现土地增值收益的调节。

四、对《土地管理法》修订的评析

《土地管理法》修订是推进我国土地制度改革的一项重要工作。本次公布的“修正案征求意见稿”对现行法的36个条文作了修改，修法的基本思路是“落实党中央、国务院确定的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革”[35]。“修正案征求意见稿”公示之后，引发社会广泛讨论。正确解读“修正案征求意见稿”相关内容是推动科学修法和合理改革的前提。坚持社会主义土地公有制既是修订《土地管理法》的基本原则，也是解读法律修订的起点。下文拟从土地增值收益分配的角度，就“修正案征求意见稿”中的相关内容进行评析。

（1）保持城市建设的土地征收开发模式。关于征地制度，在补偿标准之外存在的另外一个争议问题是土地征收中的“公共利益”标准。《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”一部分学者将“公共利益”等同于土地的公共用途，主张城市建设中的公益用地由政府征地供给，经营性用地由农村集体经济组织供给[36]。这类主张的实质是，国家征地进行基础实施建设并带动周边土地升值，然后由城郊农民独占土地增值收益，结果是将特定区域的农民培养成为不劳而获的“土地食利阶层”[37]。这一违背土地公有制的主张未被采纳，本轮《土地管理法》修订延续了城市建设的国家征地开发模式。

“修正案征求意见稿”第十四条中列举国家依法实施土地征收的范围，其中包括“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要”。这意味着凡是被土地利用总体规划确认为城市建设用地范围内的土地皆可以采取国家征收，城市建设被纳入宪法规定的公共利益范畴。党的十八大以后中央确定新型城镇化战略，党的十九大报告将“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”列入“坚持新发展理念”的重要内容[38]。我国正在实施的以“人”为中心的新型城镇化战略，内在地包含了“促进人的全面发展和社会公平正义”的目标，城镇化本身就构成土地征收的“公共利益”基础[39]。按照上述方式修订《土地管理法》，未来城市建设带来的土地增值收益将继续转化为公共财政收入，社会主义地利共享秩序将继续维持。

（2）集体经营性建设用地入市限定在存量范围。本次《土地管理法》修订的一个重要内容是，突破现行《土地管理法》中“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，规定依法取得的集体经营性建设用地可以入市。建立城乡统一的建设用地市场是近年来土地制度改革重要内容，这是对党的十七届三中全会决议与十八届三中全会决议的落实。按照中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，集体经营性建设用地入市限定在“存量”范围内。现存的农村集体经营性建设用地主要是1998年《土地管理法》全面修订之前，由各地区兴办乡镇企业所形成的，之后乡镇企业经历了改制、破产等，造成土地资源闲置。目前全国存量的集体经营性建设用地约4200万亩，主要集中在东部沿海地区。国家探索集体经营性建设用地入市办法的目的是解决历史遗留问题，重新盘活闲置的土地资源，而不是放开农村土地自由入市。集体经营性建设用地入市意味着，这些符合规划的存量土地不经过征收，由集体经济组织直接向市场主体转让使用权，是对国家垄断土地一级市场制度的补充。另一方面，在集体经营性建设用地入市过程中，国家向农村集体经济组织收取调节金，调节的标准是实现集体土地直接入市收益与土地征收补偿之间的平衡[40]。集体经济组织在集体经营性建设用地入市中获得的收益收到严格限制，现有的土地增值收益分配机制未被打破。

（3）农村宅基地有偿退出受到严格限定。对于“修正案征求意见稿”，一部分学者认为法律修订的幅度太小，距离他们预期的“农地农房入市”[41]相距甚远。按照现行《土地管理法》规定，农村房屋和宅基地不能向集体之外买卖，农地农房具有社会保障功能。为了提高农村宅基地的配置效率，本轮《土地管理法》修订引入宅基地有偿退出机制，“修正案征求意见稿”第二十六条规定，“国家鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，主要用于满足本集体内部的宅基地再分配，或者根据国家有关规定整理利用。”针对农村宅基地有偿退出，法律上进行了严格限制，退出的前提是农民“依法自愿”，回购主体是“本集体经济组织与宅基地使用权人”，目标是“满足本集体内部的宅基地再分配”或是“整理利用”。农村宅基地制度改革的根本目的是更好地保障农民“户有所居”。针对农村宅基地改革方面可能出现的偏差，习近平总书记在主持召开的十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议上强调，“要严守土地公有制性质不变……不得以买卖宅基地为出发点”[42]，为改革指明方向。

主张“农地农房入市”的学者，通常用城市建设用地出让价格估计农村建设用地价值，有人提出，放开农村宅基地买卖可以实现数十万亿甚至超过百万亿的财富[43]。目前我国国内生产总值约为八十万亿元，仅仅是放开农村土地买卖就可以获得超过国内生产总值的财富，这必然是极大的误会。城市土地存在巨大增值是附着在土地上的公共利益所致，城乡土地价值受级差地租规律支配，农村宅基地不包含巨额财富，放开农村土地买卖不能让农民致富。原中央农村工作领导小组副组长陈锡文曾批评“农地农房入市”观点，他一针见血地指出，“很多事说得好听，其实醉翁之意不在酒。很多人并不是真在替农民想，而是想自己到农村弄块地、盖个房。”陈锡文接着还说：“谁以为把家乡的房子卖掉，进城就可以当城里人，那一定是上了大当。”[44]鼓吹“农地农房入市”实则是为资本下乡圈地鸣锣开道，土地私有化或是土地市场化改革的最终结果，很可能是在市场中处于弱势地位的农民丧失土地。“三农”问题不能靠农民卖地来解决，土地制度改革不能陷入让农民卖地致富的陷阱。

五、完善地利分配制度的建议

劳动报酬、资本利润和土地租金是分配社会财富的三种基本形式，我国社会主义分配秩序在土地上表现为，消灭土地私有制，避免土地成为私人摄取社会财富的工具。在快速城镇化进程中，大量的社会财富转化为土地增值收益，建立在土地公有制基础上的地利共享秩序，是我国社会主义分配制度的重要组成部分。党的十九大报告提出，“必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度”，要求“坚持按劳分配原则，完善按要素分配的体制机制……履行好政府再分配调节职能”。[45]这对于推进土地制度改革具有重要的指导意义。完善地利分配秩序需兼顾以下两个方面。

（1）站在全民的角度看，社会主义地利共享秩序需要长期坚持。城镇化过程中的土地开发涉及到集体所有的生产资料向国家所有转化，完善土地制度的关键是正确处理国家、集体和农民三者之间的利益分配关系。主张“涨价归私”的学者通常批评政府征地是“与民争利”，这类观点曲解了国家征地的性质，中国共产党领导下的人民政府并无脱离人民群众利益的独立目的，国家通过征地来控制土地增值收益，是实现社会财富公平分配的一种手段。征地制度以及其背后的土地利益分配制度反映的是全民（国家所有）与部分劳动群众（集体所有）的关系，国家以特定的制度形式现实土地增值收益“归公”，符合土地公有制要求。相对于国家所有这一“大公”而言，集体代表的是部分群众的利益，在地利分配方面，国家所有具有更高的合法性。城镇化中的土地增值由全社会力量造成，如果这部分利益归部分农民所有，就会造成不同集体经济组织之间的矛盾，以及不同地区农民之间的矛盾。党的十九大报告指出，当前我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[46]，区域发展不平衡是这一主要矛盾的表现之一。突破土地公有制、放开土地市场化、取消国家主导的土地开发模式等做法，会加剧区域发展不平衡的矛盾，土地制度改革必须坚持社会主义地利共享秩序。

（2）站在被征地农民的角度看，征地补偿方式需要完善。完善征地制度，不能仅仅讨论补偿金额问题，从土地的生产资料属性看，现有的征地标准并不低。完善征地制度改革的关键是，解决被征地农民在丧失生产资料后的重新就业问题。现实中通常出现农民获得高昂征地拆迁补偿之后又重新返贫问题，很多城中村、城郊村农民在土地开发中一夜暴富后又沦为一夜赤贫[47]。这类现象反应的本质问题是，农民在丧失土地生产资料之后没有实现就业替代。单纯提高现金补偿标准，有可能强化农民的食利心态，无益于农民向新的劳动者转化。党的十九大报告提出“就业是最大的民生”，要求“要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。大规模开展职业技能培训，注重解决结构性就业矛盾，鼓励创业带动就业。”[48]完善征地制度也要将促进和保障被征地农民的就业作基本要求，政府要积极制定就业培训政策、增加就业渠道、强化农民的就业能力，落实政府在失地农民就业上的兜底责任。在社会主义中国，任何人都要通过参与劳动来分享社会财富，征地时国家剥夺一部分农民的生产资料，就要为他们提供替代的就业机会。政府避免征地后“一补了之”，既是坚持社会主义公有制的题中应有之义，也具有维护社会长治久安的现实意义。