过于复杂的土地制度是土地乱象的重要原因

贺雪峰

（武汉大学社会学系）

一、

2018年1月15日，前国土资源部部长姜大明对媒体表示，我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得土地使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。政府将不再是居住用地的唯一提供者。姜大明还表示，国家将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。

姜大明部长的讲话在社会上引发巨大反响，各种“重磅”、“头条”迅速霸占媒体版面，各种解读层出不穷。实际上，姜大明部长讲话中的新信息并不多，因为早在2017年8月国土资源部就已在全国13个城市开展集体建设用地用于建设租赁住房的试点。姜大明部长讲话之所以引发巨大社会反响，一方面是因为住有所居关系民生，整个社会对住房、房价极为关切，另一方面则是土地制度本身越来越复杂，不仅一般群众很难理解当前土地制度，而且专家乃至政策部门也很少真正理解当前复杂的土地制度，由此造成整个社会对土地制度的误会，以及全国到处存在的在土地实践上的丛生乱象。姜大明部长此次讲话中提出“中国将探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”，也会进一步将中国土地制度复杂化，也可能因此引发更多社会的误会，以及造成更多地方土地实践的乱象。

二、

农村宅基地使用权是农民作为村社集体成员所享有的一项基本权利，宅基地属于村社集体所有，作为村社集体成员的农户家庭免费获得、无偿使用，从而使农民住有所居。正因为是免费获得、无偿使用的，宅基地就是社会保障性质的基本福利，且只有村社集体成员有获得这项基本福利的资格，这项福利也是保障性质的，并非财产性权利。

对于农村宅基地，社会上包括政策界长期以来的一个误解是，认为宅基地包含了巨大财富，宅基地制度改革的目的就是释放财富。另一方面，几乎所有人都认识到农民大规模失去宅基地的严重后果，中央反复强调农村土地制度改革要坚持底线。既要坚持农民不失去宅基地的底线，又要放活宅基地市场交易，于是就提出了所谓的宅基地“三权分置”的说法。

国土资源部探索宅基地“三权分置”，放活宅基地使用权，目的是为了盘活农村闲置住房，因为有一些地区农民进城了，他们原来的农村住房闲置了。如果通过盘活闲置住房来吸引城市资源，就可能让城乡有更好互动。尤其是在实行乡村振兴战略背景下面，通过盘活进城农民闲置农房来发展休闲农业和乡村旅游，就既可以为进城农民增加农房出租的收益，又可以为休闲农业提供发展空间。

现在国土资源部不只是要盘活农村闲置的住房，而且要盘活农民的宅基地，即允许农民将宅基地租赁出去——所谓放活宅基地使用权——允许城市资本在农民宅基地上搞建设，这样一来，农户宅基地上的所谓“资格权”实际上被掏空了。下一步，还会有人继续讨论使用权的物权性质和对下乡资本获得宅基地使用权的保护问题。这样一来，农民的“资格权”很快成为名义上的，农村宅基地的社会保障功能将丧失，宅基地“三权分置”就为城市资本下乡占地打开了通道，放活宅基地使用权的结果很可能是让农民失去宅基地使用权。尽管姜大明部长一再强调严禁城市资本下乡利用宅基地建别墅大院、私人会馆，问题是城市资本获得了宅基地使用权，就必然会以各种变通方式来建别墅大院和私人会馆。

当前中国农村，只有极少数具有区位优势或旅游资源的农村，农民闲置住房具有开发价值，也有盘活的可能。就全国绝大多数农村来讲，在城市化背景下面，农民进城，农村空心化，大量农房季节性闲置，却因为这些地区缺少区位优势，闲置农房根本就不具备“盘活”的价值。而且，每到节庆，进城农民就要返回农村来住，进城青壮年劳动力的父母也仍然住在村庄，进城青壮年劳动力年老失去在城市就业机会时也多会返回村庄居住。这个意义上讲，农村住房保障对于农村相对弱势的农民更为重要，因为正是住有所居可以避免他们的流离失所。

农村宅基地是农民的基本保障，宅基地“三权分置”探索，除了进一步将土地制度搞得复杂以及增大农民流离失所的风险以外，收益却不多。宅基地在维持社会稳定和降低社会风险上发挥巨大作用，改革不能总是想着让农民的土地变现。

三、

当前土地制度安排中，最为糟糕的一项制度是国土资源部2008年出台的“城乡建设用地增减挂钩试点管理办法”。这项制度规定，可以通过将农村建设用地的减少与城市建设用地的增加相挂钩，主要是通过拆农民房子，将农村宅基地复垦为耕地，从而形成相应的新增城市建设用地指标。表面上看，增减挂钩政策通过减少农村建设用地来增加了城市建设用地，从而在建设用地没有增加的情况下面，提高了建设用地的效率。又因为城市建设用地具有远高于农村建设用地的价值，因此认为增减挂钩政策可以产生出巨额土地财富。全国很多地方正是基于这样一种误会而进行了各种各样的土改试点，最典型的有山东、河北等省的“农民上楼”，重庆的“地票”制度，河南的“宅基地券”，这些土改纯属对增减挂钩政策的误读，都造成了极为严重的资源浪费。更糟糕的是，这种被误读的增减挂钩政策已经成为几乎所有地方政府进行土地制度改革的基础性制度，并因此继续造成严重的资源浪费。更荒唐的是，增减挂钩政策还被作为精准扶贫的制度灵药。

从本质上讲，为保护土地，集约节约用地，国家采取了偏紧的城市建设用地供给，即地方政府在经济发展和城市扩张过程中需要城市建设用地，国家下达给地方政府的建设用地指标偏紧，就造成了地方政府建设用地指标的稀缺。稀缺产生价值，城市建设指标就因此具有了价值。正是在这一背景下面，增减挂钩制度通过拆农民房子、将农民宅基地复垦为耕地来减少农村建设用地，以增加城市建设用地指标，从而获得因为指标稀缺产生的价值。问题是，这个指标稀缺是国家计划的产物，并非真正的市场稀缺，且这只是指标的稀缺而非土地的稀缺。中央政研室原副主任郑新立认为农村宅基地至少值100万亿人民币，他显然误会了土地指标与土地价值的差异，得出了完全不靠谱的关于农民宅基地价值的估算。甚至有人认为，可以通过进一步减少国家对地方政府建设用地指标的供给来造成地方政府建设用地的更大稀缺，以提高建设用地指标的价值，最终进一步提高农村宅基地退出形成城市建设用地指标的价值，从而可以让农村宅基地价值提高到200万亿、让农民获得更大的财产性收入的狂想。

这种认识显然误会了建设用地指标与建设用地本身的差异，增减挂钩只是将农民宅基地复垦为耕地形成相应的城市建设用地指标，这里只是指标的价值，并无建设用地本身的价值，这个指标的价值显然是因为国家为集约节约用地采取偏紧的城市建设用地指标供给的计划所致，并非市场形成的城市建设用地的价值。也就是说，国家计划供给指标情况下面，增减挂钩政策可以实现一定程度上的财富转移：增加城市建设用地不仅要征收土地而且要有相应的建设用地指标，增减挂钩政策通过允许农村建设用地来增加了城市建设用地指标，地方政府就要为新增指标付费，付出成本。地方财力强，就给退出宅基地农户较多收益，地方财力弱，无法给农户较多收益，就会逼农民上楼，造成严重后果。这个过程中没有创造出任何土地财富，最多只有财富的转移。

问题是，因为土地制度过于复杂，媒体、学界、政策部门以及地方政府都误以为增减挂钩可以产生出巨额土地财富，而不是仅仅转移了财富，所以地方政府就试图通过增减挂钩政策来让农民获得土地财产性收益，来达到各种无本万利的目标，结果却发现这个世界上根本就没有无缘无故的财富，地方政府通过增减挂钩来进行的土地制度改革几乎无一不以乱摊子收场：山东“农民上楼”如此，重庆“地票”如此，河南“宅基地券”也是如此。

四、

当前土地制度复杂的地方在于，土地具有不可移动性。各种土地制度安排将不同区位、不同性质的土地混为一谈，将建设用地与建设用地指标混为一谈，将作为公共政策的财富转移与市场产生的土地价值混为一谈，从而产生了各种不切实际地以为只要放活土地权利就可以“显化”出土地价值，就可以产生巨额土地财富，就能自动实现土地财产权的幻想。郑新立估算农民宅基地价值超过100万亿元的狂想正是这种幻想的典型。

2018年1月17日上午