对农村土地承包经营制度的一些认识

刘 强

    我对农村土地承包制度有研究兴趣始于2003年。那一年考取人民大学农经管理专业的在职研究生，就面临一个现实问题，以什么为学习研究重点呢？土地是财富之母，就学习研究农地制度吧！可以说，我开始学习研究农地制度，基本是从“零”开始的，既无理论基础，也无实践基础。在阅读了两三个月文献之后，我发现主要有两个问题需要关注和研究。一是，一家一户的承包耕地面积很小，而且很零碎，这对于农业生产显然是负面因素，这种细碎化状况有没有可能改进？二是，农村土地承包的政策法规强调土地承包关系要稳定，但是现实中三五年调整一次的村庄不在少数，政策与民意在较大程度上表现为不一致，这到底是怎么回事儿？可以说，从2003年至今，已经整整15年，我一直在关注和研究这两个问题，这就是我学习研究农地制度的主要线索。下面，分六个方面交流我对农村土地承包经营制度的一些认识。

    一、如何认识农村土地集体所有制

    记得十几年前读研的时候，关于农村土地所有制的争论比较多。有的主张改为国有制，有的主张实行私有制，有的主张完善集体所有制。各种观点纷杂，似乎各自都有道理，但是一方很难说服另一方，很难形成统一的意见。当时有部分学者认为，集体对土地并不享有完整的所有权，比如没有处置权，处置权一般由政府掌握，例如征地问题。基于此，这些学者认为，农村土地集体所有制的实质是国家所有，国家与集体的关系是“委托-代理”关系，即集体是土地所有权的“代行者”角色，而不是真正的所有者。一直以来，我比较赞同这个认识。

    时至今日，如何认识农村土地集体所有制呢？我有一个比较深刻的感受，那就是，需要认真学习中国共产党的历史，学习中国共产党对于农村土地制度的历史沿革。首先，中国共产党的成立，为什么取名“共产”党？这其实是一个重要问题，也可以说是根本问题。这要回到20世纪20年代初看一看。20世纪初，中国农村土地是封建地主所有制，即土地私有制。在这种制度下，形成剥削阶级和被剥削阶级，地主阶级依靠所拥有的土地资产过着剥削和寄生生活，广大农民无地少地，不得不向地主缴纳高额地租，受到层层盘剥，民不聊生。随着马克思主义传入中国，中国马克思主义组织（共产党早期组织）开始蕴育，党的早期组织显然对封建土地私有制和剥削制度有着深刻的感触和认识，封建土地私有制是封建剥削的制度根源，要消灭阶级、消灭封建剥削，必须消灭封建土地私有制这个滋生剥削的温床。其次，从整个国际共产主义运动来看，也是一样，国际共产主义组织都是痛恨剥削阶级（私有制）、向往共产主义（公有制）。认识到这个方面，问题就比较清楚了。中国共产党视封建私有制为“敌”，必欲消灭封建私有制，而且，未来也不可能以生产资料私有制为其取向。

    所以，关于农村土地所有制问题，没有必要进行争论，中国共产党不可能以生产资料私有制作为经济基础，“共产”党与“私有”制在本性上是不相容的。一些国内外专家学者，以为私有制产权制度富有效率，主张中国共产党实行农村土地私有制，这实在是不了解中国共产党的历史和性质，“哪壶不开提哪壶”，自找没趣。

    现在看，农村土地集体所有制确实不是完整的所有制，因为集体没有处分权等完整的产权权利。“委托-代理”说，比较合乎逻辑、合乎实际。至于集体所有制未来是否过渡到全民所有制，那应该是较为遥远的事情，目前可以不予讨论。

    二、如何认识农村土地承包期制度

    首先，应当看到，“承包”在中国是一种经营管理方式。按照《现代汉语词典》解释，“承包”是指“接受工程或大宗订货等，按照合同约定负责完成”。那么，什么是承包期呢？承包期就是完成合同约定事项的期限。这样，“农村土地承包期”也就不难理解了，农村土地承包期就是给予农户一定年限的土地使用权。

    其次，从农村土地承包期制度的历史沿革来看。20世纪70年代末、80年代初，刚刚开始推行家庭承包制，那个时候推行的阻力不小，在制度上也没有考虑那么周全，刚刚承包到户的时候一般没有设定具体承包期，主要是强调推行家庭承包这种方式。但是客观上，应当明确设定一个承包经营期限。为此，1984年中央一号文件明确要求，“土地承包期一般应在十五年以上”，“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整”。这样，农村土地承包期限一般就设为15年，这就是“第一轮”承包。安徽省小岗村最早（1978年12月）实行承包到户，到1993年12月，15年期限就要届满了，其他各地也将陆续届满。为此，中共中央于1993年11月发布《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发[1993]11号），明确提出，“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”，“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”。这样，农村土地“第二轮”承包的期限就确定为30年。那么，为什么以“30年”确定为二轮承包期限呢？这是需要思考的一个重要问题。

    再次，从前后三轮土地承包的逻辑关系来看。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大上宣布，“农村土地二轮承包期满后再延长三十年”。也就是说，农村土地“第三轮”承包的期限也确定为30年。这样，在我国农村土地承包制度史上，就已经明确了三个轮次的承包期限，即第一轮15年，第二轮30年，第三轮30年。那么，从历史延续的视角看，这三轮的承包期设定之间有什么逻辑关系呢？应当说，第一轮“15年”是个试用期、试行期，看一看效果好不好。正如杜润生先生所说（1998年5月），“到1984年决定先定承包期为15年，看看各方反应，准备随机做出决策，再递增延长期。”这也就大致说明了，第二轮承包期为什么确定为“30年”，就是在总结第一轮经验的基础上确定的。那么，第三轮承包期为什么也宣布为“30年”呢，我想道理大致是一样的，就是经过第一轮、第二轮的承包，实践证明把“30年”作为承包期比较合适。

    最后，土地承包期制度应当稳定下来。一轮承包15年，二轮承包30年，三轮承包60年吗？如果如此变化不定，应该是不合理的，把承包期制度稳定下来较为合理。当然，学界关于承包期的讨论，可能受到了“长久不变”政策的影响。自2008年10月党的十七届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”以后，对于下一承包期的长短问题，主张以70年作为承包期的观点较多，也有一些观点主张以50年或90年为承包期，仍坚持认为继续以30年为承包期比较适宜的观点是极少数。笔者主张，应实行较长的承包期，但要适可而止，不宜过长；承包期政策最好能够固定下来，形成制度，比如以30年（或50年）作为承包期制度，以后不宜再变化不定。笔者的《农地制度论》书中指出，“从一轮承包和二轮承包的实践看，以30年为承包期是适宜的”，“30年是一个合宜的土地承包期限，建议三轮承包仍以30年作为承包期限”，“30年承包期是比较科学合理的，可以考虑把‘30年承包期’作为一项科学合理的制度稳定下来，轮续坚持”。

    三、如何处理效率与公平的关系

    基本的原则，“效率优先，兼顾公平”，这个是没有异议的。至于如何具体落实这一原则，还是会有许多争议。笔者个人的认识，目前已经明确把“30年”作为承包期限，“30年”是一个不短的期限，但是也不是一个很长的年限。在“30年”承包期的前提下，在承包期内应当提倡“稳定”，如果极端一点儿，要求在承包期内“固定”，我看也有较大的合理性。

    我们以“30年”承包期内“固定”土地承包关系来作分析。“固定”，即在承包期内不再调整土地。这意味着什么呢，意味着土地承包关系极为稳定、不会变化。从正面影响看，这有利于承包农户对土地使用的预期，增加对土地的投资，也有利于形成土地流转市场，发展适度规模经营。从负面影响看，“30年”承包期内“固定”承包关系，将会使“新增人口”可能长达29年不能获得承包土地。这样，问题就来了，即“30年”承包期满时是否可以调整土地？如果可以调整，“新增人口”在其一生中至多有29年没有承包到土地；如果不可以调整，“新增人口”可能长达59年不能获得承包土地。所以，处理效率与公平的关系，不仅仅要看“承包期内”，还要看“承包期满”，“承包期满”的政策与“承包期内”的政策应当有机衔接，才能妥善处理好效率与公平的问题。

    因此，笔者建议：承包期内，应当提倡“稳定”，甚至可以实行“固定”政策，这样有利于最大限度提高“效率”；承包期满，应当允许“调整”，这虽然有损于“效率”，但是对于实现“公平”是必要的。

    四、如何解决承包地细碎化问题

    农村承包土地细碎化的成因，大家都比较清楚。主要是过去农村土地差异比较大，集体在分配土地的时候，为了追求绝对公平，就按照土地肥瘦、水电生产条件、距离村庄远近等不同，把土地划分成三六九等，分别承包到户。这样，全国形成了“户均七八亩、五六块”的承包地格局，南方丘陵、山区户均承包地达到一二十块，甚至更多。户均七八亩，耕地面积本来就很小，再加上地块如此零散细碎，对于农业生产是一个比较突出的负面因素，非常不方便耕作，也不利于使用大型农业机械，使农业生产成本比较高。

    现实中，农民群众是如何解决承包地细碎化问题的呢？一是按照土地产能分配承包地。即不同的地块，评估确定其亩产水平，然后按照土地产出量进行土地分配。比如，如果较好的土地亩产1000斤，把这样的土地作为标准土地（A类）；稍差一些的土地，如果亩产900斤，1000/900=1.11，那么这样的土地，即认定为1.11亩（B类）作为1亩（A类）；再差一些的土地，以此类推。按照这个办法分配承包地，可以实现户均一块地或两块地，避免承包地细碎化问题。据杜润生先生讲，这个办法在80年代曾有过，但是采取这个办法的村庄很少。二是随着农田培肥、整治，地类差异逐步减小，一些地方进行“互换并地”，解决了承包地细碎化问题。比如，河南商丘、安徽蒙城（以及怀远）、新疆沙湾、湖北沙洋、广东清远、广西崇左、辽宁彰武等地，基本都是按照“互换并地”的方式解决细碎化问题。

    “互换并地”做法，其政策依据是什么？《农村土地承包法》第四十条规定，“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换”。这条规定，就是基于承包地块插花、耕作不便而出台的，能够在2002年就制定出台这样的政策，还是值得赞赏的。这条规定的本意，是指户与户之间进行协商，调换地块，实现各户的地块能够尽量连片。那么，如果一个集体内所有农户都有调换意愿，集体即可以统一组织进行调换，这种情况下，其实是把土地“打乱重分”，分配时尽量实现户均一块田（或两块田）。需要斟酌的是，这种“打乱重分”是否违反土地承包法呢？一般认为，不违反。首先，这个做法符合第四十条的规定精神，为了方便耕种进行互换；其次，这个做法不与“人口增减”挂钩，基本符合保持二轮承包关系不变的要求和精神。推想一下，如果既想解决细碎化，又想解决人地矛盾，那就必然要与“人口增减”挂钩，就成了彻底的“打乱重分”，这种做法显然是不符合法规精神的，也容易引发矛盾。因此，“互换并地”必须坚持“二轮承包关系不变”这个底线，不能与“人口增减”挂钩。

    以上讨论的是在承包期内解决细碎化问题，至于承包期满如何解决细碎化问题，那就是另外一个问题了。因为承包期满时，按照合同约定，原有承包关系届满，此时进行“互换并地”，不再涉及要维护原有“承包关系不变”这个问题。上文第三部分已经分析，承包期满时允许实现“公平”是必要的。因此，笔者认为，在承包期满时，是解决细碎化和人地矛盾的一个重要时机。

    五、对“三权分置”的一些思考

    农村土地的所有权、承包权、使用权（经营权），类似这种“三权”提法早已有之。杜润生先生指出（1993年12月），“我们的土地制度原则应该是：确立土地所有权，稳定土地承包权，搞活土地使用权”，要贯彻执行这三项原则。其他一些专家学者类似论及“三权”的也不在少数。习惯成自然，许多人已经接受了“三权”这种说法。

    2013年7月22日，在武汉农村综合产权交易所，习近平总书记听取了农村产权交易探索情况汇报。习近平总书记强调，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全，要有利于增加农民收入。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(中办发[2016]67号)，“三权分置”正式成为中央政策。

    “三权分置”受到多数经济学者的认同和支持。但是，在法学界则存在较大争议。争议的主要焦点是，按照产权有关法规，所有权、使用权（经营权）都属于“产权”范畴，但是承包权并不能界定为“产权”。也就是说，从法理上，所有权、使用权（经营权）属于“产权”，而承包权无法认定为“产权”，因此，三者是两类不同性质的权利。两类不同性质的权利，谈不上是否分置的问题。

    笔者认同上述法学分析。我国农村改革开放，是从土地制度变革开始，在保持集体所有制的情况下，即所有权归集体所有不变的情况下，土地的使用权（经营权）分配给农户，实现了使用权与所有权的分离。在这个制度框架下，本不会再发生“二次分离”。但是，多数专家学者往往把农户的土地使用权解读为“承包经营权”，一些专家学者又把“承包经营权”解读为“承包权”和“经营权”。笔者认为，这是问题的根源。把使用权解读为“承包经营权”，并无不妥，问题在于，“承包经营权”是“承包权”与“经营权”的组合吗？笔者认为，不是！所谓“承包经营权”，其解读应当是，农户通过“承包方式”获得的经营权，即仍然是一权，而非两权。在中国，“承包”是一种经营管理方式，而不是一种产权形式。在“承包经营权”中，“承包”是“经营权”限定词，而不是一项独立的权利。

    而且，需要指出的是，《农村土地承包法》是2002年制定颁布的，当时正处于农村税费改革期间。大家知道，在农村税费改革之前，农户的承包地需要交纳农业税、三提五统等农业税费，这正体现了“承包”的含义；但是，在农村税费改革之后，农户使用的土地不再缴纳农业税、三提五统等农业税费，在事实上已经不存在“承包”。因此，从这个方面看，目前的《农村土地承包法》名称早已不合时宜，应当更名为“农村土地使用法”，或者其他适宜的名称。

    六、对承包经营权抵押融资的认识

    农村金融是我国农业农村经济的一个突出难点。由于户均承包经营耕地面积很小，而所承包经营耕地又具有社会保障功能，因此，农户的承包土地不适宜用于抵押融资。如果用于抵押融资，一旦农户毁约不能偿还贷款，银行将取得农户土地的经营权，从而使农户丧失基本的社会保障。而实际上，由于农户的承包地面积很小，银行一般也不愿认可这样的抵押物，承包地的抵押资质本身就是个问题。

    在“三权分置”模式下，转入土地方获得经营权，那么，土地经营权可以用于抵押融资吗？对于这个问题，唐忠教授在《改革开放以来我国农村基本经营制度的变迁》（《中国人民大学学报》2018年第3期）一文中，很好地给予了解答。唐忠教授指出，在土地使用权流转中，租金分为两类情况，一是“年租制”，即租金一年一付，二是“批租制”，即一次付清若干年的地租。在“年租制”情况下，土地使用权显然不具备抵押价值和抵押功能；在“批租制”情况下，土地使用权具备了一定的抵押价值、抵押功能，但是在现实中，“批租制”仅为少数情况。因此，转入土地用于抵押融资，可行性也不大。

    户均耕地面积太少，不仅仅是农村抵押融资的瓶颈，也是“三农”问题的主要根源，其突出表现是劳均耕地面积过小，劳动力与土地的配置关系严重失衡。从长远看，应当制订实施农业人口市民化战略，努力促进农业人口城市化，从而减少农业人口，逐步扩大户均耕地规模，才有可能从根本上破解“三农”问题。