自2003年关注和学习农地制度，至今已满15载。15年间，断断续续，有许多关注点，有许多学习思考。到目前阶段，我的主要关注点是什么呢？本文就此与各位专家分享，并愿意就共同感兴趣的关注点一起进行讨论、开展研究。    

    始于1978年底的农村改革，有两个突出的特征。一是实现了农地产权的“两权分离”，所有权仍在农村集体，而使用权分解到各个农户。二是重塑了“家庭经营”基础性地位，农户获得生产经营自主权，解决了过去集体经营中的监督成本问题。这是以往我们从农地产权的角度作出的分析。今天再看“两权分离”，我们应当有些什么新的认识呢？我认为，应当从物权制度来深化认识。农村土地集体所有权，是“自物权”；而从土地所有权中分离出来的农户使用权，是“他物权”。从物权来分析，农村改革的实质是“从以所有权为中心，到以使用权为中心”；以使用权为中心，其具体实现形式是“家庭承包经营”。随着改革的不断深化，农户土地使用权的重要地位越来越突出。这一改革取向内涵是实现“物尽其用”，提高农村经济发展水平。

    法学家屈茂辉教授2005年曾指出，“关于现行承包经营权存在哪些不足，法学界和经济学界都给予了一些关注”，“经济学学者往往是从产权的角度来分析的”，“我一关主张，‘产权’本是个含义极不确定的术语，在经济学上使用未尝不可，可要将之广泛使用于法学中却是不妥的，因为太容易产生歧义，与法的确定性要求相冲突”。德高望重的法学家江平教授，在2008年“农村法制建设论坛”上的讲话中指出，“在物权法研究的过程中涉及一些农村里面土地的产权问题，我们还是笼统地用‘产权’这个词吧，虽然我们的法学家不太愿意用‘产权’这个词。”按照两位法学家的论述，大致可以看出，法学家似乎喜欢用“物权”这个词。中央文件里是怎么讲的呢？2003年10月，党的十六届三中全会通过的决定指出，“产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。”可见，产权的范畴要比物权更广。

    我还发现，法学家喜欢用“财产权”这个词，当然，也有一些经济学家如此。“产权”和“财产权”又有多大的区别呢？目前我还没有看到专门就此进行论述的文献。我个人理解，这两个词应该也没有多大区别。“产”与“财产”，大概是简称与全称的区别而已。至于经济学家多数喜欢使用“产权”，而法学家往往喜欢使用“财产权”，应该是行业习惯不同而已。尽管法学家们不喜欢用“产权”这个词，但是对于“农地产权”与“农地财产权”，我个人还是更倾向于使用“农地产权”这个术语。因为，农地（耕地）的本质属性是农业生产资料，“生产资料”是其首要的属性，这也是土地作为不动产的属性。当然，生产资料也具有财产属性。但是就耕地来说，强调其财产属性有多少实际意义呢。耕地可以出售吗？可以变现为资金吗？其财产属性并不突出。    

    我近期越来越关注的是，无论是分析产权还是分析物权，无论农地制度如何完善创新，都不能脱离农村集体经济组织这个“根”。农村集体土地作为自物权，其权利主体是谁？是农村集体经济组织。当我们热衷于研究产权、研究物权的具体权利和权利关系的时候，我们是不是忽略了对权利主体的研究？如果对权利主体的认识不清楚、不准确，对权利的认识还有没有根基、有没有底气呢？所以，我近期越来越认为，必须把农村集体经济组织认识清楚，比如它是如何产生的、是什么性质的组织、其治理机制是什么。同时，也必须把集体经济组织成员认识清楚。按照物权法，农村集体经济组织可以称为“成员集体”，如果“成员”搞不清楚，何谈搞清楚“成员集体”呢。

    近年，对于农村集体经济组织立法，认识上越来越趋于一致，即应当出台专门法律，有关主管部门已经进入研究阶段，何时纳入立法计划并开展立法工作，似乎三两年内会有结果。我个人的认识是，立法必然涉及“集体组织”和“成员个体”两个方面，在将来立法过程中，相比而言，后者的难度应该比前者更大。一是，集体经济组织成员资格如何认定？这方面虽然已经有不少研究，基层也有不少探索实践，但是进行国家立法，难度也还不小。二是，集体经济组织成员权益如何保障？比如，当前提倡的承包期内“增人不增地，减人不减地”，是与充分保障成员个体的权益不一致的，甚至也可以说是以集体经济组织新增成员损失个体权益为代价的。所以，总的感觉，将来的立法过程中会比较艰难。   

    农村改革开放后，土地第一轮承包期为15年。在此期间，“效率”与“公平”的问题已经演绎的比较充分。农民群众比较朴实，虽然他们一般不讲“效率”与“公平”的关系，但应该说，农民对这两个方面都是看重的。所以，在承包初期，为了实现持续“公平”的目标，土地调整比较频繁。这一方面实现了“公平”，对于保障人人有地是有利的，但另一方面，确实影响了农户生产经营的稳定性，不利于增加对承包地的投资。其利其弊，其实都是比较清楚的。我个人感到，中央在政策上更看重“效率”，泱泱大国，粮食安全毕竟是治国之本，政策应当有利于农民增加投资、爱惜土地；相比而言，“公平”就处于次要地位。所以，第二轮承包实行“30年”承包期，而且提倡“增人不增地，减人不减地”。这有其合理性，是可以理解的。但是，同时必须承认，这是为了实现“效率”，而忽略了“公平”；如果不承认，或者敷衍塞责，则是不实事求是的态度。承包期内追求“效率”、追求“稳定”，这有其合理性，但是接下来的问题是，承包期满如何处理？承包期届满时，“效率”与“公平”到底应该如何把握？如果承包期满时仍注重“效率”、忽略“公平”，那么“公平”的实现就将十分渺然。所以，笔者认为，承包期满应当给予实现“公平”的机会，尽管这会损失一些“效率”，但这正是所谓的“兼顾”。如果承包期内、承包期满都不顾及“公平”，必然出现承包关系“失衡”，使土地利益矛盾激化，甚至导致农村社会不稳定。

    另外，农村承包土地“细碎化”问题，如何认识？如何处理？一方面，在承包期内，可以根据农村土地承包法的规定进行“互换并地”，实现多块变为一两块；另一方面，土地承包期届满时，也是解决承包土地细碎化的一次重要机遇，这个问题必须正视，而不应回避。总之，应当想农民之所想，急农民之所急，按照“综合衡量，趋利避害，造福百姓”的原则积极稳妥处理。    

    从农村改革开放40年来的农地制度实践看，土地调整主要有两种方式，一种是“大调整”，另一种是“小调整”。一方面，应当区别对待这两种不同的调整方式，另一方面，也应当全面充分地认识到每种调整方式的弊与利。

    “大调整”，即通常说的打乱重分，这是重建土地承包关系的做法。其弊端比较突出，即农户的承包地块将“重新洗牌”，这显然会影响调整之前几年的田间投资，不利于增进土地生产力水平。但是，也并非没有益处。比如，集体利用大调整之机对土地进行整治，并制定实施解决“细碎化”的方案，这样的大调整，虽然“破”了原有承包关系，但也“立”了新的承包关系，正所谓“不破不立”，其实最终是农民得到了益处。

    “小调整”，即实践中的“减人减地，增人增地”，在一些省份，这种做法至今仍有一定的普遍性。而且，专家学者的调研发现，“小调整”的弊端并不突出，但是却较好解决了“公平”问题。笔者在调研中也曾遇到，种植大户转入了几百亩土地，这些土地竟然还存在隔三五年进行一次“小调整”的做法，每次调整之后，种植大户需要做的是调整租金给付的下家，比如原来农户A的1.5亩土地，调整后承包给了农户B，大户将下一年的1.5亩租金支付给农户B即可。这类例子表明，土地小调整未必给土地流转带来重大负面影响，不应人为夸大。  

    作为农村集体经济组织的成员，农村妇女又不同于男性成员。集体成员是否赶上了集体发包土地的时机，这没有性别区别。在男、女性别的成员都赶上了土地发包，即都承包到了土地的情况下，由于女性成员有婚嫁迁徙、离婚返回娘家居住等情况，其承包土地权益问题就比男性成员变得更为复杂。按照“减人不减地，增人不增地”政策，女性嫁出后，其土地权益仍然“保留”在娘家，那么其实际土地权益是否可以实现？即她是否可以耕种、是否可以收益、是否可以流转等？应当认识到，“减人不减地，增人不增地”政策的内涵是不主张成员个体的土地权益。尽管出嫁女的土地权益客观上“保留”在娘家，但是她实际上难以主张其实际土地利益。

    同时，需要引起重视的是，女性出嫁后，她的承包土地仍“保留”在娘家，那么她的集体经济组织成员身份该如何处理？其成员身份，到底应该保留在娘家村的集体？还是应该放弃原集体成员资格，而加入到婆家村的集体？这既是维护农村妇女土地权益的大问题，其实更是农村集体经济组织制度建设的大问题。这是将来农村集体经济组织立法，确认农村集体经济组织成员资格和成员权益，绕不过去的一个坎儿。 

    近两年，全国人大开展《农村土地承包法》修订工作。先由全国人大农委制定修正案（草案），于2017年10月提交常委会审议；然后由法工委、法律委员会进一步开展修订工作，于2018年10月、12月先后两次提交常委会审议，最终于12月29日通过。我主要关注三个方面的内容。一是，“三权分置”如何入法。第九条规定，“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”但是，法律全文无“三权分置”这个术语，也无承包权的法律定义。二是，承包期内是否允许“小调整”。草案二次审议稿对原法律有关承包地个别调整的规定作了部分修改。有的常委委员和地方、部门、专家、社会公众提出，承包地个别调整问题较为复杂、敏感，建议按照保持土地承包关系稳定并长久不变的精神恢复现行法律的规定，不作修改。宪法和法律委员会经研究认为，承包地调整问题政策性很强，多年来，中央在承包地调整问题上的政策没有变化，不久前印发的中央文件对有关精神再次作了强调。因此，建议本次修法对原法律有关调整承包地的规定不作修改，维持原有规定不变。三是，全家迁入设区的市是否需要退出承包地。第二十七条规定，“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。”

    上述三个方面，体现的主导思想是什么？是承包期内土地承包关系要保持稳定并长久不变，除非法定理由，不得改变第二轮的土地承包关系，以利于对土地进行投资和促进土地流转。这意味着什么？意味着承包期内“增人不增地，减人不减地”政策的进一步强化。那么，有两个重要问题需要讨论。一是，集体经济组织新增成员的土地权益如何解决？第十六条规定，“农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。”也就是说，集体经济组织新增成员的土地权益，通过在其家庭内部“平等享有”土地权益的方式解决。这实际上，是把本应由集体经济组织解决的问题，交给了家庭去化解。效果将会如何呢？恐怕不能尽如人意。既不利于保障新生人口的土地权益，更不利于保障出嫁女的土地权益。二是，承包期满应采取什么样的政策措施？承包期内强调稳定和不变，必然把矛盾积累到承包期满。承包期届满时的政策，就显得更加敏感、更加重要。最终确定什么样的政策措施，务必周全考虑、综合考量，以妥善处置既有矛盾，并为下一轮土地承包奠定好的基础。

    （主要观点来自《农地制度论》第二版，中国农业出版社2018年11月出版）