王海娟、胡守庚:土地制度改革与乡村振兴的关联机制研究
摘要：土地制度视角下乡村振兴战略的主要内容是整合分散细碎的地权，其实现路径是农民动员，在此基础上形成的治理模式可以概括为“基于土地利益整合的农民动员”。对现行土地制度绩效的分析表明，过于强调个体地权的土地制度弱化了村集体的动员能力，构成乡村振兴战略实施的制度障碍。而一些农村地区通过创新性的土地制度改革提高村集体的农民动员能力，实现了村庄范围的土地利益整合，促进了农业农村现代化发展。当前的农村土地制度改革应当适当平衡集体土地权力和农民土地权利的关系，通过赋予村集体适当的土地调控权促进乡村振兴战略的实施。
关键词：土地制度改革；农民动员；集体土地制度；土地权利；乡村振兴
一、问题的提出
党的十九大报告确立了乡村振兴战略，提出多举措推进农业农村现代化发展。乡村振兴战略回应了城乡二元结构背景下的城乡发展不平等，是新时代解决“三农”问题、全面实现农业农村现代化的总抓手。为了支撑乡村振兴战略实施，国家提出要强化制度性供给。土地制度是农村的基础性制度，土地是农民最基本的生产生活资料和赖以生存的空间载体，理所当然是乡村振兴最主要的制度支撑。
大部分研究者从经济学角度出发理解土地制度改革和乡村振兴的关系。土地具有资源、资产、资本三资一体属性。改革开放以来中国土地制度改革的主要内容是土地资源的市场化配置，激活了城市经济发展。影响乡村振兴、乡村发展的一个重要难题是城乡土地要素不平等交换，以及由此带来乡村发展权的丧失。深化土地改革的出路是要切实保障农民的土地财产权，使他们具备完全的市场主体地位。乡村振兴必须优先处理好农民和土地的关系，不断完善土地“三权分置”，放活经营权是关键。这些研究关注到市场经济发展条件下土地财产性凸显的一面，强调土地制度改革对农村经济发展和增加农民财产权收入方面的作用。这在实践中有一定的经验基础，然而土地不仅是经济资源，而且是政治和社会治理资源。土地制度的基础性表现为它不仅是经济制度，同时是政治和社会制度，通过诸多中间变量和机制深刻影响乡村振兴战略的实施方式和效果。鉴于此，本文侧重从政治和社会视角切入，探讨土地制度改革和乡村振兴的内在关联机制及其实践方式。
二、土地制度与乡村振兴的农民动员路径
土地是乡村社会的主要资源，乡土中国的秩序是建立在传统土地关系基础上的，这一传统土地关系的基本性质是土地私有。中国当代的国家政权建设和乡村建设首先要改造的就是这种传统土地关系和制度安排，形成新的土地制度基础上的政治、经济和社会关系。新中国成立初期的土地改革和上个世纪五十年代中期对农村土地的社会主义改造形成了当代农村土地制度的基础。改革开放之后土地制度进一步现代化，形成主要包括农村承包经营制度的制度安排，适应了国家经济战略调整和农业农村现代化发展。
在改革开放初期，土地制度实践的总体特征是土地“公有私用”。在家庭承包经营中，农民按照土地的远近、肥瘦条件分配土地。在乡村振兴战略背景下，农业农村现代化发展会涉及到一家一户的土地，这就需要政府和村集体协调和整合原有分散细碎的土地利益关系。表现为三个方面：
其一，农业生产层面。在农业现代化发展过程中，大中型农业机械的使用、农业科学技术的使用等都需要整合分散细碎土地。特别是农村家庭农场的普遍发展、社会资本下乡投资和一二三产业融合发展，都需要使用集中连片的土地。在国家推行的土地整治和高标准农田建设项目中，村集体无论是动员农民参与、还是重新分配土地，都直接涉及到土地利益的整合调整。在这个意义上，推进农业现代化发展和增加农民收入的前提条件是解决土地细碎分散问题。
其二，农村建设层面。随着农民收入增加和农民生活水平的提高，农民对美好村居环境有了强烈的向往。这就需要“农村现代化”，即政府推动农村建设获得与城市一样的基础设施和公共环境。实践中，农村现代化需要改变一家一户分散居住的结局，实现农民集中居住，或者进行居住环境综合整治。这就需要政府和村集体制定和实施村庄规划，把分散宅基地整合起来共同使用和管理。这就必然涉及协调农民之间的土地占有关系，涉及到承包地地块的调整和涉及拆除空心房及附属设施等地上附着物等。
其三，村庄治理层面。很多研究指出，在中国基层治理中，土地利益关系调整是治理问题之根源，土地又是治理资源之来源。土地是农村最重要的资源，几乎与每个农民的利益都紧密相关。土地利益分配秩序在很大程度上型塑着村庄秩序。税费改革后，国家向农村输入大量资源，土地是最重要的分配媒介。关于土地制度改革广泛调查表明，土地管理能力主要表现为村集体调整土地利益的能力，是社会治理能力的重要标志。
由此看来，农业生产、农村建设和村庄治理等方面都涉及到千家万户的分散土地，均提出了整合土地利益的要求。土地整合是一个复杂的涉及到多元利益主体协调过程，最终目的是达成土地利益的整合和成功的集体行动，而不是简单的土地集中。例如，农村基础设施建设使得全部农民收益，实际上只需占用部分农民的土地。由于村庄建设具有外部性，土地利益分布具有不对称性，占地成本难以完全参照利益进行分摊。这个过程中，有部分农民会采取搭便车策略，要求获得超出合理边界外的土地补偿。农民个体之间的私人协商和地方政府的行政科层体制难以处理数量众多、高度复杂的土地利益关系。村集体需要通过农民动员因地制宜地制定方案，解决土地利益分布不均衡问题，以及解决甄别和遏制农民不合理行为的问题。这实际上是一个农民动员的过程，笔者将之概括为“基于土地利益整合的农民动员”。有研究者认为随着基层治理资源从向农民汲取转向由国家输入，农民动员不再重要。这种观点忽视了乡村振兴战略背景下，基于土地利益整合的农民动员的重要性重新凸显。在土地分散占有格局下，即使国家提供了充分的财政资源，地方政府和村集体也需要通过农民动员实现分散土地利益的整合。
整合土地利益的农民动员与其它类型的农民动员不同，其内容特指通过农民动员整合分散的土地利益，而且要求每一户农民参与集体行动。其形成的背景和条件是：农村土地“公有私用”背景下，土地虽然属于集体所有，实际上是由农户个体使用和占有（宅基地也是如此）。土地具有不可移动的自然特征，占有和使用特定位置土地的农民不愿意参与集体行动，就会导致农民动员失败。因为任何一户农民的决策和行动对整体的农民动员效果均具有“一票否决”的作用。因此，村集体必须对每一户农民进行有效动员，促进所有农民形成一致集体行动。而在其它类型的农民动员中，基层干部只需要对大部分农民进行有效动员，在少数农民动员无效的情况下也可以形成集体行动。总有部分农民会提出不合理的诉求和想谋取更多的私人利益
三 、地权固化与乡村振兴战略实施的困境
自改革开放四十年以来，土地制度改革的总体方向是单向度扩张农民的土地权利。土地法律政策试图通过增强农民个体权利约束村集体的权力，却忽视了这种土地制度改革对村集体动员能力的影响。这影响了需要大量动员农民调整土地土地利益关系的乡村振兴战略实施。
（一）农民地权扩张与地权固化
现行农村土地制度从“集体所有、集体使用”制度改革而来，土地制度改革遵循的基本逻辑是农民个体地权持续扩张。
一是土地制度改革不断延长土地承包关系。1990年代末土地承包期从15年再延长30年，这已经写入2002年通过的《农村土地承包法》。二是土地制度改革赋予农民更大的土地处分权。十七届三中全会确立了以自愿有偿为核心的市场化土地流转制度，由承包农户自主决定土地是否流转、价格如何确定、流转方式如何选择等。农民获得了完全自主的土地流转权利和收益。三是2007年《物权法》明确界定农村土地承包经营权是一种用益物权，这在政策法规层面实现了农民土地权利的物权化。2014年全国范围内开展的承包经营权确权颁证登记政策则将农民的土地权利与特定地块固定起来。土地制度物权化改革最终演化为赋予农民占有特定地块的物权权利，从而建立起特定农户与特定地块之间的稳定排他支配关系。改革开放以来，稳定农村土地承包关系的政策内涵不断发生变化，从家庭承包经营制度的稳定悄然演变为土地承包期限、权限的稳定，乃至特定地块和面积的稳定。目前的“三权分置”改革强调稳定土地承包权、放活土地经营权，延续了地权扩张思路。农民获得了占有、使用、收益和处分四权统一的完整承包权，拥有对特定地块的排他性占有权利。
农民地权扩张自然而然伴随集体土地权利的弱化。一是限制村集体留机动地，村集体丧失可直接调配的集体土地资源。1993年《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》规定集体“原则上不留机动地”。1997年《关于进一步稳定和完善农村农地承包关系的通知》明令禁止“两田制”，强调村集体不能多留机动地。二是限制村集体调整土地的权力。土地承包关系长久不变政策，“增人不增地、减人不减地”政策等限制了集体的土地调整权力。《农村土地承包法》明确规定承包期内，村集体不得收回和调整农地，这就在法律层面明确限制了集体的土地调整权力。三是农业税费改革不仅取消了农业税，而且取消了集体从土地上收取的共同生产费等费用，大部分农村尤其是中西部农村的村集体丧失了集体收入，也丧失了调整土地利益的权利。
(二)农民动员能力弱化与乡村振兴战略实施的困境
在集体土地制度条件下，集体所有权和农户个体使用权是紧密关联的。集体所有权对于村集体整合分散土地非常重要。集体所有权是集体土地制度赋予村集体的制度性权力，是村集体“汲取财力、扮演农村公共权威、组织提供公共物品和公共服务的基本资源或条件”。集体收入或者机动地等都是所有农民共同所有的公共资源，集体机动地、集体收入等是村集体进行农民动员的资源。集体土地制度下的土地是农民的共同财产，也是村集体管理的对象，土地制度安排决定了村集体调整农民土地关系的合法性。这样土地制度就成为了基层治理的制度基础，影响村集体的农民动员能力。
土地制度改革带来的地权固化弱化了村集体的动员能力。一是村集体难以通过调整土地利益的方式均衡农民之间的土地利益关系。这里的土地调整既包括人地关系的调整，也包括通过地块调整形成土地连片经营等。二是村集体之前预留的集体机动地基本使用完，又无法通过土地调整获得新的机动地，丧失使用集体机动地对利益受损农民进行土地补偿的能力。这在村集体统筹农业生产和农村工程建设占地过程中特别明显。三是村集体缺乏对利益受损农户进行货币补偿的能力。仅仅依靠制度化的、自上而下的财政转移支付往往难以满足村庄基础设施建设的需求。当村集体缺乏基本的经济收入时，村庄治理就会难以为继。
村集体丧失调整农民土地利益关系的合法性，难以遏制这些农民的搭便车和“钉子户”行为。即使村集体通过农民动员甄别出少数农民的不合理行为并能够获得大部分农民的支持，也无法解决个别农民的不合作问题。即便地方政府对利益受损的农民进行补偿以及解决土地利益分布的均衡问题，少数农民还是会采取“以地谋利”的搭便车策略。由此看来，在地权固化情况下，农民不仅获得了很强反对公共决策和集体行动的能力，还获得了更强的要价能力。
村集体缺乏动员农民的手段，难以解决土地利益分布不均衡问题。受益较少、利益受损的农民缺乏参与集体行动的积极性，有利于全部农户生产生活的集体行动无法形成。由于多数民主决策原则失效，部分农民的搭便车策略难以得到遏制。基层干部花费大量精力推动农业发展和公共建设，如土地整理项目，往往因为有一两户农民不同意占地而功亏一篑。农村社会中少数人不同意占地导致土地整合难以实现，形成“反对政治”均衡。土地利益整合过程中的农民动员失败扩散到其他类型的农民动员中，导致所有农民动员的失效，乃至整个乡村秩序的溃散。简单地说，一旦有一户农民动员失败，农业发展、乡村建设和基层治理将都无法进行。一些研究者也注意到了当前阶段“最后一公里”难题普遍存在。
当前社会变迁和基层治理转型进一步加剧了农民动员失败和乡村振兴实施困境。一方面，社会变迁使得“以地谋利”的搭便车问题凸显。这表现在随着农民流动增加，农民对村庄共同体的道德依赖降低，社会规范的作用弱化。农业税费取消后农村权利义务平衡关系被打破，农民只重权利的彰显而无视义务的承担。另一方面，在自上而下创建和谐社会和保护农民权益的政治话语下，地方政府稍有疏忽就面临“一票否决”的危险。动员农民和整合土地利益是一个激发矛盾的过程，很容易引起农民的上访行为。如果采取多数民主决策原则或者不顾一些农民的反对意见整合土地，很有可能引发基层社会不稳定，从而危及基层干部的政绩考核。因此，村集体在遇到农民有反对意见时，一般会放弃农民动员。
由此，从土地制度角度来看，既非学界所认为的地方政府的行政权力，也非多数农民的共同意志，而是少数农民的意志决定了集体行动能否达成。这即是“少数决定多数”的困局。任何一户农民动员失效都会导致土地整合失败，农民个体土地权利的扩张和乡村振兴战略的实施构成了一对矛盾。
四、土地整合与乡村振兴战略的推进
基层制度创新是乡村振兴的关键。在扩大农民地权的土地制度不利于乡村振兴战略实施的困境下，一些地方政府开始寻求变革之路。我们在全国农村调查发现，一些农村地区通过土地制度改革，改变地权固化难以调整的问题，推动土地整合。这些地方实践的共同点是在保障农民的土地面积不变和保护农民土地收益权的基础上赋予村集体一定的土地调控权，提高村集体的农民动员能力。在不同领域，村集体进行土地整合的方式、内容和成效不同。以下分析乡村振兴背景下村集体在农业产业发展、农村公共建设和村庄治理实践中形成的土地整合机制、过程及其绩效。
（一）土地整合与农业现代化发展
农业现代化的发展迫使农业生产关系发生变革。在中央政府鼓励地方进行土地制度创新的背景下，一些农村地区的村集体在地方政府引导下进行改革。这些农村地区的主要做法是保持农民的土地面积不变，通过调整地块的方式实现土地整合。
在一些中西部地区农村，村集体往往采取“不动面积、调整地块”的新型土地调整方式。“不动面积”指不改变土地承包关系，“调整地块”指村集体以户为单位整合分散的土地，将农民分散在不同位置的地块调整到一个位置。最有代表性的做法是湖北省沙洋县的按户连片耕种，这种制度创新解决了农民动员的合法性困境。还有一些农村地区的村集体破除农民之间的田埂，把农民组织起来统一使用农业技术、农机服务等社会化服务，实现了农业服务规模化。典型的如江苏省射阳县开创的联耕联种模式。在一些土地流转比例高的发达地区农村，为了适应农业适度规模经营的要求，村集体较早地就采取“确权确利不确地”的土地确权方式。即确定农民在土地流转中的自由决定权和收益权，打破农民和特定地块的固化关系。具体操作办法是：村集体将进城农民分散的土地经营权调整到一个位置，将土地集中连片流转给规模农业经营主体。
不同地区的土地整合方式多种多样，其制度创新的实质是赋予村集体调整土地地块的权利。农民的土地承包关系长期不变——这是土地承包法律严格要求坚持的原则，但是农民不再具有对特定地块的排他性占有权利。其创新之处在于，村集体虽然不能调整农民的土地面积，也不能收回农民的土地，但是可以调整农民的土地地块。这种土地制度改革取得了显著的绩效。这些农村地区在农民没有实现非农化转移的情况下实现以农户为单位的土地集中连片耕种，在农民开始进行非农化转移的情况下扩大土地经营规模。在中西部地区农村，土地整合有利于农民使用农业机械、现代农业技术和进行农田水利管理，由此推进了小农户与现代农业发展的有机衔接。例如，在湖北沙洋县村集体通过土地整合实现土地集中连片耕种，提高机械使用效率40%，减少劳动力投入10%。发达地区农村适应城市化发展要求，通过土地整合推进农业适度规模经营。比如说在上海农村地区，95%的土地都实现了规模流转。
（二）土地整合与农村公共建设的秩序
乡村振兴战略背景下，村庄人居环境变得非常重要，这关系到农民生活质量。村庄人居环境的改善是国家和农民合作推动村庄公共建设的过程和结果。这主要依赖自上而下的国家资源输入和自下而上的农民组织。一些农村地区通过土地制度改革赋予村集体进行土地规划和管理的权力，有效地推动了村庄公共建设的进程。
在村庄公共建设中，土地整合方式主要有两种。第一种是新型社区建设模式。村集体对村庄土地进行统一规划，将宅基地规划到交通方便的位置，并引导农民集中建房。新型社区一般配套高标准的基础设施，并不会比城市差多远。其借助的政策工具一般是城乡建设用地增减挂钩政策。操作方式是：村集体在合适的位置规划修建集中居住小区，把农民退出的分散宅基地复垦为耕地，再使用节约的土地指标获得地方政府的转移支付资金。第二种方式是村庄整治模式。农民住房更新已经完成的地区已经失去了重新规划建设新型社区的条件，那么农民就着力解决现有村庄布局过于散乱、基础设施条件不全的问题。具体操作方式是通过规划拆除影响村庄基础设施建设的废弃“空心房”及附属的猪栏、牛栏、围墙等设施，改善村庄人居环境。
上述土地整合方式均触动了传统的土地占有和使用格局，这个过程中村集体形成了土地规划和管理的权力。村集体通过调整土地位置和空间置换，重新规划布局农民建房和拆除废弃建筑物。村集体通过土地整合改善了人居环境，农民获得现代居住条件，国家达到了节约集约土地的土地管理目标。最有代表性的做法是四川成都市。2008年成都市成为国家城乡统筹综合试验区以来，成都市一共建设了1400个农民新型社区，农民可以享受道路、广场、超市、自来水、天然气、路灯等20多项现代生活设施配套。城市和乡村在村庄基础设施和人居环境方面已无根本差异。
（三）土地整合与村庄治理现代化
村庄治理有效也对土地制度改革提出了要求。一些农村地区通过土地制度改革赋予村集体进行土地利益调整的权力。
在村级治理中，村集体主要通过以下两种方式达成有效治理。一是地方政府和村集体通过整顿土地承包经营秩序，提升土地管理能力。虽然法律和政策严格规范土地承包经营，实际上由于政策执行不力和地方势力干扰等原因，一些村庄的土地承包经营秩序混乱，集体资源流失严重。通过强化基层组织尤其是做强做大村支部，发挥党建引领的作用，能够依法清理被狠人、混混或无赖无偿或通过不规范合同廉价占有集体土地的行为，解决集体资产资源流失问题。二是在一些有土地开发机会的村庄中，村集体借用国家政策创新整合分散土地，将集体非农建设土地依法依规地推向市场，获得了巨大增值收益。这些收益不仅增强了集体经济实力，而且有利于增强集体和农民之间的制度性关联。这方面作为土地制度改革试点的四川成都市又走在了全国前列。成都市战旗村借用集体经营性建设用地入市政策，整合13.447亩已经废弃的分散集体建设用地，以700余万的价格出让给企业修建乡村酒店和商铺。村集体按照农村人口将土地出让收入平均分配给农民，实现了集体土地利益的公平分配。
正是因为村集体获得了土地整合的权利，强化了村庄治理权力。在土地整合过程中，村集体实现集体土地利益的公平分配，建立了公平正义的土地分配关系，避免了土地利益被地方势力和少数村干部侵占。这正是乡村振兴背景下基层治理现代化所要求的。这也是我们在全国调查普遍发现的规律：能够进行土地利益调整和土地整合的村庄，村干部的权威较高，村庄治理能力较强；反之，村干部权威较弱，村庄土地利益分配的矛盾纠纷较多，村庄治理能力较弱。
综上而言，一些农村地区通过土地制度改革实现了土地整合，在不同层面促进了乡村振兴战略的实施。尽管不同地区、不同村庄土地整合的层面不同，整合的效果存在差异，但是经验都表明土地整合推进了乡村振兴战略的实施。要注意的是，土地整合的目的是回应乡村振兴背景下农民需求，是在坚持法律和政策原则上做出的制度创新，不是村集体单方面收回农民的土地或者重回传统大集体时代。
五、结论
土地制度在农业农村现代化中发挥基础性作用。越是要求现代化，农村社会越是深刻地嵌入到土地利益关系中。在“公有私用”的土地制度框架条件下，乡村振兴战略实施要求地方政府主动创新土地制度，形成有利于村集体整合分散土地利益的制度安排。根据本文的研究，单向度扩张农民地权弱化了村集体的动员能力，使得土地整合难以实现，阻碍了乡村振兴战略的实现。实践中，一些农村地区通过土地制度改革实现土地整合，推进乡村振兴战略的实施。在土地一家一户分散占有条件下，如何通过土地制度改革推进土地整合是乡村振兴战略实施的关键。
本文将土地制度视为一种重要的政治社会制度，从更广泛的视角探究土地制度改革与乡村振兴的关联机制。土地制度不仅对农村经济发展和农民富裕有重要作用，而且对农业、农村和村庄治理现代化发展有重要作用。这表明土地制度改革在农业发展、村庄建设和村庄治理方面都与乡村振兴战略的实施有较强的逻辑关联。在这个意义上，土地制度改革需要有更为广泛的视野，应当嵌入乡村振兴战略实施中去。
在现代社会，个体土地权利是社会建构的基础。同时不可忽视的是，个体权利不是绝对的。适应乡村振兴战略的土地制度改革的基本特征是平衡个体、集体和国家之间的土地利益关系。具体到农村社会，在改革开放初期，农民与集体地权之间保持平衡关系，在保障农民土地权利的基础上充分发挥村集体的土地调控权，维系了农村秩序。自上而下强调个体权利扩张的土地制度改革使得村集体失去了制度性的土地权力，基层干部虽不能再有侵害农民利益的机会，也不再能够呼应农民需求和具有动员农民的能力，造成基层农业农村发展困境。在乡村振兴背景下，土地制度改革需要重新均衡集体和个体的权利关系。具体而言，在农民的土地权利已经得到充分保障的背景下，土地制度改革应当赋予村集体一定的土地调控权，提高村集体在土地利益整合过程中的农民动员能力。
事实上，快速的城市化发展和创新性的“三权分置”制度设计为这样的土地制度改革提供了有利条件。城镇化背景下，农民在城乡之间双向流动，他们的土地权利诉求是进城的时候可以将土地流转出去获得土地租金，在返乡的时候可以便利地将土地收回来继续耕种获得农业收益。因此，从农民利益角度看，土地制度改革也没有必要将农民的土地权益与特定地块固定起来。土地制度改革可以利用土地承包权与土地经营权分离的改革契机，在保持土地承包权利稳定前提下，赋予村集体整合分散土地经营权的权力，发挥村集体动员农民的作用，为乡村振兴实施提供制度支撑。
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