城市转型的实质挑战及土地制度的应对*

——兼论集体土地入市问题

夏柱智

（武汉大学社会学系，湖北 武汉，430072）

 [摘要]中国正在快速地城市转型，实质挑战是如何维持城市中心经济增长的秩序，带动大多数流动人口转移和融入城市。改革开放四十年的城市化实践表明，土地制度居功至伟。征地制度把城市建在了国有土地上，又通过结合政府推动城市综合开发和市场激活土地价值的机制，形成了城市扩张的土地制度框架。相反，当下流行的集体土地入市和农民自主城市化主张从经验、法理、理论及改革等四个方面都存在严重的逻辑问题，其实践如果转变为正式法理主张将严重影响正在快速进行的城市化。正在试点的三项土地制度改革应当认真坚持底线思维原则，坚持土地制度改革服务于中国现代化大局，避免掉入强调片面的土地财产权利陷阱。

[关键词]土地制度；征地制度；土地财政；集体土地入市；城市转型

一 、问题的提出

在快速城市转型的过程中，土地制度不断发生变革，围绕土地制度改革分析问题和提出对策是重要的研究路径。目前国家在全国正在进行33个土地制度改革试点，2018年全国人大常委会又批准试点延长一年。这源于土地制度是基础性制度，关系到经济社会长期发展和国家长治久安，而学界及舆论就土地制度改革的具体方向发生了很大的分歧。核心分歧是关于征地制度改革，即多大程度上缩小征地范围，这关系到多大范围内允许集体土地直接进入市场[①]。其实质影响是未来的城市究竟是继续在国有土地上规划和建设，还是在集体土地上建设，后者意味着现有目前城市化模式的改弦更张。

要厘清分歧，我们主张回到改革开放四十年来的土地制度和城市化的关系中，一切从实际出发。目前相当主流的一种观点主张现行土地制度要“大调整”而不是仅仅“打补丁”，主要观点是集体土地入市[②]。然而正如华生所说的：“真正的土地制度研究要回答发展中国家城市化转型的实质性挑战，即是如何能将一个国家的大多数人口，平稳和体面地从传统农村农业转移到更高产出的现代工业和城市经济”[③]。这段话提出了两个重要命题：一是土地制度如何服务于现代城市经济体系的建立；二是如何建立公平分享现代经济剩余的机制，让大多数人口有序融入城市。本文研究第一个问题，基本观点是：现行土地制度是现行城市化体制是重要构成部分，有力地推动以城市为中心的现代经济体系形成。只有在城市经济增长的基础上，城乡发展不平衡及城乡二元结构才能逐渐打破，而单纯的城乡一体化的土地制度改革无济于事[④]。文章首先描述改革开放以来城市转型的现状和问题，再分析现行土地制度对城市转型的影响，重点是征地制度；而后对当下主流舆论推崇的集体土地入市政策主张进行四方面的辨析；最后是一个结论并提出相关政策建议。

二、中国城市转型的现状和问题

受益于计划经济时期奠定的工业化基础和改革开放时期融入全球化的双重因素，近四十年来中国城市化史无前例地快速扩张，带动经济社会结构全方面的改变。

首先是城市人口的增加。在1949年，我国仍然是一个典型的农业国，城市化水平只有10.65%,近90%的人口都是农民。由于赶超型的的经济发展战略，我国制定了严格限制农村人口流入城市的户籍政策，在1978年城市人口比例仍然在17%。而同期世界城市化平均水平快速增加，1980年已经达到42.2%,发达国家平均达到70.2%。改革开放后的中国经济逐渐融入全球化，城市快速扩张，尤其是新世纪以来，城市人口以每年超过1个百分点的速度增加[⑤]。2011年，中国城市人口比例首次超过50%,2017年城市化率达到 58.5%，这标志着中国城市化进入中后期。

其次是城市现代化程度的不断提高。八十年代以来城市化有二个阶段。一是改革开放伊始到九十年代中期，乡镇企业异军突起，小城镇迅速增加，出现农村人口向小城镇聚集、向非农产业转移的趋势。这个时期，大中城市对流动人口仍有严格的户籍限制，农民“进厂不进城，离土不离乡”，这在沿海发达地区表现非常明显[⑥]。二是九十年代中期到现在。乡镇企业趋于衰落，各地方以园区工业化为重点，人口、资金和土地等生产要素越来越集中于全国性和区域性的中心城市，打破传统城镇化的模式。这一阶段户籍制度改革的方向是放宽进城落户的限制，农村人口大量向城市聚集。在城市快速扩张的背景下，经济最活跃的地区出现了大中城市和小城镇构成的城市群，主要包括长三角、珠三角和京津冀三大城市群。

在取得成就的同时，我们也意识到中国目前城市化还未完成，大多数农民作为流动人口还未能完全融入城市。根据统计，中国2015年的常住人口城市化率已经进入到接近56%,户籍人口城市化率则不到36%，相差了约20个百分点，这主要是由于进城务工的农民“半城市化”[⑦]。 “半城市化”和户籍制度有一定联系，然而从社会变迁的观点来看，随着市场经济体制建立和完善，城市户籍不再是农民融入城市的充分条件[⑧]。主要原因是农民工个体职业的约束。农民工在城市从事的主要是非正规就业，收入不高，难以体面地进行家庭再生产，故理性地选择“以代际分工为基础的半工半耕”，即年轻子女在城市务工，年老父母在农村务农，农民工和农村还保持紧密的经济社会关系[⑨]。

农民工的这种处境是宏观经济结构决定的。从全球化的视角，随着中国经济继续转型升级，中国经济在世界分工体系中占据更有利的位置，城市才有条件容纳更多的农业人口，但是这必然是一个长期过程[⑩] 。这就需要保持过去几十年被证明行之有效的基本体制。从中国国情来看，重要体制之一是城市化的体制，即从“小城镇”转向以“城市”为中心的城市化体制。八十年代的农村工业化和小城镇为国家经济做出了巨大的贡献，然而其固有的分散特征决定了难以满足产业升级和城市建设的需要，也就不利于农民工及家属的城市融入。小城镇是特定国家发展战略和积累模式制约下的城镇化模式。随着改革开放深化，依赖国际市场和投资，城市采取了自身积累的经济发展模式，城市化开始迅速扩张[11]。中国特色城市化模式的扩张又是和中国土地公有制度分不开的。土地公有制意味着土地作为生产资料进入到工业和城市建设，土地利益阶层没有合法存在的空间，这是中国土地制度相对于其他发展中国家的巨大优势[12][13] 。在这一基本判断下，本文进一步对城市化体制的实践逻辑分析。在当下主流舆论不加分析地否定现行土地制度时，对土地制度的历史形成及其优势进行总结有巨大的理论意义和实践意义

三、土地制度和中国城市化

改革开放以来，在土地公有这一宪法秩序框架下，中国城市化进程中形成了特色的土地制度。其基础部分是征地制度。征地制度顺利解决了城市扩张和郊区农村土地集体所有的矛盾，把城市建立在国有土地上。这为政府主导城市综合开发和运用市场机制形成“土地财政”提供了产权基础，从而为城市的现代化转型提供基本条件。

（一）征地制度：把城市建立在国有土地上

 城市化首先是土地的城市化，土地是任何经济社会建设的空间载体。改革开放之后，我国城市建成区占地面积扩大了数倍，达到了1.05亿亩[14]，绝大多数土地来源于郊区农村集体。没有征地制度，城市不可能如此快的扩张。城市快速扩张面临的基本矛盾是城市建设和私人占有土地的矛盾，土地所有者有可能以垄断性的位置要求高额土地补偿，妨碍城市建设。中国则通过社会主义革命取消了土地的私人所有权，也就是把土地转为纯粹的生产资料投入到经济建设中，形成中国土地制度的宪法秩序。“中国土地公有，地利共享，消灭土地食利者的法律，可以称作中国土地制度中的宪法秩序，是中国20世纪资产阶级革命和社会主义革命的重要成果，这一成果在当前中国现实中的表现是，土地特权利益集团已经作为一个阶级被彻底消灭了，没有人再可以声称自己是特定土地的所有者，从而要求这块土地上的超出个人劳动的特殊利益。”[15]

征地制度就是这一宪法秩序的制度实现路径。按照《宪法》对土地制度原则的规定，1998年《土地管理法》第2条第1款规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第3款规定“任何人不得侵占、买卖或者以其他方式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”。第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”（征用指临时性的占用）。依据《土地管理法》的相关规定，只需要满足公共利益、程序合法和足额补偿三个条件[16]，地方政府就可以实施征地，农民集体无权妨碍。从性质来看，国家征收集体土地是是行政行为，征地补偿不包括任何市场交易的成分。第47条规定了征地补偿的方式。“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”这一条非常重要。其意义在是把城市建立在国有土地上。通过征地制度，地方政府只需要按照原用途补偿就能够合法地获得成片土地，从而能够以土地调控宏观经济社会建设，体现了土地管理领域国家强大的基础性能力。这种能力表现为两方面，地方政府作为城市一级土地市场唯一的供地主体，有能力按照城市规划需要供给土地，为政府主导的城市综合开发提供条件。其次政府运用市场机制激活土地资源价值，形成了支撑城市经济崛起的“土地财政”。

（二）城市综合开发：科学地建设城市

城市化表现为人财物各类生产要素的聚集，形成规模经济，其前提是集中统一的城市土地开发。九十年代以来，为了汲取八十年代小城镇分散开发在土地利用方面的教训，中国各地方政府形成了“城市综合开发”体制，表现为各类开发区和新城区实践。总体来看，城市综合开发是科学建设城市的机制，地方政府及各城市职能部门作为建设主体，依据城市土地利用和城市建设规划，向城市各个生产部门提供土地空间的政治经济过程。

城市综合开发的首要目标是“集中型城市化”[17]，提高土地资源的利用效率。在偏紧的土地供给政策约束下，城市扩张和土地供给之间产生矛盾，地方政府积极推动土地资源向城市集中。长三角的苏州市在九十年代中期就提出 “工业向园区集中、居住向城镇集中、农业向大户集中”的“三集中”战略，优化城乡空间布局和土地资源配置。从全国来看，1998年是分界线，1998年修订的《土地管理法》引入现代土地管理的基本制度——土地用途管制制度，规定任何建设均需要服从土地利用总体规划，严格控制在城市规划区外建设[18]。八九十年代快速增长的分散工业用地开始受到严格控制。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出“引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中”。这之后乡镇企业用地基本不再增长，只存在规范管理问题，多个地区开始试点集体建设用地流转等盘活利用方式。

城市综合开发体制是政府主导进行的。城市综合开发看起来是政府“经营”城市的行为，然而其性质根本不同于私人企业的经营，不能混为一谈。城市规划基于城市经济增长、城市宜居、城市公正和城市土地利用效率等理由。城市规划的落地则最终依赖地方政府的土地管理能力。由于中国城市建立在国有土地上，城市规划得以按照科学的方式，摆脱了发展中国家城市空间普遍无序。故“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的转变” [19]。因此没有理由否定政府推动城市综合开发的行为。1992年，《国务院关于严格控制乱占滥用耕地的紧急通知》把城市综合开发体制的特征概括为“五统一”，指的是“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”。 1994年，《城市房地产管理法》是一部规范城市开发的重要法律，正式确立了城市综合开发的体制。第25条提出了房地产开发原则。“房地产开发必须严格执行城市规划，按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。”概括来说，城市综合开发有三优势：第一，综合开发，按规划成街成片地改造旧城，配套建设新小区，可以避免分散建设的种种弊端，有利于实现城市总体规划，加快改变城市面貌；第二，综合开发，可以有计划地把基础设施、配套工程和主体工程同步建设起来，工程竣工后配套交用，这样便于生产和生活；第三，综合开发，建设周期短，工程造价低，有利于施工单位提高劳动生产率。有利于提高工程质量，也有利于保护市容环境[20]。

城市综合开发的成功范例是1994年苏州市政府和新加坡合作共建的苏州工业园区，体现了地方政府按照统一规划进行城市建设的能力。九十年代后，乡镇企业开始衰落，苏南地区的地方政府开始发展外向型经济，建立高标准的工业园区是前提条件。经过二十多年的发展，如今苏州工业园区成为苏州城市经济和文化的中心，聚集着众多高新技术产业，是“新苏南模式”的标志。地方政府在开发工业园区的过程中，对集体土地实行统一征收，对农民实行集中安置（后来全部办理城镇社会保障），对原集体土地上的乡镇企业实行“关停并转”政策，低成本地清理农村政治经济关系。在腾出土地后，地方政府进行统一开发，建设了高标准的基础设施，首期开发资金投入44.32亿元，平均每平方公里投资3.8亿元，达到“九通一平”的标准，指的是道路、供电、供水、供热、燃气、排水、排污、邮电、有线电视和土地平整[21]。

（三）城市土地财政：通过市场激活土地价值

中国城市化在近四十年来快速扩张，还得益于在城市建设中发挥巨大影响的“土地财政”。赵燕菁称之为“伟大的制度创新”，其伟大的创新意义，远比大多数人的理解来得深刻、复杂[22]。土地财政和城市综合开发是相互作用的。在分税制改革背景下，大多留存地方的土地财政为城市综合开发提供经济基础，反过来城市综合开发不断推动城市扩张和经济转型升级，提高城市财政收入，形成城市开发和经济增长的良性循环。

土地财政直接源于八十年代末土地有偿使用制度改革[23]。为适应市场经济体制改革，八十年代末国家开始试行土地有偿使用制度，激活城市土地资源。土地有偿使用最早是针对外资的，1987年12月深圳特区敲下了土地拍卖第一槌。随后1988年《宪法》第10条第4款修正为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。《城市房地产管理法》和《土地管理法》均把土地有偿使用作为“一般”，把无偿划拨作为“例外”，对地方政府划拨土地的范围进行控制。为了严格土地管理，维护城市房地产市场秩序，国家还把土地有偿使用限制在城镇国有土地范围内，集体所有土地不在其内。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“国家垄断城市土地一级土地市场”。随后，《城市房地产管理法》第8条就明确规定“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿转让。”《土地管理法》规定建设用地一般使用国有土地，把集体土地所有土地使用权可以转让的情形严格限制在“例外”情形。第63条规定：“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

土地财政主要功能是解决城市快速扩张的资金问题。城市扩张需要原始资本积累，如何获得“第一桶金”至关重要。中国创新性地探索形成了“土地财政”形式。地方政府通过垄断性的城市一级土地市场获得土地财政收入，以这些预期收入获得银行抵押贷款，支付城市快速扩张所需的成本。据统计，截止1993年底，土地财政收入一千多亿人民币，在有些城市，土地出让收入已占本市财政收入的25%，少数城市达到50%甚至更多[24]。2014年土地财政收入达到4.2万亿元，其中80%左右属于成本补偿性费用，涉及到征地拆迁补偿、土地开发和城市基础设施建设，发挥着重要的作用[25]。当时的立法者也明确意识到土地市场的这种功能：“国有土地使用制度改革是实现城市基础设施建设良性循环，促进经济发展的正确途径。我国城市基础设施建设最大的困难是资金短缺，在旧的国有土地使用制度下，土地使用者无限期使用土地，土地所有者却无任何收益，形成城市基础设施建设只有投入没有回报，政府投入越多财政包袱越重的恶性循环。实行国有土地有偿、有限期使用制度，把本应归国家的土地收益收归人民政府，以地养地，以地生财，就从根本上解决了城市基础设施建设的难题。”[26]

土地财政还发挥了政府调节经济发展，实现国家发展战略的功能。比如说在招商引资中，地方政府就通过廉价供给工业用地“暗补”工业企业。熟悉地方经济的人都知道，几乎所有大型工业项目，背后都有地方政府的大规模补贴，而补贴的来源绝大部分来自于土地财政。政府通过一级开发形成的“熟地”中，一般只有大约四分之一的土地被规划为房地产商业用地，这些土地通过市场卖出高价，是土地财政收入的主要来源。有大约四分之一是城市基础设施和公益事业用地，是无偿划拨的。还有约一半的土地是工矿仓储用地，一般是协议出让的，地方政府以成本价甚至“零地价”出让。如苏州工业园区一亩工业用地地价为22.4万元，这远远低于土地开发的成本。只有地方政府获得商业和房地产土地市场的土地收入，才可能既能补偿土地开发的前期投入，还有能力补偿工业企业用地的成本。有学者认为土地财政认为土地财政是“卖地”收入，城市土地总有卖完的一天，这一收入是不可持续的，土地财政必须改变。然而土地财政收入是投入到城市基础设施，投入到工业企业，是用于生产了，从而为未来可持续的税收财政提了基础。如果城市建设完成了，大多数人口顺利融入城市，中国不再有大片土地开发，也就不存在土地财政了，城市财政来源于工商业税。

（四）小结

简而言之，现行土地制度是在土地公有的基本框架下，由征地制度及相关的城市土地开发、城市土地市场等制度共同构成的，有力地支撑了中国快速的城市扩张，是中国改革开放四十年来经济崛起的秘密。中国的政府通过征地制度，形成国有土地上的城市建设，排除了土地私有条件下的土地利益集团。通过城市综合开发，地方政府依据规划科学建设城市，最大程度地利用城市空间，提高用地效率。同时运用市场机制，激活城市土地资产的价值，形成土地财政，和城市综合开发相辅相成，为政府主导城市建设提供经济基础。这是中国作为发展中国家的优越制度条件。

四、辨析集体土地入市

在三项土地制度改革试点和修订《土地管理法》背景下，《土地管理法》（修正案）（征求意见稿）第63条规定“国家建立统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位和人使用，并签订书面合同。按照前款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押。”对此，一种相当主流的观点认为：应当允许集体土地入市，允许农民走“自主城市化”道路，赋予集体土地和国有土地“同地、同权、同价”的权利[27]。这种观点看上去维护农民的利益、维护农村和城市的平等权益，却从逻辑上是不成立的。下面梳理四种辩护理由，笔者尝试一一反驳，指出其不符实际之处。

（一）经验逻辑辨析

在经验上，他们往往列举发达地区农民在集体土地上进行的自主开发的经验。集体土地入市有两个优势：第一，解决城市扩张和农村集体占有土地之间的矛盾，由于征地冲突问题，目前征地制度已经不可持续，集体土地入市可以为城市扩张提供土地资源；第二，解决农民收入问题，土地是农民最主要的财富形式，允许集体土地入市将给农民带来不断增加和可持续的财产性收入。这两个判断似是而非。在我国，尽管征地相对于许多公共事务要难的多，然而绝大多数农民并不反对征地，相反盼望征地，征地制度总体上有序运行[28]。相反的是，一些试点集体土地入市的地区，典型如珠三角地区。因涉及多方利益主体的博弈，城市所需土地资源更难以保障，成为土地利用上的“先行劣势”[29]。这就是珠三角地区经济社会快速发展，而城市转型陷入困境的制度原因。所谓集体土地入市解决农民收入问题，需要反思的是这一方式能够解决哪一类农民的收入问题。城郊地区有开发机会的农民是全国农民的绝对少数，即使集体土地入市解决了他们的收入问题，大多数农民的问题依然无解。且由于政府难以集中土地收益形成土地财政，税收财政将被用于支付城市建设成本，普通农民更难以从财政转移支付中获得好处。

（三）法理逻辑辨析

在法理上，很多学者认为现行《土地管理法》限制集体土地进入市场超越宪法规定的权限。知名学者黄小虎就认为集体建设用地进入市场，符合宪法关于土地的使用权可以依法转让的规定，“1998年修订，1999年实施的土地管理法，不允许集体建设用地进入市场，实际上把农村土地也纳入政府经营范围。严格说来，超越了管理法的立法权限。”[30]这涉及到重大法律问题。实际上《宪法》规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”是一般性规定，具体依据什么法律，这是其他下位法的任务，并没有在此确定了所有类型的土地使用权均可以转让[31]。九十年代以来最主要的土地法律是《土地管理法》，还有《城市房地产管理法》、《担保法》和《物权法》等。这些法律都明白无误地规定什么性质和类型的土地使用权可以转让，不存在现行《土地管理法》不符合宪法精神的问题。黄小虎还辩称，1986-1998年的土地管理法律是允许集体土地使用权转让的，直到1998修订的《土地管理法》才关闭了集体土地进入市场的通道。这种认识也是不成立的。1986年形成的《土地管理法》规定了利用集体土地从事建设三种情形，不允许集体土地进入市场，至于实际上集体土地隐性地进入市场，这是另一回事。1988年之后在市场经济背景下，国家在城市逐渐建立起国有土地有偿使用制度，同时国家法律一直不认可集体所有土地的使用权的转让。包括苏州、芜湖、成都在内的很多地方进行过相关试点，迄今争议十分大，尚未上升为全国性法律。正在进行的三十三个土地制度改革试点的重点任务之一就是讨论如何解决这一问题。

（三）理论逻辑辨析

从理论上，主流的土地制度改革主张主要受到西方产权经济学的“土地财产权”理论影响。抽象地看，这一命题无所谓对错，用于解释特定的现象。然而学者往往把中国大多数人口尚未融入城市这一发展中国家普遍的社会转型困境归结为中国特色土地公有制度，然后把“还权赋能”作为解决“三农”问题的根本路径[32]。在城市建设用地尤其是商业服务业和房地产用地屡屡拍出高价的背景下，他们把农村集体建设用地想象为财富源泉。农村最大的财富是集体土地只是由于没有被改革激活，“农民是捧着金饭碗讨饭吃”[33]。

这种思路缺乏逻辑，也没有历史视野。这种观点误会了土地价值的来源，陷入了马克思所说的“土地拜物教”的泥潭。土地是自然物，本身没有价值，经济发展的剩余附着于特定区位的土地,产生了土地价值的表现形式——地租。这种观点也没有意识到发展中国家城市转型面临的实质性挑战——持续性的经济增长。农民融入城市要以农民在城市获得体面和稳定的就业为条件，试图以农民占有土地来获得城市融入所需的经济收入，这种想法过于天真和幼稚了。如果仅仅是土地制度设计出了问题，那么现代化就过于容易了，就不需要各个国家为现代化奋斗了。现实是在过去一百年的历史中，大多数发展中国家没有实现现代化。在较大的国家中，除了韩国和中国，其他发展中国家均落入“中等收入陷阱”，经济停滞，社会动荡，农民过度涌入城市造成触目惊心的贫民窟[34]。如果我国土地制度改弦更张，允许集体土地直接进入城市一级市场，那么中国作为发展中国家，将重新面临城市化过程的土地利益集团，快速的城市化将会中断，良好的社会秩序也将不复存在。

（四）改革逻辑辨析

从目前土地制度改革和2017年公布的《土地管理法（修正案）（征求意见稿）》的一些内容来看，上述政策主张对我国目前正在进行的33个土地制度改革试点的方案设计和实践产生了实质性影响。本来2015年国家开启三项土地制度改革是将不同类型的改革封闭进行，以降低土地制度改革的风险。2016年以来，为了扩大试点效果，相关学者和舆论呼吁“打通三项土地制度”，要求缩小征地范围至公益性建设用地，允许集体经营性建设用地入市，同时允许宅基地退出经整理形成新增集体经营性建设用地，这是建立城乡统一的建设用地市场的捷径[35]。笔者认为如果这种试点政策是有风险的，将对现有土地制度及其支撑的城市化模式产生根本冲击。城市还在继续扩张，还需要大规模征收郊区集体土地。未来20年，城市还要新增大约1亿亩建设用地。如果按照现行土地制度的规定，城市规划区内的建设用地仍然实行统一征收之后再供给，城市规划区外可以通过集体经营性建设用地入市供给，这种改革就既盘活了农村存量集体经营性建设用地，又维护了征地制度和农村宅基地制度，城市仍然建立在国有土地上。如果按照主流政策主张打通三项土地制度改革，那么存量集体经营性建设用地和存量宅基地加起来的总量将至少达2.7亿亩以上[36]，这些土地作为“集体经营性建设用地”进入市场，将对现行城市化模式造成巨大的冲击。

五、结论和政策建议

城市化作为中国现代化的重要部分，城市化过程的土地制度改革受到普遍关注。本文对中国现阶段城市化现状和问题进行了分析，引入相关研究，把当下城市转型的挑战归结为城市持续经济增长问题，分析了改革开放四十年城市化实践中以征地为基础的土地制度和城市转型的关系。

中国是一个发展中国家，中国特色土地制度是城市化快速扩张的前提。经过改革开放之前和改革开放之前的70年的探索，中国已经建立了和我国社会主义初级阶段基本国情和中国特色社会主义经济体制基本适应的中国特色土地制度框架，这是中国城市经济增长的基本秘密。这一土地制度既包含了改革之前已经建立的土地公有制的宪法秩序框架，没有土地公有制，就没有中国特色的征地制度把城市建立在国有土地之上；还包括改革开放国家适应城市建设和市场经济规律所建立的城市综合开发和土地财政制度，两者相辅相成构成城市经济增长的重要机制。

当下国家正在进行土地制度改革试点，《土地管理法》面临新一轮修订。因土地制度的基础性，土地制度改革必然对城市化产生重大影响。因此国家慎之又慎，2017年把3年试点期推迟一年之后，2018年又把试点推迟一年，使得试点更为充分，试点成果能够支撑土地管理法律修订。从本文研究来看，国家的立法者要建立对中国特色社会主义制度体系的自信，注重研究中国特色土地制度历史由来和优势，不轻易变革被证明行之有效的现行土地制度原则。我们期待学界结合中国经验对现行土地制度和城市化的政治的、经济的和社会的关联进行更多的客观分析，“一切从实际出发，把马克思主义和中国实际有机结合起来”，从而能够为三项土地制度改革试点、为科学客观地修订《土地管理法》作出贡献。