孙敏：农村集体土地所有权式微的实践逻辑及其困境

摘 要：农村集体组织是中国管理农村、组织农民的一项基本制度, 其以集体土地所有制为基础的集体统筹权力在改革开放后的历史实践中不断式微。通过对农村集体土地在不同历史阶段土地开发方式及其土地收益分配方式的考察发现:一方面, 集体土地交易的同意权发生嬗变, 由村集体与承包户“统一性同意权”转变为“分离性同意权”;另一方面, 集体土地收益的分配主导权发生变化, 由“专断型分配权”转变为“民主型分配权”。由此引致集体土地所有权的实现形式虚化、公有属性的集体经济逐步私有化、内生性村级治理资源不断消解的现实困境。

20世纪50年代以来的农村集体组织并非传统社会内生性组织, 而是中国共产党为实现社会主义目标通过强制性制度变迁产生的外生性组织。1950年前后中国共产党领导农民参与以“消灭压迫、消灭剥削、消灭土地食利阶级、消灭不劳而获”为目标的土地改革运动, [1]较为彻底地废除了封建土地所有制。1953年至1958年, 又通过深度动员群众完成了“互助组—初级社—高级社—人民公社”的农业社会主义改造, 逐步形成“土地归集体所有、劳动力调配权归队委会支配、劳动成果按劳分配”的社会主义集体经济组织。最后于1962年通过《人民公社六十条》确立了“三级所有、队为基础”、政社合一的基层政权组织:农村集体组织。它由经济组织向经济政治组织转型的关键在于有序、高效地组织农民超越“小农利益”而为全国工业化而奋斗。

农村集体组织之所以能把农民组织起来, 关键在于执政党赋予它强大的统筹权力, 且其统筹对象是当时农村社区最重要的生产资料———土地和劳动力。由此产生该组织的内部构造:集体组织的物质基础集体土地、集体组织的劳力基础集体社员以及集体组织的法人代表社队干部。社队干部尽可能合理利用集体所有的生产资料、合理安排集体社员共同劳作及合理计算每位农民的劳动价值, 通过这些措施改善社员生活、提升农业生产力, 同时也为社会主义工业化服务。然而, 农村集体组织在长达30年的“集体时代”经历了起起伏伏4个阶段, 最终因其“异化”走上改革之路。[2]

实地考察发现, 以宁海县X镇近郊村为代表的农村集体组织的统筹权力, 由集体时代对土地和劳力的“双统筹”走向改革初期对土地的“单统筹”最后滑向后税费时代的“弱统筹”。这一宏观历史过程在村庄内部是如何发生的?20世纪80年代以来的历史实践有何经验与教训?事实上, 集体土地所有权作为农村集体组织统筹权力的核心载体, 可通过农村集体土地的开发过程来展现其具体实现形式。从不同历史阶段农村集体土地开发的不同模式展现宁海县近郊农村集体土地所有权式微的微观过程, 从中归纳“村集体—村干部—集体成员”三者之间复杂的互动关系, 进而整体性地理解农村集体组织的内涵与外延, 为当前农地制度改革、农村集体组织改革提供一些学理依据。

一、农村集体组织的研究路径

学界关于农村集体组织研究的主要路径, 是将其作为隐形客体或历史背景来讨论其内部具体问题, 讨论对象主要涉及农村土地、集体成员及集体经济组织。随着中国工业化、城市化高速发展, 东部沿海发达地区农地非农开发与利用中的利益分配, 成为当前学界研究的热点问题。所谓“利益分配”是指地方政府、农村集体组织与个体农户围绕着土地增值收益的分配上下博弈、内外博弈。随着二、三产业不断发展, 城市集聚人口越来越多, 人口的城市化必然要伴随土地的城市化。[3]因存在“由土地国家所有与集体所有两种权属形态与城乡两类主体相结合而形成的”城乡土地二元结构, [4]集体农用地转为国有土地的过程中会产生巨大的级差地租即土地增值收益。当前对土地增值收益产生过程具有代表性的解释有土地供求模型[5]和劳动力价值模型, [6]这两种分析模式只在完全市场竞争环境的前提下才具有解释力。而在不完全市场竞争环境下, 这些土地增值收益由自然增值和土地价格扭曲两部分组成。[7]

土地增值收益的空间受制于被征土地的用途, 其中房地产开发或工业用地开发在征地、出让、开发3个环节中产生三级增值收益, 即集体农民的征地补偿款、政府的土地出让金以及开发商的收益。[8]围绕地方政府与村集体 (农民) 各自获得的土地出让金与征地补偿费的比例问题, 学界目前存在两种对立观点:支持“让利于民”的学者对土地财政持批判态度, 支持“涨价归公”的学者则支持土地财政。前者认为, 在土地增值收益分配结构中, 政府占有份额偏高, 集体和农民占比偏低, [9]集体土地增值收益归政府所有的制度安排损害了农民的土地利益。[10]后者认为土地财政是改革开放以来中国取得经济发展奇迹的重要原因, 地方政府利用城市扩张所带来的土地增值收益不断提升城市基础设施和其他建设, 体现了土地非农用增值收益应有全民共享的公共性, 但也不能因征地而使失地农民陷入贫困, 在承认其正当性和功能性的基础上形成一个有效规则和合理边界。[11,12]另外, 从土地发展权的视角出发, 认为部分土地增值收益返还社会并无不当, 因为土地增值的出现确实与诸多社会因素有关, 但实现这一目标的方式应当符合比例原则, 政府所占的理想比例为50%-55%。[13,14]

上述关于土地增值收益的研究成果提供了诸多启示, 但存在以下不足:第一, 已有研究倾向于关注村集体和地方政府两大分配主体, 忽视了村集体内部各主体对该收益进行二次分配的博弈;第二, 现有关于土地增值收益的讨论均以合法的、正规的土地开发为对象, 有意无意地忽视了非正规土地开发过程中土地收益的产生与分配过程。浙江宁海县X镇近郊村的农地非农化使用大致经历了从非正规开发到正规开发的历史过程, 从微观层面详细考察这一过程发现, 在本地工业化发展的不同阶段, 参与土地开发的交易主体的权力秩序决定了土地增值收益的分配秩序, 进而从这种分配秩序的变迁中讨论农村集体土地所有权的变化及其对农村集体组织的影响。

二、农村集体土地开发模式的实践样态

宁海县X镇近郊村集体土地开发主要经历以下三个阶段:首先, 20世纪70年代末至90年代初, 社队企业是地方工业发展的主力军, 但其中有大量“带帽租地”的私营企业, 由此产生本地企业租地模式;其次, 20世纪90年代中期至21世纪初, 本地私营企业通过向村集体和承包户购买本村土地来扩大厂房和生产规模以满足市场需求, 由此产生本地企业买地模式;最后, 2005年以来本地政府通过征地建立工业园区来推进工业化, 其开发主体便转至地方政府, 顺势产生地方政府征地模式。在不同土地开发模式下, 农村集体组织的三大主体———村集体、村干部和集体成员, 随着不同时期外部环境和内部社区的变化, 围绕客体要素“集体土地”产生复杂互动。

(一) 70年代末至90年代初:本地企业租地模式

浙江宁海县X镇, 一方面毗邻商品经济发达的上海、杭州等大城市, 另一方面由于早期大队集体经济积累不足而无法发展本地集体企业, 这为70年代末家庭作坊的发展提供了较为有利的条件。只要本地农民能够找来订单, 他们便购置1-2台小型机械在自己房屋内进行生产。改革开放初期, 发展商品经济的条件好而集体企业少的地方, 私人雇工经营的较多。[15] (P178) 在激烈的市场竞争过程中, 少数家庭作坊获得了较为稳定的销路, 订单规模越来越大, 家庭作坊已不能满足其生产需求, 必须另找土地新建厂房。在村集体对土地拥有绝对控制权的情况下, 工业用地只能通过与村干部协商获得, 其协商结果便形成当地具有特色的土地开发模式。

案例1:X镇Y村最早的“合作社企业”是由吴法水等6人于1975年创办的石灰厂:“当时家里穷、人口多, 没办法就去海边运来贝壳在自己家里烧石灰, 名义上是合作社副业, 但都是各家自己生产自己销售。”到1978年, 他利用石灰厂积累的资金从本村第二生产队租来荒坡上的小仓库办起Y村第一个“集体企业”铝制厂。根据相关协议, 该厂戴大队集体企业的帽子、占用生产队的集体仓库, 每年向两级集体共缴纳300-400元租金, 占年度利润的20%左右。1980年, 吴法水又在自家宅基地 (5个儿子共10间约450m2) 上投资创办“Y村针织厂”。随着销路打开、订单增多, 该厂急需扩大规模, 他便从村集体租来闲置已久的集体建设用地约1.5亩, 系原老祠堂和集体仓库。围绕该土地的使用双方达成协议:该企业名义上为集体企业, 每年向村集体缴纳一定土地租金和“戴帽费”。按相关政策规定, 集体企业可享受一定的免税额度, 因而免多少税就交多少土地租金和“戴帽费”, 一般占免税金额的80%左右。这个比例可以上下浮动, 关键看企业家与村干部的私人关系如何。 (吴水法, 现老年人协会会长, 2017年3月14日上午在Y村访谈)

据相关统计数据显示, [16] (P22) 浙江省超过半数的私人企业通过“戴红帽”在社会主义市场经济中“闯荡”。虽然名义上都是集体企业, 但“大队从不干涉工厂的生产、收益, 这些工厂只需每年向集体上缴租金、上报产值数据便可”。就当时的土地交易情况来看, 用于交易的集体土地主要有两类:一是村集体分配的宅基地, 二是闲置的村 (组) 集体公共建设用地。[17]由于这两类土地均未涉及第三方承包户, 土地交易的主体便是村干部和企业家, 企业家通过与集体组织法人代表村干部协商, 以创办集体企业之名, 行长期租赁集体土地之实, 来获得私人企业生产规模扩张所需的土地资源。在没有第三方有效参与和监督的情况下, 只要村干部同意让渡某片集体土地的使用权, 事情便可水到渠成, 由此形成村干部 (村集体组织法人代表) 对集体土地的“统一性同意权”。该权力格局下形成土地开发的“一级同意交易模式”如图1。

图1 本地企业租地模式下交易过程示意图

如果将上述“戴帽企业”上交的“土地租金”视为农地非农化使用所产生的土地增值收益, 该案例显示, 其分配的主导权在村 (组) 集体且增值收益为村 (组) 集体独占。在缺乏对村干部有效监督的情况下, 村干部自利性的权力寻租可能会对集体组织所独享的增值收益产生侵蚀, 也可能获得企业家输送的额外利益。总体而言, 与集体时代的农村集体组织对“集体土地”和“集体社员劳动力”的“双统筹”相比, 随着家庭联产承包责任制的推广, 农村集体组织对集体成员劳动力的统筹迅速瓦解, 其统筹权已经沦为仅对生产资料土地的“单统筹”。在村干部与企业家实践的“一级同意交易模式”下, 农村集体组织的“单统筹”通过“收租但不卖地”的方式得以实现了集体土地所有权对外排斥地方政府、对内排斥集体成员的独占性收益权, 农村集体经济因“地租经济”缓慢发展。

(二) 90年代中期至21世纪初:本地企业买地模式

1994年一场风靡全国的“改制运动”横扫乡镇集体企业。这场运动促使大量的社办集体企业以极低价格转卖给私企老板, 不仅集体土地上的附着物———厂房和设配的产权清晰化, 而且通过“搭厂卖地”的方式实现了集体土地私有化。乡镇政府的卖地行为成为村集体乃至承包户的效仿对象, 曾经“戴帽租地”的私营企业便可名正言顺地从集体手中购买已经占用的土地。案例1中的企业家吴法水借此政策, 首先将原来租用的集体建设用地一次性买断, 然后将厂房附近的集体荒山和洼地购置于自己名下, 由此将原针织厂扩建为占地面积达20多亩的大型羊绒衫生产基地。在部分学者看来, 这一运动首先是政策的结果, 其背后是迷信私有制的意识形态的胜利。[18] (P322-332) 宁海X镇调研显示, 第一批本地企业家在20世纪80年代已将集体自主支配的土地资源开发殆尽, 世纪之交的第二批本地企业家便开启第二种土地开发模式。

案例2:Y村村民吴国华夫妇从20世纪80年代中期开始通过从事机械中介商和机械维修积累原始资本。90年代末开始在自家房屋的大厅和庭院独立生产制造橡胶配件的简单机械。由于吴国华是学机械制造、维修出身的, 他家的小型机械在质量和售后方面具有相当优势。2003年, 随着订单增多、生产规模扩大, 他们急需一个独立的生产车间, 于是从村集体购买了7亩土地, 其中2亩多是自家承包地, 另外5亩是与自家承包地相邻的、分属3户村民的承包地。这5亩地是这样谈下来的:首先由企业家出面与3家农户私下商议承包地的青苗补偿费用, 然后由村集体出面收回承包地, 最后由企业家从村集体中购买承包地。在整个交易过程中, 失地承包户主要获得土地农用市价, 当时的补偿公式是:土地农用市价=承包地的口粮数×当年粮食价格×剩余承包年限 (承包年限-已使用年限) 。企业家为了获得承包地, 往往会以高于当时粮食市场价的价格来提高青苗补偿费。村集体便按照3.8万元/亩办理相关手续, 此时失地承包户所获得的收益往往是村集体的3-5倍。 (吴国华、娄娟娟夫妇现为华力机械厂负责人, 2017年3月9日上午在该厂办公室访谈)

与本地企业租地模式相比, 上述案例显示该阶段的本地企业买地模式具有以下变化。

首先, 土地交易的政治协商成本大幅提升。在租地模式下, 土地开发的同意权集中在村 (组) 集体, 只需一次政治协商;而买地模式下, 其同意权事实上已经分化为失地承包户同意权和村集体 (村干部) 同意权。而且, 在不断强化农民承包经营权的稳定、严格限制村组集体调整集体土地的政治话语下, 该交易能否成功的关键在于失地承包户是否同意放弃已占有的承包地, 然后才是村集体是否同意企业购买这片土地。交易主体的增加必然带来交易的政治协商成本增加, 即企业家同时需要与失地承包户和村集体 (村干部) 谈判, 这需要两次政治协商。由此造成村组集体原来的“统一性同意权”一分为二, 即由原来的“一级同意”转为“二级同意”。在这种情况下, 村集体退居土地交易的幕后, 企业家和失地承包户走到台前, 形成了企业主导、三大主体参与的“二级同意交易模式”如图2。

其次, 土地增值收益的分配方式发生变化, 即由原来村 (组) 集体独占转变为村集体与失地承包户分占。由于该开发对象主要是农户承包地, 与集体建设用地不同, 土地增值收益在实际交易过程中被分割为两部分:一是支付给村集体的“买地手续费用”, 此费用可视为农用地转为非农用地过程中形成的级差地租, 且称之为“正式收益”;二是支付给失地承包户的费用, 此费用是依据远高于土地农用价值计算出来的, 可称之为“扭曲收益”。如此, 交易主体增加的另一后果便是土地开发的资金成本增加, 其中失地承包户分享土地增值收益的依据是“集体成员拥有长期稳定的承包经营权”, 而集体组织 (村干部) 所获得的“手续费”便是农村集体土地所有权的具体实现形式。

图2 本地企业买地模式下交易过程示意图

综上, 在本地企业买地模式下, 宁海县农村集体组织通过“村集体与承包户共同卖地”的方式, 将集体土地所有权的实现形式由原来的“土地租金”转为“土地手续费”。租金可随着市场、企业变化而不断调整, 而卖地的手续费则是一次定价, 企业家与村集体 (村干部) 围绕集体土地的多次性博弈转变为一次性博弈, 这意味着集体土地所有权所具有的“反复性”实现形式被“一次性”实现形式替代。从长远来看, 这意味着农村集体组织对土地资源“单统筹”的时间性消解了。由于短时期内村集体与失地承包户合作大量卖地, 农村集体经济在该阶段继续发展。调研数据显示, Y村集体经济增长速度最快的便是“集体卖地期”, 当时以“买地模式”获得工业用地的本村企业有4家共30多亩耕地。

(三) 2005年以来:地方政府征地模式

在前述两种土地开发模式中, 政府有效管理缺位是显而易见的。这种缺位是由当时相关管理机构设置不合理、管理职能设计不适应、管理资金与人力不足等客观因素造成的。[19]2004年8月国务院出台新的《土地管理法》, 基层政府开始依法落实对农村土地的管理, 未经政府批准的企业买地或租地行为成为非法占用耕地行为。2010年以来, 随着农村土地管理技术不断提升, 尤其是“卫片执法”极大地压缩了土地交易的灰色空间。于是, 上述两种由企业主导的土地开发模式逐步退出历史舞台, 取而代之的是政府主导的征地模式。

案例3:2009年由县级政府牵头的400亩工业园区建设项目开始实施, 该园区涉及X镇S村W组 (未合村之前W组为政治、经济独立的自然村) 50亩耕地。2010年经过总村S村2/3以上村民代表签字同意后, [20]地方政府便按照相关政策规定, 以9.6万元/亩的价格征收这片土地, 包含土地补偿费和安置补助费在内总额达480万元。另外, 按照当时评估价格付给被征农户的青苗补偿费和附着物补偿费均到达指定银行账户。但由于当时W组 (村) 内部派性政治斗争激烈, 480万元补偿款在小组集体和集体成员之间如何分配始终无法达成协议。征地补偿款、青苗补偿费和附作物补偿费因分配方案不出只能一直存在银行, 无法给农民兑现。尽管征地手续从程序上来讲是合法的, 但地方政府考虑社会稳定便不敢强制进场进行土地前期开发。经过该镇联村干部的努力, 2015年总体分配方案终于获得W组 (村) 2/3以上村民代表签字同意, 其中组集体提留20%作为集体经济收入, 剩余80%在集体成员内按现有人口均分, 外嫁女、挂靠户等特殊对象特殊处理。如此, 地方政府才真正获得土地开发权。事实上, 这片土地早在2011年就由地方政府招拍挂以50万元/亩的价格出让给本地一家资产上亿的模具企业, 企业落地因上述原因被推迟了4年。 (宁海县X镇党委副书记, 2017年3月25日上午在X镇会议室访谈)

该案例显示, 地方政府完成征地的一般程序是:首先由地方政府出面按照相关政策与行政村办理征地相关手续, 涉及征地面积、征地价格及其他补偿费用等事宜;然后按照经村民代表大会同意的方案在村 (组) 集体和集体成员之间进行土地增值收益的分配;最后由地方政府将整理好的国有土地通过招拍挂将这批土地的使用权让渡给企业。根据宁海县农村社区现行的基层民主制度“三十六条”规定, [21]政府征用任何集体土地必须经2/3以上村民代表同意才能进行, 否则, 政府征地无法获得程序合法性。需注意的是, 征地的实质合法性在实践中还受到农民现有土地观的影响。据X镇政府干部介绍:“现在的农民, 只有他本人亲自签字并兑现了征地的各种补偿后, 他才会觉得这片土地不是自己的了。只要村民不签字、不领钱, 就算钱到银行了, 也不能表示土地是你政府的!”由此, 政府成为村集体和企业之间的中介并走上土地交易的台前, 从而形成失地承包户、村民代表、村干部和地方政府四方参与的“三级同意交易模式”, 如图3。

图3 地方政府征地模式下交易过程示意图

在本地政府征地模式中, 土地交易的主体与上述两者皆不同, 它们是地方政府、村干部、村民代表与被征地农户。因而, 土地交易的同意权进一步分化为“三级同意”:通过对村干部小微权力的限制, 村两委的同意权 (村两委干部签字盖章) 事实上是以村民代表同意权 (超过2/3村民代表签字同意) 为前提;而村民代表同意权仅代表的是一种“程序上”的同意, 被征地农户的个体同意权 (被征地农户签字兑现相应补偿费用) 才是关键。如此一来, 地方政府征地项目至少需要经过村干部同意、村民代表同意以及被征地农户同意之后才能顺利实施, 在具体实践中前两者可归纳为形式同意权而后者则为实质同意权。按《土地管理法》中相关征地政策规定, 地方政府只需获得前两项“形式同意权”便可依法征地, 在个别村民蓄意阻扰的情况下, 亦可采取相应的强制措施, 但当地政府在“特别强调农民合法权益尤其是土地财产性收益权”的舆论氛围下已经放弃合法使用强制力。

同时, 参与土地收益分配的主体增加为村集体、全体成员和被征地农户。其中村集体和全体成员按一定比例分享土地增值收益中的土地补偿费和安置补助费, 而被征地农户则独享青苗补偿费用和附着物补偿费。因而, 土地增值收益分配的难点便聚焦于村集体提留与全体成员分红的比例问题上。从理论上讲其分配方案有三:一是村集体提留部分, 全体成员分享部分, 两者的分配比例由村民代表大会决定;二是全部均分给全体成员, 村集体不作任何提留;三是全部作为村集体提, 全体成员不参与分配。其中, 第一种方式是最复杂也是最容易出问题的。[22]据X镇重点办主任介绍, 当地主要的分配方式是第一种, 村级提留与农户均分的比例往往是3∶7或2∶8, 如果村集体较为强势, 也可能达到4∶6或者5∶5。第二种分配方式, 往往是那些“不作为、不惹事、图省事”的消极村干部的第一选择, 由于不太符合相关政策建议, 在当地属于极少数, 而第三种方式在实践中几乎不存在。

可见, 一方面, 土地交易过程中以村干部为代表的集体同意权不断虚化, 而以村民代表为代表的集体同意权和以被征地农户为代表的个体同意权不断实化;另一方面, 土地增值收益的分配主导权也从村集体 (村干部) 转移至村民代表手中, 即民主程序“三十六条”赋予村民代表的“民主型分配权”超越了农村集体所有制赋予村干部的“专断型分配权”, 集体组织所能提取的份额随之减少。宁海县农村的实践表明, 村民代表与村集体之间存在一定的张力, 村民代表更倾向于代表个体小农的“小私”而很难从“大公”角度来维护村集体, 他们更倾向于赞同“全体集体成员分光、分尽土地增值收益”的分配方案。土地增值收益中的村级提留作为农村集体土地所有权的实现形式, 在村民代表主导的分配方案下不断被瓦解, 农村集体组织原本虚弱的“单统筹”能力进一步消解。

三、集体土地所有权的虚化及其后果

综上所述, 宁海县X镇近郊村土地开发在近40多年经历了“本地企业租地—本地企业买地—地方政府征地”三个阶段, 不同阶段其交易对象、交易主体、交易方式以及交易所得的土地增值收益分配格局等方面存在巨大的差异, 归纳其内容见表1。

表1清晰地展现了X镇农村集体土地所有权实现形式, 经历了“土地租金”—“土地管理手续费”—“村集体提留”三个阶段。随参与土地增值收益分配主体的增多, 集体组织分享的份额逐步缩小, 农村集体土地所有权在本地工业化历史进程中不断虚化乃至消解, 依托集体土地统筹权力产生的集体组织权威也随之消解, 而消解力量来自集体组织内部。

首先, 农村基层村干部的自利性行为成为瓦解集体组织合法性的力量之一。在本地企业租地模式和买地模式下, 由于缺乏对农村集体组织的法人代表村干部的有效监督, 少数村干部可能通过权力寻租采取各种自利性行为, [26]在村庄内部便可产生村干部上可侵吞村集体利益, 下可侵犯农户利益的“治理乱象”。当作为法人代表的村干部监守自盗时, 不仅村干部自身名誉受损, 村民对村干部的不满隐含着集体成员对集体组织的不信任, 缺乏集体成员信任和认同的集体组织难以再树立自身权威。

表1 宁海县X镇近郊农村土地开发模式变迁表 (1970-2017年)

注:集体成员*是指全体承包农户, 由于“买地模式”下主要交易的是个体农户少量的承包地, 并未涉及其他农户, 因而集体成员并未作为一个整体参与土地增值收益的分配。农户承包权**是指失地农户的承包权而非全体农户的承包权, 由于“租地模式”下主要交易的是闲置集体建设用地, 并未涉及具体的承包户, 故该情形下不存在农户承包权的实现形式。

其次, 集体成员的民主权利超越村干部的集中权力, 亦成为瓦解集体组织公共性的重要力量。地方政府通过推动复杂的基层民主制度来强化集体成员的权利 (如X镇正在实践的“村级权力清单三十六条”) , 从而实现对村干部微小权力的有效监督。不可否认, 通过制度创新激活村民政治参与确实能够有效约束村干部的寻租行为。但是, 村干部的微权力不仅代表个体谋私的空间也代表集体谋公的空间。在不断强调基层民主和农民财产权利的政治话语下, 围绕集体土地增值收益如何分配的问题, 执行基层民主的村民代表大会更倾向于表达“个体份额”的要求, 在对“个体小私”无有效制约的情形下, 村民个体谋私便有可能超越村干部集体谋公, 集体组织反而成为“村级提留一分钱都保不住”的弱者。

在中国农村现行制度条件下, 农村集体组织最重要的统筹资源是土地, 集体对土地统筹权力的大小便是农村集体组织虚实的晴雨表。这种土地统筹权力在土地宪法中表达为“集体土地所有权”, 它是集体所有制的法律实现形式, 是供给农村公共产品的物质保障, 是调解农村收入分配的重要方式。[24]宁海县X镇农村集体土地所有权虚化带来三大现实困境。

第一, 农村集体经济成为“无源之水”。保持集体组织对最重要的生产资料土地的所有权是集体组织能够创造收入的基础条件。从所有权方面看, 土地集体所有构成一种非常独特的产权形态, 是一种“禁止任何形式的私有化、禁止分解分割为个体私有”的特殊产权。[25]它首先具有一般产权特点, 即为产权所有者创造物权性、财产性收入, 前文提及的土地租金、土地管理手续费和村集体提留表达了其作为产权的一般属性。这些资金成为集体经济的重要收入来源。因而, 农村集体土地所有权作为一种“禁止私有化”的产权, 本质上是以政治权力为基础的集体财富再生产的制度安排。但宁海县X镇的土地开发实践表明, 一方面, 村集体不再具有调整土地的空间, 这种调整不仅是在调试农民与农民的关系, 也是在调整集体组织与个体农户的关系, 村集体事实上失去了为集体持有机动土地的合理手段;另一方面, 村集体在集体土地变性中所索取的收益不断削减, 最终有意无意地消解了其作为一般产权的属性。在集体组织可支配的土地资源增量不足、存量锐减且财产性收益分配比例不断下降的发展趋势下, 农村集体经济必然成为“无源之水、无本之木”。

第二, 集体利益的私人化分配倒逼公共资源质变。按照现有的土地宪法制度安排, 农村集体土地所产生的土地利益是一个对外利益边界清晰、对内利益边界模糊的相对封闭的公共利益, 集体组织内部成员围绕相对模糊的公共利益的分配具有竞争性, 这种竞争性正是集体成员基于成员权对公共利益对象产生的公共治理。[25]宁海县X镇随着集体土地所有权实现形式的萎缩, 围绕集体土地所产生的公共利益越来越稀薄, 它所能激发的集体成员集体行动的能力也随之减弱。尤其是本地政府征地阶段, 尽管通过征地补偿款得以实现集体所有权从而形成短期内较为密集的公共利益, 然其后续分配在代表个体私利的村民代表主导下走上了公共利益私有化分配的道路。这种分配方式倒逼集体利益由公有公用属性走向共有私用属性, 农村集体组织在公共品供给与公共利益整合方面的能力也随之逐步减弱。

第三, 公共利益整合能力弱化引发村级治理危机。当地村民围绕第一次征地补偿款的分配会产生广泛参与、深度讨论、激烈博弈的村民自治, 从而呈现村庄政治的短暂性活力。但从长远来看, 这种倾向于“分光分尽”的分配方案对于公共利益的可持续积累是不利的。在若干村庄调研发现, 围绕征地补偿款分配而产生的村庄政治只发生在第一次分配事件中, 往后便是路径依赖。从村级治理的持续性来看, 随着公共利益的整合能力和再造能力减弱, 村级治理所能支配的内生性资源将不断减少, 村级治理不得不援引外部力量, 这种外部力量在当地表现为两种:一是携带着大量项目资源的自上而下的行政权力, 二是拥有雄厚资产的经济精英所笼罩的私人性支配权力。这两种力量在当地表现为制度化的联村干部和非制度化的富人治村, 村民自治在这两股强大力量的支配下走向了异化的村庄政治即派性政治。

总之宁海县X镇的历史实践表明, 农村集体组织在土地开发过程中因同意权的分化和集体收益权的弱化将部分集体经济转化为私人化分配的共有资产。由此导致集体土地所有权不断变相虚化、集体公共利益再造功能逐步弱化、村级治理的经济政治基础不断瓦解的现实困境。

四、余论:“三位一体”农村集体组织再认识

农村集体组织的活力与权威来自于制度赋予它的统筹权力, 该权力的合法性来源于两个方面。第一, 农村集体组织对行政村内土地资源和劳动力的统筹权力是中国共产党在广大农村进行社会主义建设, 践行共产主义理想的政治成果。这种统筹权力, 首先意味着农民对农村的生产性资源私有权的消解, 取而代之的是集体所有权;其次意味着分散的农民劳动力被集体重新整合和组织起来, 组织化的生产方式取代分散化的生产方式。第二, 具有公共性的社会主义分配方式是其统筹权力持续稳定的基础。集体组织通过对集体资源和集体劳动力的有效配置不断创造高效的集体劳动产出, 这便有了农村集体组织的物质基础———集体经济。农村集体组织将集体经济用于公益性的社会服务、村庄公共品供给、改善集体成员生活环境等方面, 以此获得集体成员的认可。如此, 农村集体组织在一个相对封闭的单元体系内完成了“取之于民、用之于民”的积累与分配, 其统筹权力便具有合法性和人民性。

历史地看, 农村集体组织是一个具有社会主义理想的综合性组织, 它是中国共产党试图改造中国农村、农民的一个整体性组织, 一个集经济、政治、文化“三位一体”的综合性、历史性的社会组织。如果不能从微观层面理解具体改革实践的复杂性, 局部性改革便可能从集体组织内部产生瓦解整体的强大力量。通过梳理宁海县X镇农村集体土地所有权在土地开发中虚化的微观过程及其后果, 发现在农村土地制度实践中“村集体—村干部—集体成员”三者之间复杂的互动关系:村干部的腐败并不代表村集体是恶的, 集体成员“小私”的膨胀也许会瓦解村集体供给公共品的能力, 村干部的某些霸道也许正是维护村集体权威的重要基础。党的十八届三中全会强调“坚持农村集体土地所有、发展壮大农村集体经济”, 农村集体经济是农村深化改革的物质基础, 是农村实现全面小康的重要支撑。历史实践表明不断虚化或者取消集体所有权的有效实现形式, 农村集体组织的经济危机将会愈演愈烈。

基金： 华中科技大学中国乡村治理研究中心哲学社会科学研究重大课题攻关项目“完善基层社会治理机制研究” (14JID030);

来源：北京社会科学2018年11期

作者：孙敏