贺雪峰：论农民收入断裂带

按：在已经形成全国统一劳动力市场的条件下，农民家庭收入的多少主要决定于家庭劳动力的多少，而家庭劳动力的多少又与农民家庭周期有关。一般情况下，有劳动力的农户家庭收入都相差不多，主要是收入量上的差异。缺少家庭劳动力的农户家庭因为无法从全国劳动力市场上获取收入，其家庭收入显著低于一般农户。在一般农户家庭收入与缺少劳动力农村家庭收入之间，存在一个广泛的农民收入断裂带。农村最低生活保障线与农村贫困线均处在农民收入断裂带之内。也就是说，农村最低生活保障线与农村贫困线存在重叠，这个重叠具有重要的政策含义。

论农民收入断裂带

撰文｜贺雪峰

（贺雪峰，武汉大学社会学系教授、博士生导师。）

一、导论

在存在着普遍自给自足农业和非正规经济的情况下，精准统计农户收入是很困难的。而在某种意义上，对农户收入状况的掌握又与国家实施若干政策的效果有直接密切关系，尤其是农村低保与精准扶贫，既是惠民工程，是全民奔小康的基础工程，又是任何一个现代社会的基础政策。问题是，作为一项国家基础能力的农户收入统计在当前仍然有很多无法克服的困难。也正因此，在评定农村贫困户和低保户时就不仅要划出贫困线和低保线的收入标准，并计算农户收入是否在贫困线与低保线以下，还要有定性的评定，如识别贫困户的所谓六步法：“一进二看三算四比五议六定”，以及脱贫必须要“三不愁、两保障”，其中最主要的就是要经过“社区瞄准”，其前提又是地方性的共识性判断。村庄熟人社会是产生地方性共识判断最重要的基础。

因为很难精准统计农户收入，仅仅靠统计收入就很难依据贫困线与低保线划定贫困户与低保户。从理论上讲，“社区瞄准”又很可能因为受到人际关系等影响而出现瞄准偏离。这样就会造成一个两难：一方面是农户收入很难精确统计，从而无法通过相对客观的收入标准来精准识别贫困户和低保户；另一方面，“社区瞄准”又容易受到社区人际关系的影响，尤其是受到村干部人为因素的影响，由此造成识别的不精准。从这个意义上讲，精准识别贫困户和低保户几乎是不可能的。不过，在农村低保与扶贫实践中，相对来讲，最近几年借助大数据比对手段较好地实现了低保户的精准识别，而农村贫困户识别则仍然存在着严重的不精准问题。在大数据比对技术普及之前，农村低保识别也十分不准确，甚至普遍出现了“开豪车吃低保”的情况。大数据比对极大地提高了农村低保识别的精准度。

之所以会造成以上差异，很重要的一个基础性问题是我们如何理解当前村庄熟人社会中的农户收入结构。实际上，当前农村熟人社会存在着一个具有高度地方性共识的农民收入断裂带，在这个收入断裂带以下的农户，其家庭困难情况是众所周知的，也是村庄内无人能比的，这种具有高度共识性的贫困是“社区瞄准”一定可以瞄得准的。断裂带以上的农户收入则相对差距不大，即使有差距，往往也只是家庭劳动力人口占比、勤劳还是懒惰以及机会多寡造成的。只有深入理解“农民收入断裂带”这个概念，才能更好理解当前农村识别贫困户和低保户中存在的问题。

二、中国农民收入的特征

因为乡村工业化进路的差异，沿海发达地区农村普遍在上世纪末完成了乡村工业化，大部分农村已经融入城市成为沿海城市带的一部分。因为可以就近获得本地非农化收入，沿海发达地区农村农户家庭收入相对比较高，且村庄部分创业农户成了年收入数百万元甚至更多的企业家，农村社会有比较大的分化。总体来讲，已经工业化了的沿海发达地区农村，农民已经比较富裕，贫困化程度较低，   无论是扶贫还是最低生活保障都不再是当地基层工作的重要方面。

对于全国绝大多数农村来讲，虽然在上世纪八十年代一度有乡镇企业的蓬勃发展，但进入新世纪，中西部地区绝大多数乡镇企业关闭，农村务工经商机会消失。时至当前，中国绝大多数农村的农户家庭都已经形成了普遍性的“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式，农户收入来自两个部分：一是农业收入，二是务工经商收入。且一般是中老年父母留村务农，年轻子女进城务工经商。在农村土地有限、人多地少的情况下，农村中青年劳动力进城务工经商极大地增加了农户家庭收入。随着城市化的深入，有越来越多农户全家进城，退出了农村和农业获利机会，一些不愿或无法进城的农村劳动力因此增加了从农村和农业获利的机会。这样一来，当前中国一般农业型农村就有四种主要的农户家庭收入模式。第一种，“半工半耕”模式，主要是年轻子女进城务工经商，年老父母留村务农。这种模式占到当前中西部农村农户家庭的70%左右。第二种，全家进城模式，农户家庭收入主要依靠在城市务工经商收入，不再从事农业生产，来自农村和农业的家庭收入十分有限。第三种，“中坚农民”模式，即不愿或无法进城的农户家庭通过获取进城农户让渡出来的农村获利机会，在不离开农村的情况下获得不低于外出务工的收入。这个“中坚农民”群体占比不大，对于农村治理却十分重要。第四，小农家庭农业模式，农户家庭主要收入来自耕种自家承包地的有限农业收入，缺少种自家责任田以外的其他大笔收入。这样四种模式的前提是，农户家庭是正常的有劳动力的家庭。有些特殊家庭没有劳动力，比如孤儿或无子女老年人。这些无劳动力的特殊家庭或群体已被纳入国家救助体系中，接受在孤儿救助和五保救助基础上建立的特殊困难救助。从实践上看，这个救助力度还是比较大的。尤其重要的是，因为特殊困难群体情况特殊，容易识别，特困救助在实践中很容易操作，具有很高的瞄准率，也极少引发负面舆情。还有一种特殊情况是农户家庭主要劳动力重病或重残，重病重残的主要劳动力不仅无法劳动以获得收入，而且可能需要家人照顾，就造成这样的家庭缺少劳动收入。此外还有一种情况，就是单亲家庭，包括离婚或丧夫丧妻家庭，既要照顾父母或子女，又要劳动以获得收入，家庭收入就不高，条件就不好。

三、农户家庭收入的规律

当前中国农村，因为几乎所有农户都从集体承包了人均分配的承包地，同一村社范围，农户的农业收入相差不多。从全国来讲，虽然同一个村社集体是按人均承包的耕地，不同地区资源条件差异却很大：有的地区人少地多，且土地肥沃，农户就可以从土地上获得更高水平的农业收入；另外一些地区人多地少且土地贫瘠、灌溉困难，农户只能从土地上获得有限的农业收入。

在分田到户以前乃至分田到户以后很长一个时期，全国绝大多数农村，农民收入主要来自农业。上世纪70年代乡镇企业崛起，出现了普遍的“离土不离乡、进厂不进城”，农民在不离开农村的情况下获得务工收入。一个地方乡镇企业发展越好，就为当地提供了越多务工收入的机会，这个地方的农民就越富裕。上世纪末，全国性劳动力市场开始形成，越来越多农村劳动力离土离乡，进厂进城，青壮年农民到城市和沿海先行工业化地区（尤其是长三角和珠三角）务工经商，这样一个进厂进城的浪潮很快就席卷了整个中国农村，推动了农村劳动力的全国性流动，产生了一个成熟的全国劳动力市场：哪里收入高，哪里就有更多劳动力涌入，从而形成了相对均衡的全国劳动力价格。

全国统一劳动力市场对那些人多地少、自然条件恶劣的农村的劳动力有更大吸引力，因为进城务工经商收入远高于务农收入。所以，率先响应全国劳动力市场机会的是那些人多地少经济比较贫困的地区，如四川、贵州和河南，且越是人多地少经济贫困的村庄就有越彻底的劳动力进城。那些人少地多农业条件优越的农村地区，农业收入相对较高，进城务工收入只是略高于务农收入，甚至没有务农收入高，这些地区农村劳动力进城就比较晚且相当不彻底，最典型的是黑龙江农村，人均耕地比较多且农业生产条件优越，到现在，黑龙江农村劳动力进城务工经商也不普遍。还有一些资源条件恶劣、相对封闭的边疆少数民族地区，农民文化程度比较低，受地方传统影响大，农民进城务工经商的适应能力比较差，从而出现了虽然贫困却仍然较少进城务工经商的情况。也就是说，同样的全国性劳动力市场对不同农村地区的效应却是不同的，对于人多地少、农业生产条件恶劣的农村地区（尤其是汉族地区）具有极大吸引力，这些农村劳动力最早且最彻底地进城务工经商，从而留下了较多农村获利机会给仍然留村的劳动力。农村资源条件越好、农业收入相对越高的农村，农业劳动力进城时间就越晚且越不彻底。相对封闭的边疆少数民族地区则往往由于农民缺少教育文化基础，不很适应进城务工经商，以至于当前仍然有相当部分劳动力困守农村。

当前全国绝大多数农户家庭都可以同时从农业和进城务工经商两个方面获得收入。从农业收入来讲，虽然同一村社农户都平均获得了土地承包权，不同地区农业资源条件差异却很大。有一些地区人多地少，农村剩余劳动力缺少在农村的获利机会，全国统一劳动力市场的形成就为这些剩余劳动力进城务工经商提供了机会，越多劳动力进城务工经商，就留下越多农村获利机会给缺少进城机会或能力的留守劳动力（比如因为父母年老需要照顾而无法进城务工经商的农村青壮年），且正是因为可以在农村增加获利机会，那些缺少进城条件的农村劳动力才不会勉为其难地离村进城，而是留下来成为了“中坚农民”。

资源条件好的农村，所有农户都平均获得了相对优越的农业生产资料，从而可以有相对较高的农业收入，农村剩余劳动力较少，农业收入不低于外出务工经商收入，这些地区农村劳动力就不愿意外出务工经商，也就较少让渡出农村获利机会。但这不是问题，因为优越的农业资源条件使得所有留村农户都可以获得较高农业收入。相对封闭的边疆少数民族地区，资源条件不好，又因为文化教育程度较低而难以有效进入全国劳动力市场，因此造成了区域性的农村贫困，这类地区的贫困是尤其要重视的。

在当前中国农村，全国劳动力市场对资源优越的农村地区影响有限。绝大多数人多地少资源条件较差的农村青壮年劳动力受全国劳动力市场的巨大吸引，较早及较彻底地进城务工经商，不仅提高了农户的收入水平，而且为无法进城的农村劳动力让渡出新增获利机会。也就是说，除相对封闭的边疆少数民族地区以外，一般农村地区只要农户家庭有劳动力，这些农户家庭就可以从全国统一劳动力市场获得相当于平均工资水平的收入，这样的农户家庭就不可能落到贫困线以下。

四、关于平均工资率的问题

因为市场经济的充分发展，劳动力的充分流动，当前中国已经形成了全国统一的劳动力市场。这个全国统一劳动力市场首先表现在进城务工经商方面的充分竞争性，即劳动力会依据收入高低、劳动时间长短、劳动艰苦程度、工作环境好坏等等进行选择，最终形成与劳动力条件相匹配的工资收入水平。从劳动力来讲，有技术性、专业性比较强的技术工人，技术工人前期投入教育相对较多，且因为专业性强而存在职业粘性，往往有较为稳定的工作和较高的工资水平，一般普通的生产线工人则专业化程度不高，只有较低的工资，流动性往往较大；工厂生产线劳动对个人纪律性和耐力要求很高，建筑工地劳动则活动范围较大，身体相对自由；年轻人普遍愿意在相对干净安全的工厂劳动，中年劳动力则更多到工地上从事危险性更大也更脏累的工作；文化程度低的人可能更多从事体力劳动，文化程度高的人更多从事技术性强的工作；不愿受约束的人更愿选择自雇就业比如做城市摊贩，风险厌恶型劳动力则偏好工厂劳动。这些差异又不是绝对的，而是在个人能力、偏好、年龄与工作收入、工作环境、工作自由程度等之间的平衡，任何一个工作领域有了更高工资或更好环境，就会有更多人去争取，比如城市摊贩与工厂劳动之间，如果城市摊贩收入高且风险小（被城管驱赶的风险），就会有更多工厂劳动者加入到摊贩行列，以至于摊贩过剩，收入下降。再比如技术工人与普通工人之间，如果技工收入高且稳定，就会有更多人试图通过教育和技术积累成为技工，增加技工的竞争性，降低技工工资。

    在几乎无限的市场机会和同样几乎无限的劳动力供给中，在城市开放的就业市场上形成了劳动力素质、工作环境与工资水平之间的均衡，并为几乎所有进城劳动力提供了通过努力工作来获取收入的机会。这种均衡与机会不仅表现在不同的工作之间，而且表现在不同地区比如珠三角和长三角、大都市与中小城市、南方与北方、工厂与煤矿等，哪里机会更多、收入更高、风险更小、工作环境更好，哪里就会有更多劳动力进入，反之亦然，这样就会形成劳动力供给的地区均衡。

造成以上均衡的根本原因是改革开放以后数以亿计农村劳动力的进城，这些进城劳动力在城市各处寻找就业与获利机会，成为这个时代最有主动性和最为活跃的力量。如前已述，最早且最彻底进城的是那些人地关系比较紧张的汉族地区农民。进城早是因为同样的城市务工经商获利机会对于资源较少农村地区的农民具有更大吸引力；进城彻底是指，因为农村资源条件比较差，获利机会少，这些地区年龄相对较大、缺少比较优势的农民也会进城，或年龄相对较大已不再适合城市务工的农民，却仍然迟迟不愿返乡。资源条件比较优越的农村地区，农民进城务工经商比较晚且不够彻底。就是说，只有在城市化不断推进，城市工资水平不断提高的情况下，才对这些农村劳动力产生了吸引力，但由于农村仍然有较多获利机会，缺少比较优势的农村劳动力（比如年龄偏大）更多留守农村。

大量农村劳动力进城务工经商，不仅提高了农户家庭收入，而且让渡出来农村获利机会，从而为不能或不愿进城的农村劳动力提供了增加收入的机会。有农户因为父母年老、子女年幼而无法离开农村，他们却可能获得因为其他农户进城后让渡出来的机会获利，比如扩大种植规模（通过土地流转）、经营小农机。相对于城市更多获利机会来讲，农村获利机会较少，不过，这样的获利机会匹配到缺少进城机会的农户家庭，就增加了留村农户的收入水平。或者说，较大的劳动力流动性获得较高收入，较少流动性的农户也有增加收入的机会。

在当前中国城乡开放的情况下，中国特色的农村体制还为农民提供了与一般发展中国家不同的特征，最典型的就是中国农村集体所有制，以及与此相关的村庄传统。村庄具有悠远历史，农民祖祖辈辈居住在村庄，村庄中的亲朋邻里熟人社会关系形成了村庄的社会资本和归宿感、安全感。新中国的集体所有制则为所有农户提供了免费使用的宅基地和建筑在宅基地上的住房，农户平均分配了村社集体土地的承包经营权。就是说，所有农户都在村庄中有宅基地，有住房，有承包地。当然，仅靠土地收入是不够的，所以当前中国农村绝大多数劳动力都进城务工经商了，但大部分农户仍然在依靠家庭中缺少进城机会的中老年父母耕种自家土地。在农业机械化程度不断提高的情况下，农村中老年人种田，种得了也种得好，而且种田本身能为他们带来劳动的意义。正是通过土地与劳动结合，并在劳动基础上建立村庄熟人社会中的各种关系，才使得村庄是生产性的而不是消费性的，是积极的而不是消极的。而村庄生活成本低，与大自然接触，与土地结合，在应对老龄化方面也具有极为重要的功能。

中西部地区缺少进城就业机会的中老年人从事农业生产，因为普遍经营规模小，农业收入有限。农业具有很强的季节性，每年真正农忙的劳动时间也就两个月左右。相对来讲，在沿海发达地区农村，因为已经完成乡村工业化，村庄中老年农民有众多家门口的二三产业就业机会，而且这些二三产业就业机会与季节性的农业不同，是全年性的，不受季节限制，这些家门口的全年都有的二三产业就业机会就为村庄几乎所有有劳动能力的人提供了获利机会。在苏南农村调研，经常遇到70岁老年人仍然从事三份工作的例子：当门卫、送牛奶、打扫卫生。这样就可以一家三代（年老父母、中年夫妻、年轻子女）劳动，仅靠劳动收入就可以有较高家庭收入。

     与沿海地区和一般中西部农村形成鲜明对照的是边疆少数民族地区，因为相对封闭且农民缺少较高教育，虽然农村资源环境十分恶劣，却至今仍然较少进入全国劳动力市场，因此出现了普遍的贫困。

最近几年出现了农民工返乡创业现象，从调研情况来看，因为农村获利机会有限，返乡创业成功率很低，最终所谓成功的返乡创业不过就是获得了投入劳动力的城市平均工资水平的利润。也就是说，除极少数边疆少数民族地区以外，当前中国已经形成了一个全国性的劳动力市场，这个市场几乎无处不在，遍及不同地区、不同行业及城乡，最为重要的是形成了市场平均工资率。被这个全国统一劳动力市场覆盖的城乡，所有劳动力都可以较为容易地获得市场平均工资收入。

五、农民家庭收入周期与农民收入断裂带

在全国性劳动力市场已经形成的情况下，劳动力平均工资率就使得几乎所有劳动力都有机会获得社会平均工资。这样一来，农民家庭收入的多少就取决于家庭劳动力的多少。家庭劳动力越多，收入就越高；家庭劳动人口占比越高，家庭就越富裕；家庭越是存在以代际分工为基础的半工半耕，家庭纯消费人口就越少，家庭经济状况就越好。

相对来讲，上有老下有小的家庭，中青年夫妻因为要照顾家庭而无法进城务工经商，自由选择空间较小，只能从农村获取进城务工经商农户让渡出来的获利机会，这样的农户家庭经济相对困难。但由于有可以增加获利的机会，也可以享受到市场平均工资率的好处，而不至于特别困难。因此，在已经形成全国劳动力市场的条件下，只要农户家庭有劳动力，无论城乡，也无论从事什么职业，都可以相对容易地获得市场平均工资。农民家庭的富裕程度与家庭劳动力数量、占比及投入到劳动力市场的程度正相关，也就主要与农户家庭周期正相关，农户家庭之间的收入只有量的差异，并无质的差异。最好的时期是一家三代人都有劳动能力，都可以从市场上获利，比如苏南以及一般农业型地区（老年父母从事农业生产、中年夫妻及年轻子女务工经商）。最困难的时期是父母年老失去劳动能力甚至生活不能自理，子女年幼仍在学校读书学习，中年夫妻上有老年父母需要照料，下有年幼子女需要抚育，家庭就处在最困难时期。

不过，随着时间推移，年幼子女成年了，这个农户家庭劳动力增加，经济收入也就相应增加了。

从具体家庭劳动力的情况来讲，每个人劳动能力和积极性都是不同的，有人勤快有人懒散，有人聪明有人笨拙，在劳动力市场上可能就会有完全不同的收入。不过，一般情况下，这种收入上的差别仍然只是量的差异而没有质的差异。真正造成对农户家庭冲击的是家庭主要劳动力重病重残，从而失去了进入劳动力市场的条件。即使中青年夫妻一方重病重残，不仅会造成重病重残方失去劳动收入，另外一方也不得不费时费力照料，从而使全家陷入贫困。还有农户经营投资失败而负债累累。无论天灾还是人祸，村庄熟人社会总会有极少数农户因为种种原因缺少可靠收入，以至于家庭经济陷入困境，甚至温饱问题也解决不了，基本医疗和教育、住房更加无法保障。这样的农户就成为与村庄其他有劳动力一般农户不可比的特殊农户，其收入远低于一般农户，生活困顿状况众所周知，根本不用计算他们的收入水平，他们都是村庄公认应当得到救助的贫困户了。

除了家庭主要劳动力重病重残造成的收入低下以外，农村还有一些特殊困难户，典型的如没有子女的五保户和丧失父母的孤儿。这样的特殊人群很容易识别，因此一律纳入到国家特困救助群体中了。

小结一下就是，一般农户家庭因为有劳动力，可以从全国统一劳动力市场上获得平均工资收入，就使得这些正常的农户家庭可以有大致相差不多的家庭收入。不同农户收入多少与家庭劳动力多少和勤懒程度、家庭策略、家庭周期有关，但都在一个正常收入区间，一般不会有很高收入，最低收入也远远高于当前国定贫困线。缺少进入全国劳动力市场获取收入的农户家庭，因为无法从市场上获得足够收入，其家庭经济状况就远低于其他一般农户，成为村庄众所周知的、与一般农户条件不可比的贫困户。在一般农户收入和具有不可比性的贫困户收入之间有着一个巨大的收入断裂带，这个断裂带的核心就是当地共识的最低生活保障水平线，一般农户家庭收入远高于这个最低生活保障水平线，没有劳动力家庭收入低于这个最低生活保障水平线。村庄95%甚至99%的农户家庭收入都远高于此线，只有极少数特殊情况家庭收入低于此线。在正常农户家庭收入与特殊农户家庭收入之间有一个相当宽广的区域，这个区域就是我们所说的农户收入断裂带。这个断裂带不仅具有统计上的显著性，而且是当地村庄共识。

六、农村低保与大数据比对为什么有效

2004年前后中国开始在一些省市试行农村最低生活保障制度，2008年在全国推行。所谓农村低保，就是农村居民最低生活保障，其保障对象是家庭年人均收入低于当地最低生活保障标准的农村居民。

按低保制度设计，凡是农村居民人均收入低于当地最低生活保障线的农户，都应当纳入低保，应保尽保，并对农户低于低保线的收入部分进行无条件“补差”。但是，刚开始推行低保制度时，因为地方财力有限，低保未能做到应保尽保，低保救助金额也比较低。地方往往只是对少数特殊困难户进行救助。随着国家低保财政投入力度的加大，越来越多农户纳入低保，在农户收入实际上很难统计的情况下，因为低保“补差”是国家出钱，低保实践中就出现了各种乱象。

具体来讲，刚开始低保指标比较少、“补差”水平也比较低时，村庄公认最贫困的农户（即在农民收入断裂带以下的农户）首先被纳入到低保“补差”中，享受到低保救助。随着国家低保投入力度的加大，低保户数量持续扩大，很多位于农民收入断裂带以上的农户也被纳入到低保户中。因为缺少相对客观的农户收入统计，低保户的确定就要依靠“社区瞄准”。在程序不规范时，“社区瞄准”严重依赖村干部的道德水准，严格按程序又可能受到村庄人际关系的干扰。在农村低保实践中，因此出现了十分普遍的“关系保”“人情保”“维稳保”，低保乱象丛生，因为低保而发生的上访极为普遍。一个乡镇党委书记说：所有地方干部都向上级争资源，唯有“低保”大家避之不及。为了防止低保实践中的这些矛盾，一些地方通过平均主义来应对，最典型的就是“轮流吃低保”和“超过60岁老年人吃低保”，低保户变成了低保人。

低保实践中出现问题有内外两个原因，外因是农村低保数量超过了农村实际需要，大量家庭收入高于低保标准农户进入低保，这些农户家庭收入远远高于农民收入断裂带，而与一般农户收入不相上下，内因则是农户收入很难客观测量。低保乱象的关键不在于将村庄众所周知的位于农民收入断裂带以下的贫困农户排除在了低保救助以外，而在于将很多位于农民收入断裂带以上的农户纳入到低保救助中了。收入低于断裂带的农户，其贫困状况与一般农民不可比，全国农村都很少有低保漏评了经济最困难农户的情况。问题是如何甄别出虚假低保户。虽然农户收入很难客观测量和统计，却可以通过一些相关指标来判断农户家庭收入是否高于低保标准。低保乱象的一个重要表现就是“开豪车吃低保”，并受到舆论的广泛恶评。之所以“开豪车吃低保”很荒谬，是因为低保户收入无法维持当地最低生活标准，怎么可能买得起豪车？反过来就可以推断，凡是有豪车的肯定不是低保户。因此，全国各地在对低保户的甄别中，很重要的一条就是排除法，比如家庭有消费性的轿车、大型农机具、城市商品房、家庭成员有财政供养人员、大额银行存款、工商营业执照等，只要有其中一项，其家庭收入就不可能低于当地最低生活保障水平。地方政府通过与银行、车管所、财政、社保、工商等部门进行信息联网，通过大数据比对，很容易就可以查验出已经纳入或申请加入低保农户的条件，从而可以有效排查出假低保。

大数据比对在低保实践中发挥了十分重要的作用。2016年前后，全国大部分省市自治区开始健全低保大数据比对。通过大数据比对，很多省市自治区剔除了一半甚至更多的假低保户，同时农村低保支出并未减少而是继续增加，低保户“补差”大幅度提高。一般来讲，大数据比对下去的假低保户都是“关系保”“人情保”“维稳保”，是不符合低保条件的。极个别特殊情况也可以个案甄别。也有部分纳入到低保户的假低保户未被大数据比对排查出来，这样的户数不是太多，不影响大局。也就是说，通过大数据比对，可以相对精准地识别出农村低保户。大数据比对以后，低保实践中的一个重要经验就是严格把控新进低保户的入口，一方面继续进行大数据比对，一方面严格按照程序评定低保户，尤其注重公开，这样就有效地规范了农村低保的评定与管理。与过去一个时期农村低保乱象相比，当前农村低保工作相当规范且很少引发负面舆情。农村低保工作常规化和规范化了，成为了惠民工程的典型。

七、精准扶贫中为什么会出现识别难

相对于农村低保来讲，当前农村精准扶贫中存在着普遍的精准识别难题。其中原因之一，是2014 年开始识别贫困户时，地方政府依据国家统计局8200多万贫困人口的指标来确定农村贫困户。实际上，真正收入低于当时国定贫困线的农户远没有8200多万人这么庞大，尤其是非边疆少数民族地区，所谓贫困户，基本上都已被农村低保户所容纳，非农村低保户的贫困户几乎不存在，因为按2014年标准农村贫困线比低保线略高，但无论是贫困线还是低保线都处在农民收入断裂带中间，农户收入低于断裂带的几乎无例外都已纳入到低保户中。此外还有众多“人情保”“关系保”等假低保户也纳到低保户中了。

    2014年开始为贫困户建档立卡时，全国农村普遍按上级分解下来的贫困户人数进行了填报，这个贫困人数远超农村低保人数。有些地区填报贫困户时相当随意，也有一些地区很认真，通过倒排收入来确定贫困户。无论哪种方法，全国各地确定的贫困户都有大量家庭收入远高于国定贫困线。在精准扶贫中，因为扶贫政策含金量高，大量非贫困户建档立卡获得好处，就引发村庄矛盾及负面舆情，国家因此要求精准识别贫困户回头看，再回头看，以及借助大数据比对来剔除假贫困户。

2016年农村低保户大数据比对中，有一半以上低保户被大数据比对剔除。因为农村贫困户数量远多于低保户，而贫困线与低保线相差不多，经过排除非贫困户的大数据比对，为精准识别贫困户而进行的回头看再回头看，这样就可能有过半的建档立卡贫困户要被剔除。我们在河南新蔡县调研，有两个乡镇在“回头看”中将90%的建档立卡贫困户剔除出去，农民群众对精准扶贫的满意度大幅度提高，因为被剔除出去的建档立卡贫困户收入远高于国定贫困线。问题是建档立卡的扶贫信息系统是由国务院扶贫办来负责管理的，建立这个扶贫信息系统的目的也是为了防止地方政府的机会主义，搞数字脱贫。因此，纳入到扶贫信息系统的建档立卡贫困户，个别调整是可以的，大规模剔除是不被允许的。大量假贫困户无法剔除，真扶贫就扶到假贫困户上来，这样的扶贫就必然引发各种矛盾。这些矛盾汇集到中央，中央就要求下面上报各种数据，中央与地方、地方与基层、基层与扶贫干部、扶贫干部与农民、贫困户与非贫困户之间就有了各种博弈，就造成了当前精准扶贫中的普遍乱象。

八、小结

理解扶贫与低保治乱的关键在于要理解农民收入断裂带。事实上，无论是低保线还是贫困线都处在农民收入断裂带内，断裂带上的农户与带下农户几无差异，即低保户与贫困户几无差异。既然没有差异，国家又按比低保户数量大得多的贫困户来要求地方精准识别贫困户，这就必然造成乱象。况且大数据比对表明，之前的低保户中有一半是假低保，还被剔除出去了。因此，在进入全国劳动力市场的农村地区，有了低保这一强有力的社会救助手段，扶贫就没有意义了。真正要做的扶贫，恰是要进入那些仍然未能进入到全国劳动力市场的边疆少数民族地区的农村进行基础设施建设，提供较好的基本公共服务。