土地抛荒的发生逻辑与破解之道[①]

李永萍[②]

（华中科技大学中国乡村治理研究中心  430074）

摘要：改革开放以来，伴随着农民与国家、市场关系的变化，农村土地经历了由政策性抛荒向结构性抛荒的转变。土地抛荒引发了“无人种田”的担忧。通过实地调研发现，当前农民抛荒的原因主要是农业生产关系滞后于农村发展水平的需要，表现为“田不好种”以及“种田不划算”。地方政府大力推动资本下乡流转土地，可能制造“无人种田”的现实，确证无人种田的预言。强化和完善集体“统”的功能，在集体统筹之下实现土地连片和土地集中，并在此基础上由集体完善农业基础设施和提供统一的农业社会化服务体系，从而提高土地利用效率，降低小农生产成本，是破解土地抛荒的根本之道。

    关键词：土地抛荒；集体土地所有制；生产关系；资本下乡

土地抛荒并不是一个新现象。自20世纪90年代中后期以来，中国农村即开始出现了较大规模的土地抛荒现象，这主要是由于当时的农业税费负担过重引起的。至21世纪初期，国家取消了农业税。但是，农民负担的减轻并不必定强化农民与土地的结合。取消农业税以来，农村开始出现新一轮的土地抛荒。面对我国人多地少的现实，学界和政策部门逐渐出现“无人种田”的担忧，并试图通过推动资本下乡流转土地解决“无人种田”的问题。问题是，由于忽视了土地抛荒的复杂机理，单纯强调资本下乡，不仅无法解决土地抛荒，反而引发了预料之外的后果。本文基于在农村的实地调研，通过阐释土地抛荒现象的复杂生成原因，提出解决土地抛荒问题的思路。

一、文献梳理

关于土地抛荒现象成因的研究，可大致归纳为三个方面。 第一，打工经济带来农村劳动力向城市转移，导致农业劳动力大量损失，农业劳动力不足，且当前农业劳动力的质量也有限，呈现出女性化和老龄化的特点。[[1]][[2]][[3]]第二，农业的相对收益较低。[[4]]从农业生产本身的成本收益分析来看，随着农业机械化程度的提升以及农资产品价格不断上涨，农业生产的成本上升，但农产品价格却面临下跌的趋势，降低了农民种田的积极性。[[5]]同时，随着我国工业化和城市化的快速发展，拓宽了农民劳动力市场化的空间，农业劳动力的机会成本提高，农业的比较收益较低。在外出务工经商收入明显高于务农收入的情况下，农民当然更倾向于外出务工。[[6]]第三，土地制度的缺陷。有研究者认为，当前农村出现土地抛荒现象的主要原因在于土地产权不清晰导致耕地流转困难。在土地产权不清晰的情况下，农民不愿意将土地流转给别人，大户的流转意愿也随之降低，从而带来了土地抛荒现象。[[7]][[8]]也就是说，土地产权不清晰同时弱化了土地流入者与土地流出者的流转意愿，并据此提出在土地产权明晰的基础上，健全和完善土地流转制度是推动耕地充分利用的关键。[[9]]

总体而言，既有研究丰富了学界对土地抛荒现象的认识，但存在两个缺陷。其一，将农民务农与外出务工对立起来，认为务农会耽误农民外出务工，而务工机会多也会导致农民更倾向于放弃务农，从而带来土地抛荒现象。这一视角实际上忽视了当前我国农业的两个特征：一是农业生产主体的特征，当前我国农村务农的主体是中老年人，相对于年轻人而言，其外出务工的机会有限，因此其务农的机会成本较低；二是农业生产本身具有季节性和灵活性的特点，且在机械化水平提高以后，农业生产所花费的时间更少，这为中老年人的“半工半耕”提供了空间，他们完全可以同时兼顾务农和临时性的务工。农民家庭内部的劳动分工与合作在一定程度上限制了城市化和工业化可能产生的离农化的效应。因此，仅仅从工业化和城市化带来务工机会增多来解释当前的土地抛荒现象，其解释力有限。其二，既有研究聚焦于农民作为理性经济人的生产决策，认为土地抛荒是市场经济条件下农民主动选择的结果。[[10]]这一视角强调了农户决策的自主性，忽视了生产关系与土地制度对农民决策的结构性约束。

实际上，有学者已经发现，集体土地制度变迁视野下集体的乏力和缺位是土地抛荒的根本原因。[[11]]某种意义上讲，农村土地制度的核心是生产关系的调控，即土地制度实际上界定了农民与农民、农民与集体、农民与市场的关系。研究者普遍将农村集体土地制度化约为农民的土地权利问题，反而脱离了农村生产关系的场域和情境。基于此，本文主要以武汉郊区农村的土地抛荒现象为例，从生产关系和土地制度的角度，探讨农民抛荒的生成机制与治理之道。

二、抛荒类型与生产关系变革

在现象层面，土地抛荒反映了农民与土地关系的变化。农民与土地的关系是多种因素共同影响的产物。因此，理解土地抛荒的发生逻辑，有必要在农民与土地关系的历史脉络中定位土地抛荒的现象。从政策性抛荒向结构性抛荒的转变，反应了农业生产关系逐渐成为制约农民抛荒行为的关键变量。

（一）   从政策性抛荒到结构性抛荒

从20世纪80年代分田到户至今，我国农村出现了两轮土地抛荒现象。第一轮抛荒现象发生于20世纪90年代中后期，由于农业税费负担过重，且粮食价格不断下跌，极端的情况是农民的农业收入还不够上交农业税，土地成为了“负担”，且引发了“三农危机”。在此背景下，一部分农民开始“弃田”外出务工，由于土地负担过于沉重，如果村组干部不能协调农民接手抛荒的土地，土地的抛荒也就成为必然。总体而言，在这一阶段，土地抛荒主要是由国家宏观性政策实践的后果。至21世纪初期取消农业税，同时国家开始反哺农村，施加于土地之上的沉重负担逐渐解除。然而，政策负担的解除，似乎并没有彻底扭转农民的抛荒行为。农民与土地的利益关联并不必然转化为农民与土地的实践性关系。

从笔者及其所在研究团队近年来在全国多地农村的田野调研来看，税费改革之后，农村开始出现新一轮的土地抛荒现象，并且与之前90年代中后期由于政策性原因导致的土地抛荒在性质上很不相同。在调研中，当问及农民为何不愿种地时，农民首先回答“现在种地不赚钱、打工挣钱多”。在打工经济普遍兴起的背景下，现在农民种田都要算一笔“经济账”，既要比较务工与务农哪个更为合算，也要衡量增加农业劳动投入带来的收益是否值得。但需要注意的是，当前农村种田的主力不是年轻人，而是中老年人。虽然年轻人外出务工的机会很多，但中老年人（尤其是老年人）务工的机会有限，大多数农民家庭形成了“以代际分工为基础的半工半耕”[[12]]的家计模式。中老年人普遍从事非正规就业，其就业具有临时性和不稳定性的特点。即使在武汉这种大城市郊区农村，中老年人也并非每天都有机会打工，而且还要注意，大城市近郊农村的本地务工也使农民在很大程度上规避了在务工与务农之间非此即彼的两难选择，降低了务农的机会成本。在理想的条件下，农业生产花费的时间可大大的压缩，一年最多花两个月左右的时间，就足以将户均不足10亩的田地种好。也就是说，在务农的主体是中老年人、且其就业机会有限的背景下，中老年人完全可以同时兼顾务农和非正式的务工，那么，为何他们要抛荒？当笔者将此问题抛向农民时，他们的回答是“现在地也不好种”。因此，与20世纪90年代中期以来的政策性抛荒的逻辑有所不同，当前的抛荒主要源于两个原因：一是“田不好种”，这进一步导致了第二个原因，即“种田不划算”。“田不好种”和“种田不划算”的话语的背后，实际上隐含着抛荒行为发生的条件性和情境性。在土地的政策负担解除的背景下，抛荒现象日益成为生产关系与生产力不匹配、不协调的产物。为了与之前阶段的政策性抛荒区分，笔者称之为结构性抛荒。因此，本文试图深入农民抛行为发生的结构，阐释抛荒的发生学机制。

（二）生产关系变革与农民抛荒特征

结构性抛荒关注的不再仅仅是农民个体的生产决策。对于农民而言，“田不好种”不仅是农业基本设施的问题，而且是农业生产关系变革的问题。在农村市场化的背景下，面对农民与土地（永久或暂时）分离的现实，如何使生产关系适应农村生产力的变革，进而调控农民与土地的关系，无疑具有重要的政策意义。生产关系是在集体土地制度的框架下展开的，集体与农户个体对应，在“共有私用”的土地制度框架下，集体主要解决农业生产的公共领域的问题，从而缓解小农生产的外部性，化解一家一户分散生产面临的公共服务难题。与此对应，结构性抛荒的一个突出特点即“连带性”。单个农户的抛荒行为往往会引发村社范围内其他更多农户抛荒，抛荒因而具有较强的负外部性。调研中常常发现，抛荒现象一般是相对连片分布，例如，同一个行政村的不同村民小组之间在抛荒比例上也会存在较大差异，有的小组几乎全部抛荒，而有的小组则抛荒较少。实际上，这种现象恰恰反映出土地抛荒在本质上是生产关系调整的问题，农民与农民、农民与集体以及农民与市场的关系的变革，导致单家独户小农的种地难度和种地成本都不断提高。

生产关系与生产力的张力在大城市近郊农村往往表现得最为显著和极端。近两年笔者在武汉市黄陂、新洲等郊区农村调研，[③]发现当地的抛荒现象普遍比较严重。按理说，大城市周边农村由于其特有的区位优势，其土地的利用率应该更高、抛荒现象应该更少。但现实却是，武汉郊区农村的抛荒比例远远高于中西部一般农业型村庄。2018年4月，笔者在武汉市新洲区店村调研，发现该村目前的土地抛荒比例达到50%左右，且该村在2010年前后抛荒比例最高时达到70%左右。实际上，武汉郊区农村的抛荒现象既有其特殊性，又与全国大多数农村的抛荒现象具有普遍性。其普遍性在于，农民抛荒的原因都在于“田不好种”和“种田不划算”，而其特殊性在于，相对于一般中西部城市而言，武汉属于大城市，其特有的区位优势为当地农民提供了更多就业机会，进而放大了农业生产关系滞后引发的土地抛荒现象。

三、农民抛荒的发生逻辑

         从生产关系的视角出发，土地抛荒现象包含两个层次，首先是农户层次上的抛荒行为，其次是村社层面上的抛荒现象。事实上，农户的抛荒行为既可能是立足于家庭再生产的一种行为策略，也可能是生产关系制约的结果。或者说，只有当农户抛荒行为中流出的土地难以重新纳入村社的生产系统之中，土地抛荒现象才能成为一种现实。正是在这个意义上，生产关系提供了理解农民抛荒行为发生的重要框架。借用农民的语言，生产关系的滞后，最为鲜明地表现为“田不好种”和“种田不划算”。

（一）“田不好种”

“田不好种”是小农抛荒的直接原因。对于小农而言，“田不好种”是由小农分散性生产的基本格局决定的。

第一，土地细碎化。土地细碎化在我国农村是一个普遍问题，这源于分田到户时的“公平”逻辑。在分田到户时，为了做到尽量的公平，一般都将村内土地根据“远近肥瘦”的特点进行搭配，从而使得每家每户分得的土地都极为细碎，少则四五块，多则上十块。土地细碎化不仅增加了农民的生产成本，而且还增加了农民种地的难度。细碎化的土地配置使得每家每户的土地形成犬牙交错之态，因而对农户之间合作的要求很高。在八九十年代，市场机会相对较少，大部分农民还是以在村务农为主，并且村集体此时在农业生产上还具有较强的统筹能力，因此农户之间可以通过互助协作的方式以及依托村集体的统筹能力来尽量减少土地细碎化带来的弊端。然而，随着打工经济的普遍兴起，农民内部发生了很大的分化，一些农民不再种地，一些农民种地较少，农户之间互助协作的可能性降低，加之村集体在农业生产上的统筹能力进一步弱化，因此土地细碎化的弊端进一步凸显出来。

第二，小农生产的“统”的层面不断弱化，不断压缩农业生产的公共领域与公共服务，农业基础设施较差，尤其体现在水利和机耕道方面。一方面，这是源于取消农业税之后乡村治理体系发生变化，村集体在农业生产方面的统筹能力越来越弱。在税费时期，村集体要代表国家向农民收取农业税，此时村集体也要为农民提供基本的生产条件，例如组织集体抗旱解决水利问题、每年组织农民进行沟渠维护、机耕道维修等，村集体的统一组织解决了单家独户农民不好做和做起来不合算的事情，因此这一时期农业生产条件相对较好。而取消农业税之后，国家不再向农民收取税费，村集体也不再具有为农民提供基本生产服务的积极性，农民需要自己解决生产过程中的诸多问题。例如，在水利方面，税费时期主要是依靠村集体的统筹实现大水利与小水利的对接，其中小组内部的集体行动能力尤其重要。税费时期的村组干部很重要的一个工作就是组织农民集体抗旱、排涝，解决农业生产用水的问题。从90年代后期开始，村组集体的行动能力都不断弱化，大水利和小水利之间难以实现有效衔接，仅靠单家独户的力量无法解决农业灌溉的问题，大部分农民只能“靠天吃饭”。另一方面，打工经济普遍兴起之后，农民之间的利益日益分化，弱化了村庄公共性，导致“搭便车”[[13]]的机会主义行为蔓延，农民的集体行动能力弱化。例如，在武汉郊区农村，实际上每个村民小组都有几个水塘，如果维护的好，这些水塘可以解决很大一部分农户的农业用水问题。在八九十年代这些水塘也确实发挥了很重要的作用。但从90年代后期开始，随着小组公共性的弱化，“只有人开（水塘的）口子，没有人关口子”，即使下再大的雨也无法蓄水，水塘基本都是干涸的。在机耕道方面，一些村庄原本也有一米多宽的机耕道，但被路两边的农民“越挖越窄”，机耕道最终变成了小道，无法再过机械，这也使得农业生产极为不方便。

“（分田到户）一开始是集体组织抽水，从店村旁边的水库抽到小组的水塘和农民的田里，中间要转四五次机子。每家都要出一个人，集体去。（小组）每年还要组织清水渠。集体组织抽水一直持续到1995年左右，后来都是农民自己抽，自己买电泵。大家都从水塘里抽，抽完就完事，没水了，也没人管。水塘口子开了，也没人管，只有人开口子，没有人关口子，下雨水塘也关不住水。以前集体抽水时，有专门的人管水塘，自己湾子请一个老年人，有责任心的，一年给一两百元，水塘管的很好。现在大家都不愿意和集体打交道，打多了有矛盾。”（店村6组，周坤福，男，60岁）

第三，伴随着农村市场化，原有的建立在互助合作基础上的农业生产关系逐渐瓦解。在土地细碎化和户均土地不多的背景下，小农之间在农业生产环节上天然就具有合作的需求，这样既可以降低生产成本，也可以降低生产难度。例如，在水利灌溉、机耕道维护以及机械化使用方面，小农之间都需要相互合作。在打工经济兴起以前，每家每户都在种植自己的承包田，农户之间的合作较好达成。然而，随着外出务工的农民越来越多，农民之间开始发生分化，一些农民不种地，另一些农民继续种地，或者是一些农民种地较多，另一些农民种地较少，从而对熟人社会内部原有的农业互助合作体系构成破坏。分化后的农民对农业和土地的认知存在较大差异，对土地的依赖程度也不同，农业生产的公共领域逐渐消解，小农之间在农业生产上的合作越来越难以达成。这进一步带来两个问题：一是农业生产成本更高，例如在水利方面，以前可以合作共摊，现在只能依靠单家独户自己抽水；二是种田的难度越来越大，比如在机械化方面，以前大家都在种地时，可以更方便的使用机械耕种和收割，随着种地的人越来越少，机械也不愿意来，因为无法形成规模，机械的成本太高。农民分化对农业互助合作体系的瓦解，在市场化程度越高的农村地区体现的越为明显。在武汉郊区农村，由于大城市的经济辐射与带动，当地农民的市场化程度更高。市场一方面给当地农民提供了更丰富的就业机会，尤其是老年人也可以进入市场，降低了农民对土地的依赖度以及种地的意愿；另一方面也使得当地的农业生产关系被瓦解的更为彻底，当地农民种地的难度更高、种地更为不划算，这就导致越来越多的农民都倾向于不种地，并由此陷入一个恶性循环。

（二）“种田不划算”

“田不好种”是导致农民不愿意种田的直接原因，而在打工经济普遍兴起的背景下，“种田不划算”进一步加剧了农民不愿种田的行为。小农认为种田不划算主要有以下两个层面的原因：其一，务农收入与务工收入相比不划算，务农的机会成本较高；其二，在“人均一亩三分、户均不过十亩”的小规模土地承包形态基础上，小农种植出现“规模不经济”的问题。实际上，如果单纯从投入与产出的比例来看，农业的绝对收益是很高的，因为农业分季节性，以户均10亩土地为例，农民只需要花不到两个月时间，就可以把10亩田种的很好。如果种植粮食作物，10亩田的毛收入将近1万元，如果只计算两个月的农业劳动时间，种田的绝对收益并不低于一般的务工收入。然而，关键在于，由于农村的户均土地有限，一般不超过10亩，因此种田的相对收益较低，且农民家庭的劳动力不能得到有效配置。因此，当前农村户均10亩土地的规模，如果按两个月的劳动时间来看，农业收益较高；但如果按一年的劳动时间来看，农业收益又很低。

如果能够扩大种植规模，让种地的农民达到户均50亩左右，种田就变得比较划算，务农收入与务工收入就相差不大，就会有更多农民愿意种田。那么，关键在于小农是否具有扩大生产规模的机会和空间？即想要种地的人能否顺利流转到土地？实际上，在工业化和城市化背景下，农村已经出现了普遍的土地“自发流转”的现象，一些农民在外出务工经商时，将自家承包地免费或低价流转给在村的亲戚朋友种植，从而使得后者能够达到适度规模经营，有学者将这些村庄内部通过自发土地流转形成适度规模经营的主体称为“中农”，[[14]]“中农”的务农收入与一般外出务工者的收入相差不大。虽然“中农”种地很划算，且还能解决土地抛荒问题，但当前有很多土地方面的制度设置在阻碍土地向“中农”集中。因此，如何通过政府和集体的引导，完善生产关系和土地制度，促进土地向真正种植的农民集中，释放土地作为生产资料的功能，是解决土地抛荒问题的关键。

四、资本下乡：无人种田的“自证预言”

对于当前农村出现的土地抛荒现象，很多学者以及政府的判断是农村将会很快出现“无人种田”的问题，因此在政策上鼓励资本下乡流转土地，希望以此来解决土地抛荒问题。以武汉市为例，武汉市政府自2007年以来开始积极推动资本下乡流转土地，并在2009年成立农村综合产权交易所。[[15]]目前武汉市的土地流转比例超过全国同期水平，且越是靠近市区的农村，土地流转的比例越大。以黄陂区为例，全区耕地面积80.5万亩，截止2017年9月全区土地流转面积为50.1万亩，土地流转面积已超过全部耕地面积的50%以上。然而，调研发现，虽然武汉市的土地流转率很高，但是却并没有解决土地抛荒的问题，土地利用率并没有得到提高，反而是将土地抛荒问题进一步锁定。

为了推动资本下乡流转土地，政府一般都会给予工商资本很多政策性的补贴，但即使如此，笔者在武汉市各个区调研时发现，这些工商资本在下乡流转土地之后都会陷入经营性困境。以武汉新洲区某街道为例，该街道大约在2007年左右大力引进工商资本下乡流转土地种植花卉苗木，至笔者调研的2018年4月，当时引进的大约50家公司只有1家在政府的全力支撑下存活下来，其余40多家公司全部破产。 2017年9月，笔者在黄陂区某街道调研时，发现了类似的情况。该街道自2008年到2011年期间大约引进了10家农业公司，经过几年经营之后，这10家公司也都纷纷破产。

实际上，大部分资本下乡都不可能真正种粮食作物，资本进入农业生产环节没有任何优势，只要是小农能够进入的生产环节，资本肯定是种不过小农的。资本种地的成本极高，不仅需要支付较高的土地流转费，而且在经营过程中还需要大量雇工，因此靠种地是不可能存活的。一般而言，资本下乡流转土地主要有以下几种目的：一是套取国家惠农项目补贴，一旦补贴到手之后，就放弃流转土地；二是种植经济作物，但经济作物面临市场风险和自然风险的问题，其收益也不能得到保证；三是一二三产业融合发展，发展休闲农业和乡村旅游，但这种方式只能在极少数有市场区位优势和自然条件优势的地方才可能成功，并且还需要依托于政府大量的项目资源投入，因此必然只有极少部分资本能够依靠这种方式存活，其余大部分资本最终都无法生存。因此，对于大部分工商资本而言，其下乡流转土地的最终结果是，要么抛荒（其抛荒的亏损往往还低于其种植的亏损），要么跑路，或者是转租，但不管是哪种方式，最终都无益于解决土地抛荒问题。

此外，资本下乡流转土地不仅不能从根本上解决土地抛荒问题，而且还会挤压小农和中农的生存空间，使得“无人种田”成为一种自证预言。调研发现，资本下乡进一步锁定了土地抛荒状态，导致“无人种田”在武汉农村成为一个真问题。首先，资本下乡流转土地，消解了村庄内部中农和大户发育的空间。[[16]]在资本下乡流转土地之前，每个村庄内部都存在数量不等的中农或者大户，他们因为各种原因没有外出务工，因此通过非正规流转的方式将外出务工者的土地种植起来形成适度规模经营，不仅提高了自己的收入，而且很好地解决了土地抛荒的问题。这种方式在当前很多中西部一般农业型村庄仍然普遍存在，但在武汉郊区农村，村庄内部的中农和大户却并没有普遍发育出来，其根本原因就在于资本下乡之后消解了中农和大户发育和生存的空间。一般而言，村庄内部的中农或者大户种植外出务工者的土地，只需要支付很少的租金（每亩100元左右）或者不用给付租金，这对于双方都是互惠的，外出务工农民只是不想土地荒着，因为荒久了以后不好种，而村内大户或中农也不可能支付太高的租金，否则种田就不划算。因此，在没有资本下乡流转土地的地方，在外出务工者与部分在村务农者之间形成了一种自然的平衡，既解决了土地抛荒的问题，也使得双方都能实现利益最大化。然而，资本下乡流转土地的租金普遍较高，此时小农就不愿意再将土地免费或低价流转给村内大户或中农，而更愿意流转给外来的大资本。其次，资本下乡流转土地不仅挤压了小农的生存空间，而且可能导致小农难以回归农业。一方面，资本下乡之后，原本支持小农的农业社会服务体系瓦解，小农进行农业生产可能面临更大困境；另一方面，由于资本流转土地的租金普遍较高，提高了农民对土地价值的预期，因此出现农民“只要租金不要土地”的现象，一些资本跑路之后，在合同到期之前，只能由政府兜底继续向农民支付租金，这进一步增加了政府的负担。

因此，政府试图通过推动资本下乡流转土地解决未来可能出现的“无人种田”问题，最终结果可能南辕北辙，不仅不能解决土地抛荒的问题，而且还使得土地抛荒状态被进一步锁定，这是理解农民抛荒的外部政策变量。前文述及，当前农民抛荒的主要原因在于“田不好种”和“种田不划算”，因此政府应该着力于解决这两个问题，而不是盲目鼓励资本下乡流转土地。实际上，只要解决了“田不好种”和“种田不划算”的问题，“无人种田”就是一个假问题。

五、土地抛荒的破解之道

如前所述，在现有的条件下，无论是农户的分散性生产，还是工商资本流转土地，都难以摆脱土地抛荒的困境。实际上，当前农民面临的“田不好种”以及“种田不划算”的问题，其背后反映的都是生产关系和土地制度的问题，而非农业生产本身的问题。只有着眼于强化集体的“统”的能力，完善集体土地制度，才能真正走出农户抛荒与资本下乡形成的死循环，解除生产关系的锁定，从而真正释放农村的生产力。因此，解决土地抛荒、提高土地利用效率的关键是构建与我国城镇化发展进程相适应和相匹配的土地制度。[11]农地制度的核心是提高土地利用效率，促进土地生产性价值的最大化。农地制度的基本理念是耕者有其田，实现生产资料与劳动者的有效结合，而要做到“耕者有其田”，就需要给村社集体一定程度的调整土地利益分配的权力。[[17]]

（一）抛荒现象的地权逻辑

在武汉新洲农村调研时，一位村书记提到，解决土地抛荒问题要做到以下两点：一是“土地集中”，二是“土地连片”。这位书记所说的“土地集中”是指，要将土地集中到少数农民手中，实现适度规模经营，这样就可以实现“规模经济”，农民家庭的劳动力能够得到充分调动和最优配置，种田的收益就会相对较高，这样就可以解决“种田不划算”的问题，同时也可以将土地抛荒率降到最低。而“土地连片”是指，将每家每户的土地尽量连片，这样既方便农民耕作，而且可以降低生产成本，方便机械化操作，这就解决了土地细碎化带来的农业生产难题。实际上，土地集中和土地连片都涉及到地权配置和土地制度的问题。

地权问题是我国农业问题在当前面临的根本性障碍。我国当前农业领域中的地权问题主要体现为地权分散以及个体承包农户在土地上的权力过大，因此很难实现土地集中和土地连片，从而影响了农业生产力的释放。我国是消灭了土地私有制的国家，除少部分土地（如国有农场）以外，绝大部分土地都是属于农民集体所有。农民集体所有的土地实行以家庭为单位的承包责任制，即土地的所有权属于村集体，农民家庭拥有土地的承包经营权。从土地的权力配置来看，村集体拥有土地的所有权，因此原则上可以根据村庄内部人地关系的变化以及农民方便耕作的需求进行土地调整，从80年代分田到户到1998年二轮延包之间，很多地方的村社集体都根据农民的实际需求对土地进行过不同程度的调整，一般是采取“五年一大调、三年一小调”的方式。但从1998年开始的土地制度设置，都倾向于不断强化个体农户的土地承包权。1998年前后，全国开展第二轮土地延包，将农民对土地的承包经营权确定为三十年不变。2006年出台的《物权法》将农民的土地承包经营权界定为用益物权。2013年左右在全国范围内推行的“土地确权”政策，进一步强化了个体农户“土地私有”的观念。这一系列与土地相关的改革和政策都在不断强化农民的土地权力，虽然从法律上来看，农民仍然只拥有土地承包经营权，土地所有权仍然属于村集体，但现实是，随着农民的土地承包经营权越来越凸显和强化，村集体的土地所有权则越来越虚化和弱化，村社集体想要调整土地或者是调整土地利益分配变得越来越难。

然而，随着工业化和城市化的快速推进，我国农民已经发生了很大程度的分化，因而土地制度也应该进行相应的调整和改革。根据农民对土地的依赖程度，可以将农民分为以下四种类型。第一类是完全脱离土地的农民家庭，这类家庭一般都实现了完全的城市化，已经脱离农业和农村，但在现行土地制度下，他们依然有土地承包经营权；第二类是举家进城务工的农民家庭，他们暂时脱离农业生产，暂时脱离土地，但他们没有实现完全的城市化，随时可能进城失败后返乡；第三类是“半工半耕”的农民家庭，年轻的子代家庭外出务工，年老的父代在村务农，他们的家庭收入来自于务工和务农两部分；第四类农民家庭因为各种原因不能外出务工，其家庭收入主要来自于务农。因此，当前已经有相当部分农民虽然具有土地承包经营权，但已经完全或部分脱离农业和农村，他们不再经营土地，但他们的土地权利仍然存在。在此背景下，不断强化个体农户的土地承包经营权，保护了原承包户的权利，但却损害了实际的土地经营者的权利，阻碍了土地与生产者的有效结合。如果不对土地制度进行相应的调整和改革，这些已经完全或部分“离土且离乡”的农民的土地权利，就可能侵蚀那些继续从事耕种的农户的利益。[[18]]

（二）抛荒治理的制度路径

前文述及，当前农民抛荒主要是因为“田不好种”和“种田不划算”，而这两个原因背后反映的是我国土地制度存在的问题。因此，要想突破当前农业面临的困境，必须对我国的土地制度进行一定程度的改革。土地制度改革的核心是坚持和完善集体土地所有制，强化集体对土地的调控能力，发挥村集体优化和完善土地资源配置的功能，实现村社内部的土地集中和土地连片，使土地作为一种生产资料在生产者之间进行优化配置。

第一，通过集体统筹实现土地连片，解决土地细碎化的问题。农民有强烈的实现土地连片的需求，一些地区的农民通过私下调换土地的方式，将每户的土地调整为两三块，在一定程度上解决了土地细碎化的问题。但是，由于土地“插花”现象很严重，农户之间私下调换土地难度很大，这往往涉及到要与好几户甚至上十户农民协商，交易成本极大。如果通过村集体来统筹安排，就变得相对容易。湖北省沙洋县在解决土地细碎化方面具有很好的经验。2015年，湖北省全面启动土地确权颁证工作，沙洋县根据自身实际情况，在完成确权颁证等“规定动作”的同时，鼓励农民通过多种方式实现“按户连片耕种”。按照沙洋县委县政府的政策规定，“按户连片耕种是在落实土地集体所有权，稳定家庭承包权的前提下，以灌溉水源为基本参考依据，由村委会领导，充分尊重农户的意愿，通过村民小组内部的经营权流转、承包地重分和承包权互换三种方法，使农户耕种的土地连成一片、最多不超过两片且‘不插花’，在每户耕种土地面积基本不变的条件下，实现农户对土地最大规模的经营”。通过“按户连片耕种”政策的全面铺开，沙洋县80%以上的村庄都实现了土地连片，实现了以户为单位的耕地相对集中，每家每户的土地一般集中在2片或3片，这不仅便利了农业生产，而且极大地降低了农业生产成本。

第二，通过集体实现土地经营权的整合，将抛荒的土地以及“离土离乡”农民的土地向继续种地的农民集中。对此，东部一些发达地区进行了很多有益的探索，且形成了诸多值得借鉴的经验。例如，上海农村的“反租倒包”、苏南农村的“土地换社保”、珠三角地区的土地股份合作制等，都是通过集体对土地经营权的整合，有效地解决了农村劳动力外流后的土地利用问题。上海、苏南等长三角地区从20世纪80年代就开始发展乡镇企业，农村劳动力开始外流，为了解决农民离土后的土地经营问题，长三角地区很早就开始实行“两田制”，即农民家庭只保留数量较少的“口粮田”，主要满足家庭的粮食需求；剩余土地作为“承包田”由集体统一发包，收益由集体统一安排。在乡镇企业改制之后，上海、苏南等长三角地区又对土地资源进行了新的配置。上海农村从上世纪90年代中期以来即开始采用“反租倒包”的方式，重新配置土地资源。具体而言，不愿意种地的农民将土地全部“反租”给村集体，村集体向农户支付土地流转金；然后村集体再将土地统一承包给外地人种植，外地人向村集体缴纳租金，村集体从中收取一定比例的管理费。苏南农村则是通过“土地换社保”的方式，有效解决了农民进城带来的人地分离和土地利用率低的问题。珠三角地区从改革开放以后进入发展高潮，需要大力开发土地。而地权分散影响了土地的统一开发，在此背景下，当地农村探索出“土地股份合作制”，农民将土地承包经营权入股，由集体统一开发，农民按股获得分红利益。

可见，无论是“反租倒包”、“两田制”，还是土地股份合作制，都实现了作为生产资料的土地与劳动者的有效结合，体现出集体在土地资源有效配置中的作用。这几种方式的共同特点是，虚化了个体农户的土地承包经营权，将土地经营权收归村集体，由村集体根据实际情况对土地资源进行重新配置，实现地尽其利、物尽其用。

第三，通过集体来完善和解决农业基础设施的问题。一般而言，村集体没有资源直接为农民提供农业基础设施，完善农业基础设施首先需要国家一定的资源投入，但在国家投入之后，关键还需要集体发挥其“统”的功能，将农民组织起来共同维护。村集体在此过程中的功能在于重建村庄（尤其是小组内部）的公共性，通过将农民组织起来，激发农民的主动性和主体性，共同维护集体内部的农业基础设施，否则又会出现“机耕道越挖越窄”无法过车以及沟渠堵塞无法通水的困境。

第四，通过集体统筹提供农业社会化服务体系，降低个体小农对接市场的风险和成本。当前我国农业劳动力老龄化已经成为普遍趋势，并且农业生产环节中有很多是一家一户“办不好、不好办或者办起来不合算”的事，通过集体统筹经营的模式，可以实现生产环节的整合，弥补一家一户分散经营的不足。例如，江苏射阳县的“联耕联种”模式以及山东汶上县的“土地托管”模式，都体现了以基层组织为载体的农业经营体制创新。射阳农村的“联耕联种”模式是在村集体的组织下，以村民小组为单位，农民按自愿原则，依照自然条件将参与“联耕联种”农户的田埂打破整合为大块田，让大型农机统一耕田，并在农业技术部门的指导下统一选种和统一播种。[[19]]山东汶上的“土地托管”服务主要是以县供销社为载体来提供，村集体在其中起统筹协调的作用。分为“全托管”和“半托管”两种方式，所谓 “全托管”，就是从耕到收都由托管队负责，服务内容包括提供种子、农药、化肥，耕、种、收的机械化服务，还包括灌溉、打药等服务，最后将产品交给农户。“半托管”则是指在其中一些环节上给农户服务。因此，“联耕联种”和“土地托管”都是在集体的统筹组织之下，实现了分散农户的生产联合，不仅实现了耕作的便利，而且极大地降低了农业生产成本。

六、小结与讨论

本文的分析认为，当前我国农村出现的“抛荒”问题不是因为“无人种田”，而是因为“田不好种”和“种田不划算”。因此，解决农地抛荒问题的关键就在于要解决“田不好种”和“种田不划算”的问题。土地问题是我国农业在当前面临的最大障碍，因而，完善土地集体所有制是解决我国农地抛荒的根本之道。通过制度设置强化集体的土地所有权，在集体统筹之下实现土地连片和土地集中，这样既能提高土地利用效率，解决土地抛荒问题，也能提高农业生产效率，降低农业生产成本。

当前中央提出“三权分置”的制度设计，将农地上的权力分为所有权、承包权和经营权。将之前归属于农民所有的土地承包经营权划分为土地承包权和土地经营权。在打工经济和城市化快速推进的背景下，农户之间自发流转土地的现象越来越普遍，农村已经出现相当部分的土地承包权和经营权分属于不同农户的情况，并且这一趋势还将继续强化。那么，当前正好可以借助于“三权分置”的政策，强化村集体的土地利益分配权力，使土地作为一种生产资料能够得到优化配置。具体而言，当农民不再耕种自己的承包地时，就可以将承包地的经营权交付给村集体，由村集体来统筹安排，村集体向交还土地经营权的农户支付一定的地租。如果这些农户进城失败，或者因为别的原因又想要种田，那么可以随时从村集体那里要回土地的经营权（可能不再是自己过去那块地）。这样一来，村集体就具有两种权力，即土地所有权和不再种地农户承包地的经营权。[[20]]村集体可以将不再种地农户承包地的经营权在村社范围内统一发包，想要种地的农户自己来竞标，价高者得。村集体在发包土地时还可以尽量做到连片，并且在土地上进行一定的基础设施建设以方便农户耕种。如此，在村社范围内部，土地作为一种生产资料得到了最优配置，不再种植自己承包地的农户获得了相应的土地租金，并且可以在进城失败后从村集体那里要回土地的经营权；继续种地的农户不仅可以相应地扩大种植规模，而且可以实现连片经营，其生产成本和生产难度都大大降低。同时，在此过程中还能强化和激活村集体的治理能力，解决集体公共性弱化的问题。

参考文献：