一、问题

近年我们持续追踪农村土地制度改革问题，最新关注的方面之一是农房抵押贷款。

媒体及学界普遍认为农村土地的社会保障功能应当由地方政府来承担，而应该发挥农村土地的财产功能。农村土地制度改革中的农村房屋抵押贷款，赋予农村土地金融的功能，将盘活了农村资金、资源和资产，解决了农民贷款缺合法有效处置物的问题。基层干部在宣传农村宅基地确权改革的好处时直接地说：“有了权证，农户就可以拿权证到银行贷款融资发展生产，解决融资难的问题”。

一旦进入到基层农村金融的实践，则发现事情比较复杂。目前农房抵押贷款的首要特征就是“政治性”，农村住房抵押贷款体现的是自上而下的行政意志，是地方政府积极改革的一种标志，银行和农户均是积极参与改革的一员，而媒体则仅仅将这种表面的积极性反映出来。事实上，农村经济生活中，只有极少规模经营户存在贷款需求，他们的需求在市场上能获得满足，贷款难是相对而言的。其次表面上的抵押贷款背后是“无抵押”贷款。我们发现为了应对这些贷款需求，具有竞争性的农村基层金融机构已经发展出一套“小微金融”制度体系，其突出特征就是“无抵押”。因此在实践中，银行即使配合地方政府把农房纳入抵押物，银行仍然主要参考农户信用及经济能力。可见学界及媒体及学者普遍认为农村无合法的、可处置的抵押物影响农村金融是片面的。

二、相关政策的突破

法律一直限制农村住房通过抵押方式流转，因为它有可能让农户失去唯一的房屋，流离失所，而银行成为集中分散房屋资产的主要经营者，有失基本的公平正义。另外房屋是特殊的财产，它必须依附在土地上才能完整地存在。抵押房屋实际连同土地一起抵押，这就必须有一个前提，抵押人必须对房屋拥有完全的处分权，对房子附着的土地同时拥有可转让的使用权。而根据《宪法》和《土地管理法》，宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得用于抵押。既然农村宅基地不得抵押，而宅基地上的房子又不能离开土地而单独存在，所以一般来说农村房屋不能用于抵押。

为了突破现有法律限制，中央层面进行了相关的改革。十八届三中全会公报第六部分第21条规定：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，探索农民增加财产性收入渠道。2015年开始的农村宅基地制度改革试点的一项重要内容是，“配合农民住房财产权抵押担保试点，探索宅基地权益的实现方式和路径”。按照重大改革于法有据的要求，这项改革获得了全国人大常务委员会授权：“在试点地区暂时调整实施集体所有的耕地使用权、宅基地使用权不得抵押的规定。在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策的基础上，赋予农村承包土地的经营权和农民住房财产权（含宅基地使用权）的抵押融资功能。”

实际操作中，地方政府主要依据是中国人民银行等在2016年3月15日出台的《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，该文件对农房贷款立法的目的、农房房地的定义、申请条件、风险防控等进行初步规定，作为地方政府制定政策的依据。对该项贷款可能形成的风险，《暂行办法》有三条值得注意。

第四条：申请农房贷款的条件之一是“除用于抵押的农民住房外，借款人应有其它长期稳定居住场所，并能提供相关证明资料”。在农村“一户一宅”的制度安排下，借款人的其它长期稳定居所要么是城市商品房，要么是亲属所能提供的有保障居所。第十二条关于违约处置条款，“贷款人（银行）应当结合试点地区实际情况，配合试点地方政府在保障农民基本居住权的前提下，通过贷款重置等方式处置抵押物，抵押物处置收益应由贷款人优先受偿。”关于抵押物如何处置。“变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内，即在限于本集体经济组织内部符合条件的农户”。这一条款强调地方政府对农民基本居住区的保障，强调农村住房流转范围仍是受限的。第十三到第十五条，要求地方政府对农户和银行配套优惠政策。“鼓励地方政府设立农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金，用于分担自然灾害等不可抗力造成的贷款损失和保障抵押物处置期间农民基本居住权益，或根据地方财力对农民住房财产权抵押贷款给予适当贴息，增强贷款人放贷激励。鼓励试点地区通过政府性担保公司提供担保的方式，为农民住房财产权抵押贷款主体融资增信”。政策仍然强调地方政府保障农民居住权的义务，还强调地方政府提供优惠性政策激励银行和农户参与到农房抵押贷款中，这也是实际的操作。

可见《暂行办法》体现了政策的审慎和矛盾：一方面改革要赋予农村宅基地更大的权能，赋予农村住房抵押融资功能，允许农村宅基地流转，达到金融支农的目标。另一方面改革要坚守底线，要坚持农村土地的集体所有制，要坚持保障农户基本居住权益，限制农村宅基地流转的范围。 

三、地方推进农房抵押贷款的实践

Y县金融办报告说，2016年到2017年3月份，各金融机构发放农房抵押贷款40多宗，贷款总额为600万元。贷款期限一般是1年期，利率约8%。

 中国农业银行是最先参与农房贷款的银行。2016年5月份参与的H村的第一批5户46万元贷款，具有高度的政治和象征意义。这五户贷款额度分别是10万元、10万元、10万元、8万元和8万元，贷款期限为1年，贷款额度一般按照房产评估价值的50%计算。银行和农户约定的贷款期限为1年，年利率为5点4，非常优惠。五户的贷款用途分别是：1户用于农资店；1户用于租金果园；1户用于扩大养殖规模；2户用于购买挖机。

地方性的农商行是支持农房贷款的主力。在2016年10月，农商行在L村做了3例农房抵押贷款，贷款利率为7.83%。三户的情况分别是：李承堡，棉花收购商人，房产评估19.9万元，贷款10万元，房屋在集镇上。刘建国，农资经销商，其房产评估31.5万元，贷款10万元，房屋在集镇上。张公年，家庭农场，种地150亩，春耕需要生产资料，房产评估22万，房屋位于一般的农村地区。贷款能做11万，但是他仅需要4万元。

我们和基层农商行信贷员进行了多次访谈，从银行的角度理解农房抵押问题。一个重要特征是农房抵押贷款需要较为复杂的规范，我们找到一份资料目录，贷款需要的资料手续有25项之多。涉及农房抵押贷款形成的规范和手续主要有：财产共有人签字；村委会及村民代表大会同意其宅基地抵押及会议记录；国土资源局出具的抵押登记；价格认证中心出具评估报告；亲戚出具同意接纳证明；个人向村委会出具“不再申请宅基地”证明（及超面积部分一并处置承诺书）；抵押合同等。有许多干部和农户认为手续过于繁琐，不愿意贷款，有一定的理由。而银行信贷员认为这有合理性。由于农房和宅基地的特殊产权属性，从降低银行风险的角度，银行必然要求更多规范。按照《暂行办法》的要求，申请农房贷款的前置条件之一是申请人有另外的长期稳定居住场所，在实践中，银行要求农户提供二套房证明或亲属同意接纳书。由于宅基地是集体土地，所有权在村集体，因此银行要求农房抵押过程中村委会主任和村支部书记签字同意处理抵押宅基地，全体村民代表需要签字同意并留下会议记录。从农村宅基地管理的角度，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，因此政府及村委会要求农户签订“不再申请宅基地承诺书”。由于农户普遍超面积占有宅基地。为了商业的审慎，银行要求农户签订“超面积部分一并处置承诺书”。涉及到土地使用权抵押，因此国土资源局需要出具同意抵押意见书。

四、农房抵押贷款和农村小微金融的市场

表面来看，从农村抵押政策出台和农房抵押贷款的数量增长中似乎得出这样的“因果关系”，农房抵押贷款解决了农户贷款难的问题。而进入到农村金融实践中去，可以观察到农房抵押贷款不过是外部输入的带有政策性和政治性的农村贷款产品。农房抵押这款新产品是否激励了银行大规模向农户贷款需要深入分析。我们的观点是，银行金融供给是市场地决定的：农村经济越发达，金融需求越多，基层金融供给也就越多，银行业利润也越多，这不需要政策激励。反之则基层金融供给就越少。

为适应经济社会发展，农村这些年形成了一套成熟的“小微金融”制度，涉农贷款总量不断增加。同时的特征是，随着农民收入的提高、信贷政策的收紧和信贷程序的规范化，向银行申请贷款的农户比例比九十年代的金融混乱时期要少得多。在九十年代，一个村庄曾经有20%的农户向银行（农商行的前身“农村信用社”）贷款解决生产生活问题，而目前向银行申请贷款的农户不足1%。刘水镇有5万人口，2016年该行全年贷款86笔，大约金额为700万元，每笔贷款平均为8万元。从总体趋势来看，农村金融的覆盖面越来越小，这是现代化的必然趋势，反映了农户收入的提高，反映了生产的集中，并不是什么不合理或什么社会问题。相应地农村金融在集镇的网点日益萎缩，金融服务日益集中到地方性的农商行，这是由于全国性的大银行向基层延伸成本过大。在Y县农村，从农村信用合作社演变而来的农商行布点最为广泛，在10个镇，一共有8个支行，有18个点，而农业银行仅有2个点，其它银行原来曾经在基层集镇有网点，后来均撤出乡村了。

农村小微金融的基本功能缓解农村的规模经营户（大户）生产生活中资金的短缺，主要是生产性的资金短缺。生产性贷款占比例80%，贷款需求的特点是周期短，额度小。贷款农户往往是普通农户中的经营大户，他们的贷款需求一般在5万元，少数经营大户用购买大型机械的需求，可能需要大约10-20万元的资金。和农业生产的生产周期相适应，贷款期限一般是1年。目前已经非常成熟农村小额信用担保贷款额度已经达到20万元，能满足其经营所需资金。操作方式也十分简单，只需要有经济能力好的农户担保就可以，可以是公务员或教师等公职人员，也可以是有信用的农村经济能人等。

如果贷款需求大于20万元，它一般就不是普通农户了，其经营性质是企业。比如农村大型的粮油加工厂，在收购季节需要大额周转资金，还比如下乡的大型工商资本，种植数百亩大棚蔬菜，建设种苗加工厂。对他们，目前基层银行也有非常成熟的多户联保贷款，额度为50万元。而且这些企业所有者一般有城市商品房、工业厂房等抵押物。如果是重点农业龙头企业，地方政府一般还会协调银行提供优惠贷款。他们就不再属于农村小微金融的范畴，而是城市金融的一部分。

现在出台的农房抵押贷款的意义对这两类经营者意义不同。对于第一类经营大户，小额担保贷款就能解决资金短缺问题。而对于第二类企业工商资本而言，相当于小额贷款额度的农房贷款也缺乏经济意义。

四、农房“抵押”贷款的内在机制：无抵押

从实践来看，银行决定是否向农户放贷和农户是否有抵押物关系不大，不能用在城市的住房抵押贷款想象农村，我们称之为“无抵押”贷款。因此，我们就能理解基层银行对农房抵押产品的积极性不高的内在缘由。按照信贷员的说法，“农房抵押贷款的优点是无需担保（减少了担保手续），利率低（比小额担保的利息低2厘），缺点是安全性较差。农户违约后难以处置，这无关于农房的法律权能。由于大多数农房处于偏远地区，即使法律允许处置也难以实现抵押物价值，或实现起来成本巨大。因此我们还是主要看贷款人的人品和还款能力”。这就是下一节所要讨论的农房“抵押”贷款的内在机制。

相对于学者及媒体人，希望获得贷款利润及承担相应风险的银行是最为理性的。从调查来看，农房抵押贷款操作中，银行最为重视的不是有关房屋和宅基地产权及抵押处置的协议，而是三项关乎农户还款能力的资料。

一是经营项目相关资料，一般来说银行最倾向于生产性贷款，首先是农村个体工商户（如农资大户、农机大户），其次是农村种养殖大户。据信贷员报告，生产性贷款占比达80%以上。

二是农户经济调查，信贷员对农户进行详尽的调查，获得农户经济能力信息。农户家庭的土地、房屋、务农、务工和经商收入，均需要详尽地展示出来。

三是是社会信用报告及正规的个人征信报告。社会信用指的是农户在村庄中的口碑，这需要通过访问村干部等获得，正规的个人征信报告则来源于金融机构的记录，看是否有不良记录。

以上手续是最近10年来规范的农村贷款守则中一直都有的，农房抵押贷也延续了这些做法。因此我们认为农房抵押贷款的实现机制仍然是“无抵押”。无非是在自上而下推动下，传统小额贷款产品被人为加上了一层农房抵押贷款的外壳，而联结银行和农户贷款关系的机制仍然是传统的。

在我们看来，基层银行发展起来的“无抵押”贷款秩序。有的银行总结为“三看三不看”的风险识别技术，即不看报表看原始，不看抵押看技能，不看公司治理看家庭治理，更加重视本质特征。这一秩序依赖于银行金融机构的“重心下沉”，依赖在基层的组织体系及其对农户详细的经济社会调查，本质上是在缺乏抵押物的乡村社会里“贷款管理模式”的创新。比如农商行在流水镇在整个宜城有8个支行，18个网点，其中流水镇有4个网点，有6个外勤，21个内勤。银行对信贷员（外勤）的考察采取“四包一挂”的模式，银行通过考察信贷员经手放贷的笔数、金额、收息和还款率来考核信贷员。信贷员盲目地给农户放贷导致贷款难以回收是要负责任的。当缺乏类似城市的抵押资产时，银行看重的是贷款人本身，那么如何具体地去了解贷款人就非常重要。信贷员长期在农村社会，和各村村干部和经济精英打交道，非常了解农村有金融需求的农户的经营及社会关系状况。基层银行还采取老信贷员带新信贷员的机制，熟悉本区农村社会的经营大户。

我们搜集到一个信贷员向上级银行汇报的农户调查报告非常好地说明了这一点。

信贷员需要在调查报告中向县农商行报告申请贷款农户的基本情况、资产及负债情况、客户融资及资信情况、贷款用途、还款来源、利率定价，最后作出调查结论（发达地区及城市的信贷员挑选有价值的“标的物”，例如城镇位置的住房）。信贷员的报告这样写道：“流水镇刘台村刘建国以农房抵押10万元，用于经营农资，准备购买化肥农药种子，5万元用于购进农资，5万元用于周转资金。还款来源：第一还款来源，农资经营收入和农地经营收入，第二还款来源，在落花谭街道的住房（宅基地抵押贷款），抵押物足值。调查结论：因该贷款抵押物为农房，处置时受一定限制。不过经实地调查和测算，刘建国信用关系较好，经常和我行发生业务关系，本次申请周转资金10万元，用于经营周转使用经营农资店，同时欧乐支行便于管理监督。”

这份调查报告十分重要，它表明银行重视的是实质性的农户的经营能力和信用状况，农房抵押仅仅是形式化的，是不重要的。银行优选的贷款农户一般是农村中的经济能人，脑子活、社会关系广、勤劳，他们具有多元化的生计模式，务农、务工和经商往往是同时存在的，这就能够应对小额贷款产生的风险。比如我们的一个贷款农户陈代合，年纪55岁，经营了150亩土地，承包了100亩鱼池，还是村里的西瓜“代办”。他2016年他试图建设猪场，在农业银行贷款10万元。银行为这户贷款的理由很充分，这户的还款能力强，即使他的养殖失败了，他还可以用耕地和鱼池收入来弥补。

六、结语

综上可以得出以下结论

1、国家关于农房抵押贷款的政策是谨慎的。中央政策强调银行应当配合试点地区政府在保障农民基本居住权的前提下通过多种方式处置抵押物。且处置农民住房（宅基地）时，受让人范围原则上限制在集体经济组织内部。对于有人认为政策突破不如预期，我们要实事求是地分析，完全没有必要为了“突破”而“突破”，为了“改革”而“改革”。

2、农房抵押贷款实际无关乎“农房”，银行放贷积极性和允许农房抵押关系不大。在农房抵押贷款的案例中，银行优先考察的依然是其信用（人品）和还款能力，目前实践的农房抵押贷款的实质是无抵押特征的农户“信用”贷款而不是“抵押贷款”。银行把（小额担保）贷款做成抵押贷款的形式无非是手续更复杂些，回应了自上而下的改革需求。

3、农户融资需求并不大，农商行等主要服务农村的银行开发的以小额担保为主的金融产品能够满足需求。绝多数农户从事小规模生产，没有贷款融资需求，只有不到1%的农村经营大户有贷款需求，也是小额且短期的需求。少数工商企业的大额贷款需求并不是农房抵押贷款所能满足的。

4、农房抵押担保的实质就是将农房“金融化”，这将大大增加农户的社会风险，不利于农村社会稳定。土地制度改革以增加农户融资能力的名义变革农村宅基地制度，允许住房（财产权）“抵押、担保、转让”，后果是取消“一户一宅”特征的农村宅基地制度及所提供的住房保障。当国家难以用其它方式的住房保障来满足农户居住需求，传统的住房保障又不复存在，那么农村乃至城市政治社会稳定就面临重大风险

因此本文提出的政策建议是:要严格按照中央要求，慎重稳妥推进住房财产权“抵押、担保、转让”，正确地总结经验，明确意识到制度变革的风险，而不是陷入意识形态的窠臼。国家要坚持目前农村宅基地制度，保障农户基本居住的权利。这一基本制度是改革开放以来中国快速现代化过程中，城乡社会保持稳定的原因，不能轻易变动。对于少数农村经营大户及农村工商资本的金融需求，国家完全可以通过其它的方式，激励银行开发出适宜的金融产品。银行也实际上已经开发出多种多样的金融产品满足他们的需求。银行及农村经营大户均是市场主体，他们就贷款自动地形成市场秩序的均衡。国家完全没必要根本改革关乎绝大多数普通农户基本居住权利的宅基地制度，把大多数农户推入市场风险中。