摘 要：当前中国农村存在一些问题村, 给基层治理带来了巨大的挑战。基于治理问题村的现实需求, 华北A县创造了“选派书记”制度, 并且取得了不错的实践效果。在县委组织部的多方协调下, 县乡共建了农村人才后备库, 然后再向问题村选派合适的干部任职村书记, 实现人才与村庄的精准对接。选派书记在实际的治理过程中, 通过建构村庄权力的整合机制、治理资源的调动机制以及应对琐碎事务的扁平化治理机制, 实现了对问题村的有效治理。“选派书记”制度是党建引领基层治理的重要举措, 为基层治理能力建设提供了重要方向。

党的十九大报告提出了乡村振兴战略, 推动基层治理从“管理民主”转向“治理有效”, 完善基层治理体系和治理能力建设就蕴含在这一战略目标中。20世纪80年代以来, 中国农村确立了村民自治的制度形式, 奠定了“乡政村治”[1]的基层治理模式。自此, 学界掀起了对村民自治的研究热潮, 并形成了两条主要研究进路:一是民主进路, 强调乡村民主的价值取向, 将民主选举作为村民自治的核心[2,3];二是治理进路, 强调乡村民主的治理取向, 注重发挥村民自治的治理机制[4,5]。其中, 治理进路的相关研究发现, 村民自治在实践中可能会遭到扭曲, 不仅没有改善农村的治理面貌[6], 反而产生了一些治理比较混乱的问题村, 给基层治理带来了巨大的挑战。问题村带来的严峻形势对基层治理体系改革形成了倒逼态势, 建立能够有效治理问题村的基层组织体系成为紧迫任务。

问题村的主要表现是村级组织软弱涣散, 治理问题村需要提升村级组织战斗力。村干部是党和国家在农村的代理人, 选好村干部是提升村级组织战斗力的关键。问题村自身难以选出合适的村干部, 往往需要依靠党委组织输入干部力量, 常见的做法是下派第一书记和动员乡贤回村。这两种做法能够取得一定成效, 但是也面临一些风险。第一书记能够超越村庄权力结构以及给村庄带来大量资源[7], 但是也容易将群众工作变成了行政任务, 出现资源输入代替村庄能力培养的现象。乡贤有资材、有知识、有道德、有情怀[8], 但是乡贤回村也容易遭遇“自利性”和“嵌入性”1问题, 出现损害农民利益和“水土不服”的现象。组织输入干部力量是治理问题村的重要举措, 但是如何有效规避干部输入带来的意外后果还值得进一步探讨。

华北A县的村民自治实践遭到过扭曲, 农村基层治理比较混乱, 问题村也不在少数。基于加强治理问题村的现实需求, 华北A县建立了“选派书记”制度。“选派书记”制度在A县已经实行了数年, 在2018年换届选举时进行了全面推广, 其核心是选派合适的干部到问题村任职村书记, 以提高村级组织的治理能力。实践表明, “选派书记”制度对有效治理问题村作出了重大贡献, 已经形成了一套行之有效的运作模式。本文将主要结合“选派书记”制度, 以问题村为研究对象, 讨论有效治理问题村的逻辑与机制, 由此为新时期的基层治理能力建设提供参考。本文采用的是质性研究方法, 经验材料来自笔者在华北A县农村的田野调研, 调研方法主要是深度访谈法和参与观察法, 访谈对象有县组织干部、乡村干部以及村民等。

一、华北A县“选派书记”制度建设实践

党的十八大以来, 中央高度重视基层党建工作, 强调要以基层党建引领基层社会治理创新[9]。为了有效治理问题村, 华北A县通过发挥党建引领的功能, 建立了一套“选派书记”制度。基层党组织是党在农村的战斗堡垒, 而村书记是基层党组织的关键力量, 选好了村书记就等于选好了村庄带头人。A县主要向治理比较混乱的问题村选派书记, 这类村庄一般很难选出合适的村书记, 只能通过县委组织部选派村书记。选派合适的村书记包括两个层面的含义:一是村书记的门槛比较高, A县的要求是“好中选好”;二是村书记要与问题村相契合, A县的要求是精准对接。因此, “选派书记”制度需要解决好两个重点问题:一是人才从哪里来的问题, 二是人才与村庄怎么对接的问题。

为了解决农村人才不足的问题, 在县委组织部的牵头下, 县乡共建了农村人才后备库。农村人才后备库成员主要是退居二线和已经退休的党政机关和企事业单位人员, 他们在入库之前还需要接受县委组织部的严格审查。一是思想政治素质审查, 要求具备较高的政治素质和奉献精神;二是工作能力审查, 要求具备丰富的农村工作经验;三是身体状况审查, 只要人员身体健康, 一般没有年龄限制。符合条件的人员都可以纳入农村人才后备库, 截至2018年6月已经有500多人的规模了。农村人才后备库在政治和能力方面进行了严格把关, 体现了党委对基层治理的科学化领导。把控政治关是为了解决村书记的“自利性”问题, 把控能力关是为了解决村书记的“嵌入性”问题。农村人才后备库成员具有较高的政治素质和农村工作能力, 完全能够胜任基层治理工作, 这类人也被有的学者称之为农村的“中坚干部”[10]。

农村人才后备库只是一个比较宽泛的人才备用平台, 在选派书记的时候还需要进行再次筛选, 以实现书记与村庄的精准对接。首先, 乡镇党委将名单和材料上报给县委组织部, 县委组织部要对材料进行审查;其次, 县委组织部审查通过后, 其与乡镇党委一起做被选派人的思想工作, 要是涉及跨乡镇选派, 还需要做其他乡镇党委的工作;再次, 被选派人同意回村任职之后, 乡镇党委要到村庄摸底民意, 并进行宣传动员;最后, 被选派人的党组织关系转回到村庄, 参加村支部换届选举。选派书记并不是组织直接任命, 而是县乡党委要提前做好多方工作, 以此保证书记与村庄的精准对接。选派书记一般是从本村走出去的人, 他们既拥有熟人社会资源, 又具有一定的超越性。县委组织部保留回村任职人员的原有待遇不变, 同时对他们进行相应的激励, 保证了回村任职人员的工作积极性。这些人算是荣归故里了, 比较在乎村民对他们的社会评价, 能够积极地开展基层治理工作, 不至于弄得晚节不保。

当前, “选派书记”制度运行的比较成熟了, 正在从试点阶段走向全面推广阶段。A县D镇是选派书记的主要试点乡镇, 全镇共有20个行政村, 已经选派了11个村书记, 占书记总数的55%。大量的选派书记进村之后, D镇的基层治理面貌也焕然一新, 从一个落后乡镇变成了先进乡镇。鉴于D镇取得了良好的实践效果, A县计划在2018年10月的村支部换届选举中大力推广“选派书记”制度。为了更好地贯彻落实市委“五个好”“十不能”的换届要求, A县党委提出了“今年不是改头换面, 而是脱胎换骨”的指示精神, 加强向问题村选派合适的村书记。全县共有263个行政村, 之前已经选派了49个村书记, 预计在本次选举中还将选派50个左右。在本次换届选举中, D镇党委又向县委组织部提交了3个选派书记的材料, 进一步夯实基层治理的组织基础。因此, “选派书记”制度是有效治理问题村的一项重要制度创新, 有助于推进基层治理能力建设。

二、“选派书记”制度的运行机制

“选派书记”制度是治理问题村的重要制度创新, 并且取得了不错的实践效果。总的来看, “选派书记”制度的运行机制包括以下几个方面内容。

1. 村庄权力的整合机制

自20世纪80年代以来, 国家逐渐放松了对村庄的管制。特别是进入21世纪, 开放性的竞争选举成为村民自治的核心内容。在这种民主管理实践中, A县的村级民主逐渐沦为“唯票制”的形式化民主, 结果是农村持续不断地产生了治理比较混乱的问题村。在这些问题村中, 家族势力围绕着村庄权力展开了激烈的竞争, 村庄形成了十分发达的派系政治。村庄各主体依靠势力和关系等社会资源参与村庄治理, 而不是依靠国家的制度规则进行治理, 村庄治理逻辑演变为私人治理[11]。在私人治理逻辑中, 村庄治理成为私人力量的角斗场, 村庄形成了依靠私人权力支配的“丛林秩序”。私人治理导致村庄治理去政治性和去规则性, 加剧了熟人社会间的裂痕, 给村庄治理造成了极其恶劣的影响。

问题村的权力运行处于分散、无序状态, 整合村庄权力是治理问题村的重要前提。县委组织部在选人的时候严格把控了政治关, 重点是要突出选派书记的公共身份, 让其能够超越村庄派系政治, 重塑村庄治理的公共性。选派书记代表的是政府公权力, 但是他并不会独自主导村庄权力, 而是积极协调村庄各主体的关系, 让他们有序表达自己的利益诉求。首先, 选派书记对村庄各主体进行走访和调查, 摸清他们之间的关系和诉求, 分析村庄权力格局的现状与成因, 找到影响村庄权力格局的关键人物;其次, 选派书记以村级组织为平台吸纳村庄主要精英, 建立一个类似“董事会”的权力结构, 保持他们在干部数量和话语权上的相对均衡, 并通过耐心细致地做思想工作, 增强两委班子的凝聚力;再次, 选派书记积极营造民主协商的氛围, 开会时先让村干部和村民代表充分表达意见, 然后再根据讨论的情况进行统筹协商, 落实好民主集中制原则。总之, 选派书记通过建立公共治理平台, 积极协调村庄各主体的关系, 最终让村庄权力化私为公, 保证了村庄权力的有序运行。

除此之外, 整合村庄权力还需要激活村庄制度规则, 让村庄权力在公共规则下运行。A县农村并不是没有国家输入的制度规则, 而是它们很少能够运行起来, 主要原因是它们缺乏公权力的保护, 最后大多沦为了空洞的文本与条例。选派书记进入村庄之后, 梳理和激活了村庄的制度规则。一方面选派书记会积极引导村庄各主体按照公共规则参与治理, 为他们提供合法有序表达利益诉求的平台;另一方面选派书记还会对破坏制度规则的行为进行打击, 坚决维护村庄公共规则的权威性与合法性。如此一来, 选派书记就成为国家制度规则的监督者, 从而推动村庄制度规则的正常运行。村庄各主体能够在公共规则下参与村庄治理, 等于是恢复了村庄各主体的“政治人”身份, 村庄也从私人治理回归到了公共治理。因此, 选派书记通过整合村庄权力, 规范了村庄权力运作, 进而提高了村庄治理的有效性。

2. 治理资源的调动机制

乡村社会不同于城市社会, 村级组织在进行公共治理的时候, 往往需要配置治理资源形成治权。村庄治权是指村级组织凝聚、配置治理资源从而进行村庄治理的权力[12], 它不是一套固定的、被规定性的权力集群, 它的大小、作用范围和能量视资源配置而定[13]。村级组织可以配置的资源主要包括权威性资源和物质性资源, 前者是指村级组织支配农民的手段和制度, 后者是指村级组织所拥有的物质和财政资源。从A县问题村的治理实践看, 村庄内部的派性争权十分严重, 村级组织呈现出消极作为与难以作为两种样态[14]。一方面问题村的村级组织处于软弱涣散状态, 难以在村庄获取权威性资源, 村庄公共事务很容易遭遇“钉子户”的阻挠;另一方面村级组织的物质性资源越来越依靠上级政府的项目资源, 但是上级政府大都不愿意向问题村投入项目资源, 担心项目资源无法顺利落地。由于村级组织难以有效配置治理资源, 村庄公共事务基本上处于无人管理状态, 从而诱发了很多治理性危机。

村庄公共治理往往具有较强的外部性, 这就需要村级组织配置相应的治理资源。选派书记嵌入在体制内外关系之中, 人脉关系比较发达, 能够调动和配置的治理资源比较丰富。在权威性资源方面, 一是选派书记具有体制性身份, 能够代表政府的权威, 使用正式的管理制度和手段, 二是村落共同体的地方性以及共同体的整体性特征依然留存[15], 选派书记还可以动员村庄中的社会精英, 以及使用非正式的乡土社会规则。在物质性资源方面, 一是A县农村受到了大城市财政的辐射, 项目资源比较丰富, 而且选派书记的原单位也能提供物质性支持, 二是村庄走出去的富人、能人也比较多, 选派书记与他们的关系大都不错, 可以动员他们为村庄公益事业捐款捐物资等。社会变迁和税费改革在一定程度上弱化了村庄治理资源, 但是选派书记能够调动和配置较多的治理资源, 有助于实现村庄公共治理目标。

另外, 选派书记是村庄公共身份的象征, 十分关心村庄公共事务, 能够积极地配置治理资源进行公共治理。A县的问题村大都不是缺乏可以配置的治理资源, 而是缺乏配置治理资源的能力, 从而无法将治理资源转化为治理能力。选派书记的重要功能在于:一是他们的资源禀赋比较丰富, 能够为村庄治理注入大量的资源;二是他们能够激活这些治理资源, 将其真正转化为村庄治理能力。在村庄公共治理过程中, 选派书记通过调动和配置治理资源, 能够实现村庄公共治理目标, 最为典型的就是村庄公共品供给。选派书记一方面通过整合村庄精英、发动群众力量、激发村民面子观等形成治理权威, 另一方面通过体制资源和人脉关系争取项目资源, 有效解决了村庄内部利益协调和成本分担的问题, 从而保证了村庄公共品的有效供给;随着村庄公共品供给能力不断提高, 上级政府也会不断地向村庄投入项目资源, 很快就改变了问题村的村容村貌。因此, 选派书记增强了村级组织配置治理资源的能力, 从而极大地提高了村庄的治理能力, 使得村级组织处于积极有为的状态。

3. 应对琐碎事务的扁平化治理机制

关心的“大事”, 能否办好“小事”, 体现着村级组织的服务能力和水平, 也影响着村民对村级组织的态度。这些“小事”具有不规则性、偶发性、综合笼统性、连带性等特征, 治理它们不需要太多的技术和复杂的制度, 但是又不能不去治理, 而且要是治理不好这些“小事”, 它们还可能向“大事”转化。在A县的问题村中, 村干部热衷于搞派系斗争以及为自己家族谋取好处, 不愿意去处理关切村民利益的“小事”, 而且他们的官僚主义作风十分明显, 遇到这些事情能推就推或者能拖就拖。村民的实际需求长期得不到回应, 他们也逐渐对村干部失去了信任, 最终很多“小事”转化成了“大事”和“难事”, “小事出村”成为当前村庄治理面临的严峻问题。

“小事出村”给基层治理带来了巨大挑战, 当地政府通过建立“选派书记”制度, 逐渐缓解了这一治理困境。选派书记进入村庄之后, 改变了村级组织的运行模式, 建构了扁平化的治理机制。首先, 选派书记通过整合村庄权力, 缓解了村庄派系争权的局面, 逐渐引导村干部将精力放在本职工作上, 重新确立为人民服务的理念。其次, 选派书记对村干部和党员进行思想政治教育, 动员他们多关心村民的实际需求, 改变官僚主义不良作风, 并对他们采取相应的考核措施。再次, 选派书记对村庄的基本情况比较了解, 而且具有丰富的农村工作经验, 能够经常深入群众, 了解群众需求, 及时处理村民关心的“小事”。在选派书记的持续引导和教育下, 村级组织逐渐恢复了扁平化的治理功能, 能够及时有效地回应村庄“小事”。村民重新对村级组织产生了信任, 也就更愿意找村干部处理事情了, 从而将“小事”化解在村庄内部。

基层组织要是脱离了千千万万的群众, 不会为群众办“小事”, 党在农村的执政权就会面临危险[16]。A县的问题村就让当地政府十分头疼, 经常将政府力量卷入到村庄“小事”治理中, 不仅极大地增加了政府治理的风险, 而且科层化的机构或者组织处理这些“小事”往往成本高、效率低。村民并不是偏爱政府公力救济的治理方式, 而是村级组织失去了应对日常琐碎事务的扁平化治理功能, 导致村民关心的“小事”无法在村庄内部得到有效的回应。选派书记是农村的“中坚干部”, 具有较高的政治素质和工作能力, 通过采用群众路线的工作方式, 重新建构了扁平化的村级组织, 低成本地处理了这些“小事”, 真正实现了“小事不出村”。因此, 选派书记为处理村庄“小事”建构了组织平台, 增加了村民在村庄治理中的效能感和获得感, 从而强化了基层组织权威。

三、“选派书记”制度的实践效果

华北A县的“选派书记”制度是治理问题村的重要创新, 充分尊重了农村基层治理的实际和规律, 提高了村庄治理的有效性, 取得了良好的治理绩效。D镇是A县“选派书记”制度的重要试点, 目前已经运行的比较良好, 下面主要以D镇为例分析其实践效果。

第一, 稳定了村庄治理格局。派性政治有助于基层公共权力的民主化运行, 但这首先要以公共规则的有效运行为基础[17]。D镇问题村的派性政治就演变成为无规则的派性争权, 村庄各派势力为了自身利益相互斗争, 村庄的权力结构缺乏有效整合。村干部更替十分频繁, 村治格局也极其不稳定, 甚至有一个村庄三年换了五个村书记。在选派书记的领导下, D镇问题村的政治生态比较和谐, 村庄治理格局渐趋稳定。首先, 村两委班子比较团结, 派性争权的意识逐渐淡化。选派书记整合了村庄权力, 并且激活了村庄公共规则, 村庄精英能够进行有序竞争, 村庄权力运行日益规范化。其次, 村民与村干部之间形成了信任关系, 村民对村干部越来越支持和认可。选派书记改变了村干部的形象, 真心为村民做了很多好事, 村民就会一直支持他们当村干部, 村干部基本上能够实现连任, 而且90%的村书记还兼任了村主任。总的来看, 选派书记有效整合了村庄权力, 稳定了村庄治理格局。

第二, 减少了农村矛盾纠纷。从D镇的治理实践看, 问题村的村级组织软弱涣散, 难以有效配置治理资源进行治理, 而且村干部的官僚主义作风比较明显, 也很少介入村民关心的问题, 这就导致村庄事务无人管理, 最终在村庄中积累了大量的矛盾纠纷。D镇的问题村经常有人去政府上访或者群访, 但是政府难以有效解决他们的问题, 使得政府的维稳压力特别大。还有的村民直接利用私人暴力解决矛盾纠纷, 不但无法有效解决问题, 结果还制造出了更多的矛盾纠纷。选派书记进村之后, 新的问题矛盾纠纷得到及时处理, 历史遗留的矛盾纠纷逐渐得到化解, 村庄的矛盾纠纷正在大量减少。选派书记通过走群众路线, 积极回应村民的诉求, 在村庄建立了安全阀机制[18]。大部分村民并不是无理取闹, 他们只是希望自己关心的问题能够得到回应, 自己反映的治理性需求能够得到满足。选派书记具有丰富的农村工作经验, 而且能够积极回应村民的需求, 村民心中的气就能够得到有效释放, 事情就会朝着解决的方向发展, 而不会在村庄积累成矛盾纠纷。

第三, 化解了公共品供给困境。D镇位于大城市郊区, 项目资源十分充裕, 但是问题村缺乏承接项目资源的能力, 资源下乡容易遭遇“最后一公里”难题[19]和“分利秩序”困境[20], 导致村庄的公共品供给严重不足。在竞争性项目资源方面, 由于问题村存在项目资源无法落地的风险, 政府就会将项目资源优先投给治理好的村, 结果是问题村很难争取到这些项目资源。在普惠性项目资源方面, 由于问题村的私人治理逻辑盛行, 村干部就会从项目资源中谋取好处, 导致项目资源的利用效率比较低下。随着选派书记进入村庄, 问题村的公共品供给困境得到了缓解。选派书记规范了村庄权力的运作方式, 同时注重发挥民主协商的作用, 提高了村庄承接项目资源的能力, 使得项目资源能够在村庄顺利落地。选派书记还具有高质量的人脉关系, 而且政府也相信选派书记的工作能力, 因而能够从上级政府争取较多项目资源。进入村庄的项目资源进一步转化为村庄治理能力, 项目资源利用进入了良性循环, 村庄公共品供给基本上不存在问题了。

四、结论与讨论

村民自治制度作为农村的基本治理制度, 但在实践中会遭遇不同程度的扭曲, 进而产生出了一些问题村。问题村带来的严峻形势对基层治理体系改革形成了倒逼态势, 如何有效治理问题村成为地方政府的紧迫任务。基于加强治理问题村的现实需求, 华北A县创造性地建立了“选派书记”制度, 并在实践中取得了不错的治理效果, 这为有效治理问题村提供了一条可行路径。在县委组织部的多方协调下, 县乡共建了农村人才后备库, 然后再向问题村选派合适的干部任职村书记, 实现人才与村庄的精准对接。选派书记是乡村社会的“中坚干部”, 他们具有十分丰富的农村工作经验和较高的思想政治素质, 已然成为农村基层治理的中坚力量。选派书记在治理问题村的过程中, 通过建构村庄权力的整合机制、治理资源的调动机制以及应对琐碎事务的扁平化治理机制, 提高了村庄治理的有效性, 化解了村庄治理的危机。

“选派书记”制度是我党解决农村问题的制度创新, 进一步深化了我党的群众路线实践。首先, “选派书记”制度不同于传统的代理人模式。选派书记是通过民主选举与组织培养相结合的方式产生的, 而且人员来自全县统筹的农村人才后备库, 党委组织部建立了一个供给—需求平台, 实现了跨区域的人才与村庄的精准对接。这种代理人模式更能够有针对性地解决农村问题, 体现了党对基层治理的科学化领导。其次, “选派书记”制度也不同于“第一书记”制度。虽然两者都是组织向重点村输入干部力量的工作方式, 但是两者在基层治理逻辑上存在较大差异。第一书记大多是各部门准备提拔的年轻人, 在基层治理中容易变成行政逻辑和资源导向;选派书记是农村的“中坚干部”, 要在村庄当专职村书记, 而不是在短期内完成某项中心任务, 因而在村庄内生性治理能力培养方面具有持续性。最后, “选派书记”制度还是党建引领基层治理的重要举措, 党委组织让体制内的老干部继续发挥余热, 实现了对体制内人力资源的再利用, 有助于完善中国特色的乡村治理体系, 对新时期我国基层治理能力建设具有启发意义。

作者简介： 冷波 (1991-) , 男, 博士研究生;研究方向:农村社会学、乡村治理。;

基金： 国家社会科学基金青年项目“新乡贤参与农村社区治理的模式和路径研究” (18CSH010); 教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“完善基层社会治理机制研究” (14JZD030);