新时期政权下乡与双层治理结构的形成[①]

摘 要 在国家输入大量财政资源推动乡村发展和振兴的新时期，新一轮政权下乡扩大了基层行政的范围和改变了基层治理结构，需要重新探讨国家行政与村民自治有机衔接的体制机制。研究发现，行政扩大化使得村干部职业化和村级治理规范化，增强了村级组织的行政能力；一些农村地区通过自治单位下沉的方式创新村民自治制度，提升了村民自治能力。这些农村地区形成了行政与自治有机衔接的双层治理结构，推进了基层治理现代化。双层治理结构形成的内在动因是国家与农民利益一致化，外在条件是国家行政能力和制度能力的提高。将双层治理结构作为一种理论分析框架，有利于解释资源输入时期的基层治理实践，并提供理论指导。

   关键词 政权下乡；双层治理结构；行政下乡；村民自治；国家与社会互动

一、问题的提出

政权下乡是现代国家建设和基层治理现代化的必然要求。随着农业税费改革和城乡资源配置关系的逆转，国家与农民关系从资源汲取转变为资源输入，党的十九大进一步部署了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略。在资源下乡推进乡村建设和振兴的新时期，国家政权更为全面而深入地进入农村社会，将对基层治理过程和结构产生深刻影响。同时，国家也提出了治理体系和治理能力现代化的时代要求，基层治理现代化构成国家治理现代化的重要组成部分。因此，本文主要探讨新时期政权下乡对基层治理的影响，试图提出符合农村发展需要的现代基层治理结构。

近现代以来，政权下乡的主要目标是汲取农村资源，既有研究围绕资源汲取方式和汲取效益展开了丰富的研究。19世纪末期“皇权不下县”，正式行政体系没有延伸到乡村社会，农村社会采取地方自治方式，由此形成“双轨制”[①]治理结构。国家试图通过控制村庄精英汲取农村资源，但因为“权力的文化网络”瓦解，出现了“赢利性经纪”体制，导致资源汲取的低效和政权合法性危机。²新中国成立后，国家在农村社会建立了健全的组织体系和形成一元化治理结构，有效地从农村提取了大量用于现代化建设的资源。³改革开放以后，国家在乡镇层级设置正式政权，在农村设置村民自治制度，形成了“乡政村治”⁴治理格局。国家依靠基层组织收取农业税费，却形成了“乡村利益共同体”⁵，导致了严重的“三农”危机。资源输入时期，政权下乡的目标和方式都发生了变化，围绕资源汲取形成的基层治理结构及其理论分析框架丧失了解释力。

在资源下乡时期，一些研究者关注到政权下乡的变化对基层治理的影响。一是探讨政权下乡带来的村级治理行政化及其影响。国家将村干部纳入到统一的行政体系中，强调形式化规则的约束和严格按照程序办事的规范。⁶村级治理行政化弱化了基层治理能力、导致基层治理 “悬浮”、挤压了村民自治空间。⁷二是分析政权下乡对村民自治制度创新的影响。以自然村和村民小组为单位的“微自治”开始在部分地区兴起，自治下沉的现象日益增多。⁸一些农村地区通过村落理事会建设重新划分自治单元、输入治理资源和治理规则，提升了村民自治能力。⁹还有农村社会探索的“分配型协商民主”契合了当前资源下乡和村庄政治社会的需要，推进了村庄民主治理机制。¹⁰

现有文献主要在国家和社会二元论理论视角下将村级治理行政化和村民自治制度创新作为两个相互独立的过程，或者简单讨论二者此消彼长的零和博弈关系，忽视了二者之间复杂的互动关系。实际上，行政下乡与村民自治制度创新构成了政权下乡的不同面向。中央2015-2018年“一号文件”提出开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。这反映了国家也将村民自治制度创新作为新时期政权下乡的一部分。国家与社会互动理论认为国家行政与村民自治可以有机结合，强调国家与社会的相互形塑和共同协作。¹¹本文引入国家与社会互动理论视角，将行政下乡与村民自治制度创新作为基层治理结构的共同组成部分进行整体性理解。

将行政下乡和村民自治制度创新共同纳入分析框架中会发现，一些农村地区形成了行政与自治有机衔接的双层治理结构。本文通过分析双层治理结构的形成过程、治理绩效和形成条件，探讨国家行政与村民自治有机衔接的体制机制。笔者及所在研究团队长期在农村调研基层治理问题，这构成本文的经验基础。为便于分析，本文主要以四川成都市和湖北秭归县的实践为例展开分析。四川成都市从2008年开始结合城乡统筹试验探索村级公共服务与社会管理创新，在加强村级治理规范化管理的同时创新村民自治制度，形成了新型村级治理结构。湖北秭归县从2012年开始探索“幸福村落”创建，在建立村级行政体系的基础上，确立了以村落为治理单元、以村落理事会为自治组织的自治体系，也改变了村级治理结构。自2012年以来，笔者所在研究团体长期跟踪调查这两个地区基层治理结构变动趋势，本文的调查资料来源于笔者和团队成员搜集的一手调查资料。

二、新时期行政扩大化与村级组织行政化

在新时期，国家政权下乡扩大了基层行政的范围。随着下乡资源的增加，地方政府将行政体系延伸到农村社会，村级组织行政化成为普遍性的地方实践。¹²本节在分析行政扩大化的基础上，从村干部职业化和村级治理规范化两个方面分析村级组织行政化的实践形态及其影响。

  （1）政权下乡与行政扩大化

改革开放四十年以来，国家的农村发展战略发生了重大变化。在资源汲取时期，国家采取“农村支持城市”发展战略，政权下乡的主要目标是汲取农村资源。在农业税费取消后，国家提出“工业反哺农业、城市支持农村”发展战略，将“建设社会主义新农村”确定为重大的历史任务，并进一步提出乡村振兴战略。国家的农村发展战略转向乡村建设，向农村输入大量财政资源推动农村农业现代化发展。¹³资源输入时期政权下乡的目标和方式发生变化，产生了行政扩大化的结果。

       1.政权下乡的目标系统性与行政目标扩大。资源汲取时期，国家政权下乡的目标较为单一，主要是汲取农村资源以及防范由此引发的社会不稳定问题。资源输入时期，政权下乡的主要目标是为农民提供公共服务和全面改造农村社会。新一轮国家政权下乡从单一目标到系统性目标转变，扩大了行政下乡的目标。无论是经济发达的四川成都市推行城乡统筹发展，还是经济不发达的湖北秭归县推动贫困治理，行政下乡都涉及到农村经济发展、社会建设、文化建设、基层组织建设等。

2.政权下乡的广度增加与行政任务扩大。资源汲取时期，基层组织的主要行政任务是收取农业税费和执行计划生育政策这两项硬行政指标任务。国家虽然也安排了其他行政任务，但是对这些行政任务的考核和监督并不严格。农村的行政任务较为固定，“中心工作”长期不变。资源输入时期，国家将部分原本属于村务范围的社会事务纳入到国家行政范围，全面介入到农民日常生活之中。简要来说，目前农村社会的行政任务涉及到经济发展方面的土地确权、土地流转和农业生产服务等，民生保障方面的低保、合作医疗、精准扶贫等，村庄建设方面的村庄规划、环境整治、移风易俗等，基层组织建设方面的党建、社会组织培育等。行政任务不仅包括硬行政指标、“中心工作”，还包括琐碎的、不固定的各种公共服务等。行政任务的数量大幅度增加，行政任务的内容也处于变动过程中，复杂性也随之增加。

3.政权下乡的深度增加与行政内容扩大。资源汲取时期，地方政府主要通过加强对村级组织的权力控制完成行政任务，基层干部主要依赖村庄内部资源完成行政任务。资源输入时期，国家将行政资源、行政权力和行政管理方式延伸到农村社会，试图在农村建立制度化、规范化和程序化的治理体系。国家政权下乡扩大了行政下乡的内容，行政下乡的内容不仅包括行政任务，还包括行政资源和行政管理方式。

表1：资源输入时期行政下乡的变化

（2）村级组织行政化的实践过程

随着行政目标的变化和行政任务的增加，依靠村民自治制度难以完成。因此，行政体系下乡就成为一个必然选择。地方政府将行政体系延伸到农村社会内部，在村干部职业化的基础上推动村级治理规范化管理。

1.村干部职业化。2009 年党的十七届四中全会提出“通过财政转移支付等建立稳定规范的基层组织工作经费保障制度”、“切实解决农村基层组织负责人基本报酬和社会保障问题”。成都市和秭归县都实施了“基本工资＋绩效津贴”的类公务员化报酬制，并实施非常严格的“坐班＋考勤”管理制度，从而将担任村干部转换为一项正式职业。在传统时期，村庄精英出任乡村治理者往往是义务性的，主要是出于增加社会威望与荣耀或向大众负责的考虑。¹⁴新中国成立后，村干部的报酬来源于村庄社会内部，并以务工补贴的方式支付。也就是说，长期以来，担任村干部都是兼职的，不需要遵循正式上班方式，获得的报酬并不构成主要收入来源。当前阶段，村干部的工资完全由国家财政负担，享有类公务员的待遇，村干部也采取“早九晚五”、“上班+双休”坐班方式，难以再兼职其它职业。因此，担任村干部成为一种可以获得可观工资收入的正规职业。

2.推行村级治理规范化。地方政府普遍按照行政管理方式加强对村干部的考核和管理。具体来说，地方政府不断发展和细化对村干部的激励考核体系，将考核与工资收入挂钩；还将村干部纳入到严密的监管体系中，要求村干部按照行政管理的规范和程序办事。在资源汲取时期，地方政府主要采取目标管理责任制，主要考核村干部是否完成行政任务，而不关心村干部采取什么方式。¹⁵当前阶段，地方政府不仅考核村干部的行政任务完成情况，还特别重视管理村干部的治理过程。例如，秭归县的村级项目工程实施需要遵循“村级开会提议—工程实施－预算—合同—招标—审计—发票”七个程序。成都市规定村级公共资金的使用都需要按照“宣传动员—收集民意—梳理讨论—决议公示—实施监督—评议整改”六个步骤进行操作。

以上做法带来了村级组织行政化。一是村干部采取对上级政府负责的态度，其工作重心是完成上级政府布置的行政任务。秭归县将公务员办公系统和网上办事系统逐步延伸到行政村，建立了185个村级行政服务平台。村级组织需要完成各级政府部门16项行政审批事项、25项政务服务。村干部以往一般只需要花费2个月的时间就可以完成行政任务，现在需要花费全年的时间。二是村级组织按照行政程序办事，村级治理正式化。村干部越来越重视法律法规和政策文件的作用，不再愿意调动人情、面子等非正式治理资源。村干部采取办事留痕方式，聘请专门审计单位检查自己的做法是否符合程序要求。在成都市，这些程序性工作花费的成本一般占整个项目资金的20%左右。治理正式化也体现为村干部的职责明确和工作专门化。常规性的行政工作由每个村干部分别负责，每个村干部只了解自己的业务工作，不了解其他业务工作。

三、自治下沉与双层治理结构的形成

除了村级组织性质外，基层治理结构的形态还取决于村民自治的运行状况。正如上述文献普遍指出的，村级组织行政化导致组织悬浮和对村民自治的挤压。实践中，一些农村地区采取自治单元下沉的村民自治制度创新方式化解村级组织行政化产生的不利影响。如果说村级组织行政化是国家政权下乡的必然结果，那么自治下沉是基层社会对国家政权下乡的适应性调整。这些农村地区的村级组织行政化和村民自治制度创新有效衔接与良性互动，形成了双层治理结构。

(1)自治下沉的实践过程

在以往的村民自治实践中，行政村是主要的自治单元和自治组织，承担主要的自治功能。行政化使得村级组织难以发挥自治功能。一些农村地区将自治单元下沉到村民小组或者自然村，试图通过村民自治制度创新激发村民自治的活力。这表明国家政权下乡不仅加深了村级组织行政化，还促进了村民自治的新实践。¹⁶根据实践经验，自治下沉主要包括以下三个方面的内容。

1.重新划分自治单元。作为自治单元的村级组织行政化后，地方政府重新划分自治单元。秭归县在充分尊重民意的基础上，按照“地域相近、产业趋同、利益共享、有利发展、群众自愿、便于组织、尊重习惯、规模适度”的原则划分村落。每个村落的规模有50户左右，地域面积1-2平方公里。全县186个行政村、1361个村民小组共划分为2055个自然村落，将自然村作为新的自治单元。¹⁷成都市则将原来的村民小组作为自治单元，将自治事务下沉到村民小组这个层级。

2.重新设置村民自治组织。在重新划分自治单元的基础上，地方政府在新型自治单元中设置村民自治组织。秭归县在每个村落设立理事会，理事会成员包括一名党小组长、一名理事长和担任八项职责的村落事务员。特长多、能力强的人可兼任多个村落事务员，一般来说，一个村落一般选举产生3-5名理事会成员，全县共选举出理事会成员10412人。成都市在村民小组中设立村民议事会，由每个村民从自己所在的小组中选举出3-5个人担任小组议事会成员。

3.制定更细致的自治规则。作为村民自治主要依据的法律《村民委员会组织法》侧重于村民自治组织建设，规定的内容较为原则，并没有制定相应的程序法和自治规则。¹⁸秭归县和成都市制定更为细致的自治程序，为新成立的自治组织提供运行规则。秭归县专门出台了《农村基层协商民主实施办法》、《村落公益事业建设和管理办法》、《村落理事会议事规则》等规章制度，明确了自然村村民自治的层级、基本原则、主要内容、基本程序等。成都市制定的民主决策程序和规则被简称为“六步工作法”：（1）议事会成员到每个村民家中宣传村级公共资金政策、往年公共资金使用情况、当年公共资金数量和政策；（2）村民小组长组织召开小组议事会，提出本年度拟实施项目，每户村民填写“公共服务和社会管理项目民意调查表”；（3）村民小组长结合提议项目和对民意调查表进行汇总、分类，形成初选实施项目；（4）组织召开村民议事会，对项目实施内容进行协商、讨论和决议，确定本年度项目实施内容和匹配资金额度；（5）小组议事会采取简单比选或者招投标方式选择公共服务供给主体和公共设施建设主体；（6）每户村民填写“村级专项公共资金满意度调查表”，小组议事会就本年度项目实施质量进行评议，提出整改措施。  

以上做法实现了村民自治制度创新。一是将村民小组或者自然村设置为新的自治单位。在以往的村民自治中，自然村或村民小组在组织关系和权限上隶属于村委会，主要由村委会决定村民自治事务。村民自治制度创新将村民小组或者自然村确立为新的自治单元，使之成为一个独立的自治单位和主体，直接行使民主自治权。二是提高了村民自治能力。行政村的规模一般有1000-2000人，村民之间的关系较为松散，是一个半熟人社会。村民之间信息不对称、共同体意识较弱，很难形成集体行动。近几年全国范围内的撤村并组改革进一步扩大了行政村的规模，行政村的地域范围更为广阔，开展村民自治更为困难。村民小组或者自然村的地域范围较小、村民之间的联系非常紧密，是一个熟人社会。将村民小组或者自然村作为自治单元，可以充分调动熟人社会的人情、面子等治理资源，还可以使用非正式治理手段。与此同时，新型自治单元具备了健全的组织体系和自治程序，为村民参与村庄治理提供协商流程和协商规则，保证了协商的质量和效果。

以往的村民自治虽然是国家制度设置的结果，但是制度化水平较低。¹⁹村民自治的运行在很大程度上建立在熟人社会基础上，主要是一种内生秩序维系机制，具有自生自发特点。²⁰村民自治下沉表面上是自治单元的变化，更深次的意涵是村民自治运行方式的变化。制度创新为村民自治的运行提供了规模更加合适的自治组织和更为细致的自治程序，提高了村民自治的制度化水平。新型村民自治制度是国家制度建构起来的一种治理机制，其有效运行建立在国家制度基础上。

（2）双层治理结构的形成

在“双轨制”和“乡政村治”治理结构中，行政与自治的衔接点分别是县级层面和乡镇层面，行政与自治在两个不同的领域独立运行，国家与社会处于相对隔离状态。在双层治理结构中，行政与自治的衔接点在村级层面，行政与自治统一于村庄治理单元中。这种统一性并不是行政体制对村民自治的代替，而是二者构成村庄治理结构两个紧密结合的部分。具体来说，行政与自治的结合主要体现在以下两个方面。

    1.在治理任务上，村级行政组织和自治组织在分工的基础上展开合作。分工体现在村级组织主要承担行政任务，自治组织主要承担自治事务。合作体现在无论是在行政任务还是自治事务中，村级组织主要负责不需要与一家一户村民打交道的工作统筹、相关报表资料的汇总以及迎接上级各部门的检查等事务，自治组织主要承担需要与一家一户村民打交道的事务，如信息通知、意见收集、数据统计、矛盾协调等。二者的工作只是构成整个村庄治理的一个部分，二者合作才能完成治理任务。在以往的治理结构中，村干部往往面临“代理人”和“当家人”的双重角色困境。²¹在双层治理结构中，“代理人”与“当家人”的角色分别由村级组织和村民小组（自然村）承担，避免了二者之间的冲突。

2.在治理手段上，正式治理方式与非正式治理方式综合使用。村级行政组织的合法性主要来源于国家的行政授权，主要依赖行政资源和行政权力，采取正式治理方式。自治组织的合法性主要来源于村民认同，主要依靠村庄社会人情网络、文化资源等内部资源，往往采取非正式治理方式。基层治理的开展往往同时依靠国家授权的合法性和村民认同，综合使用正式治理方式和非正式治理方式。正式治理方式得到国家行政权力的支持，可以便利地处理程序化、规则性事务。非正式治理方式具有较强的灵活性，可以低成本处理不规则性、特殊性事务。

图1 双层治理结构的形成逻辑

行政与自治的良性互动将行政管理的优势和村民自治的优势结合起来，产生了较好的治理效果。村干部在很大程度上依赖工资收入，具有较强的完成行政任务的积极性。并且村干部职业化为村干部完成行政任务提供了时间保障和收入保障，村级组织也获得了较大的行政权力和更多的行政资源。与此同时，村民自治制度创新提高了自治单元回应村民诉求的积极性和能力，避免了其他农村地区“有政府动员而无群众动员”的困境。正是因为村级行政组织与村民自治组织都具备较强的治理能力，才可以展开良性的互动合作，不然容易导致一方对另一方的侵蚀。²²总体上，双层治理结构是一种适应农村发展需要的现代治理结构，推进了基层治理现代化。

四、双层治理结构的运行基础

从国家理性角度而言，国家一直都有推动政权下乡的冲动和尝试。但是政权下乡并不一定都是积极有效的，政权下乡的效果还取决于政治社会条件。当前阶段，双层治理结构的形成与国家农民关系的变化、国家能力紧密相关。

（1）双层治理结构的共同利益基础

    在资源汲取时期，国家行政任务与农民利益是相冲突的，国家很难依靠村民自治来完成行政任务。实际上，清末民初“保护型经纪人”的退场以及农业税费时期“好人村干部”的更替都是农村社会抵抗国家行政任务的表现。在这种情况下，行政任务无法转化为自治事务，行政下乡往往演变为对村民自治的干预。因此，国家与农民的利益冲突是行政与自治难以有机衔接的内在原因。

国家资源输入从根本上改变了数千年来的国家与农民关系，国家的主要行政任务是为农民提供公共服务和推动乡村社会发展。国家与农民的利益具有一致性。实际上，在资源输入时期“政务”和“村务”很难进行清晰的划分，很多行政任务也是自治事务，自治事务的开展也是完成行政任务的过程。因此，行政权和自治权之间更多地是协作关系，而不是冲突关系。国家利用村民自治完成行政任务，行政下乡也可以为村民自治的运行提供资源支持和制度保障。

（2）双层治理结构的国家能力基础

随着国家掌握的经济资源和社会组织能力的提高，国家的行政能力和制度能力增强，为在更大范围内、更深层次上推动行政下乡和完善村民自治制度提供了条件。这是行政与自治有效衔接的外在条件。

1.国家具备较强的行政能力。在资源输入时期，国家有能力在行政村建立健全的行政组织体系，并且有能力为行政任务配套相应的财政资金。村级组织完成行政任务不需要承担行政成本，往往还会获得一定的工作奖励和补贴。这解决了以往村干部完成行政任务需要自己垫付成本的问题。同时，技术发展提升了信息传播和交流沟通的效率，改变了社会的沟通方式和组织形态，增强了行政组织的行政能力。电话、社交网络、自媒体平台等拓展了村民对公共事务的参与和评价渠道，提高了行政组织的回应能力。信息技术发展使得行政组织由传统的单中心、规模等级的金字塔结构向多中心、扁平化的网络结构转变，行政体系的灵活性增加。以大数据技术为基础的信息系统增加了行政组织的认证能力和甄别水平²³，提高了行政组织的执行能力和监管能力。行政能力的提高为国家将行政体系延伸到农村社会提供了可能性。

2.国家具备较强的制度能力。国家制度能力是国家通过制度建设，有效贯彻实施其意志的能力，是国家能力的基本体现²⁴。在国家制度能力较弱的情况下，国家只能依靠对地方精英或者村级组织的权力控制完成行政任务。这本质上是借用社会的力量维持秩序，但政府也往往被社会吸纳，陷入“代理人”谋利的困境中。²⁵当国家的制度能力增强，可以通过制度建设维持社会秩序。国家不仅能够提高村级组织的制度化、规范化和程序化水平，而且可以将村民自治纳入到国家制度体系中。

五、结论

本研究运用国家与社会互动视角，将行政下乡与村民自治制度创新共同纳入到分析框架中，提出更加符合农村社会需要的双层治理结构。并以地方实践为经验立足点，揭示双层治理结构的形成过程、绩效及其形成条件。村级行政和村民自治共同构成一个完整而独立的治理单位，二者在行政任务和自治事务上进行分工与分作，综合使用正式和非正式治理手段，低成本且高效地完成基层治理任务。从历史比较角度，双层治理结构的形成离不开国家与农民利益关系的一致化以及国家能力的增强。现代化进程是一个国家愈来愈深入地渗透到农村社会的过程，国家行政与村民自治的互动关系和融合程度决定了基层治理的有效性。²⁶在“双轨制”和“乡政村治”治理结构中，行政与自治都找到了平衡点。行政扩大化使得国家行政与村民自治的关系再次失衡，双层治理结构实际上是部分农村地区探索出的新均衡点。

以往关于双层治理结构的研究主要集中分析资源汲取时期村级行政与村民自治的分工²⁷，即使有研究者关注二者的协作关系，其实际的协作作用也只是发生在很小的范围内²⁸，难以概括整个基层治理结构。并且在“乡政村治”架构下政权下乡的程度较浅，双层治理结构的形成具有自生自发的特点。资源输入时期的双层治理结构有两点不同，一是行政与自治的协作作用几乎发生在所有的治理领域，双层治理结构可以概括整个基层治理类型；二是村级行政与村民自治的协作机制发生变化，双层治理结构的形成具有国家建构的特点。因此，在资源输入时期深化研究双层治理结构仍然具有很大的理论意义。

“乡政村治”突破了“皇权不下县”的传统，在县以下设置正式政权。不过正式行政体系仍然没有延伸到农村社会内部，这是一种“行政不下乡”治理结构。新时期国家政权下乡将行政体系延伸到农村社会内部，形成了新型的双层治理结构。与“双轨制”和“乡政村治”治理结构相比，双层治理结构有四点不同：（1）改变了地方政府和行政村构成的基本治理单元，行政村和村民小组（或者自然村）构成一个完整的基层治理单位。(2)改变了政务数量较少的状态，“政务”成为最主要的基层治理任务，也可以说是“政务”与“村务”一致化。(3)改变了行政与自治的独立运行状态，行政与自治有机衔接起来，构成村级治理的不同面向。(4)改变了村民自治有效运行的基础，村民自治的有效运行建立在国家制度上。在资源下乡推动乡村振兴的新时期，将双层治理结构作为一个理论分析框架，可以在理论层面更为辩证地认识村级组织行政化和村民自治制度创新在基层治理中的功能定位，有效解释基层治理绩效，为基层治理实践提供理论指导。