治理技术如何适配国家机器

——技术治理的运用场景及其限度

现代国家是一个技术装置，技术治理是其权力实践的重要表现。然而，国家并非一个抽象的政治实体，而是在办公室、街头、窗口和网络等不同的场景中开展治理活动的。不同的治理场景意味着不尽一致的技术要求。技术治理的限度在于，在单一治理技术与多元化的治理场景之间和在技术的规范统一性和事实全面性之间存在固有矛盾，制造出去政治化和泛政治化等技术迷思现象。当今世界进入了技术化社会的时代，技术治理既面临着国家认证能力不足的问题，亦面临着技术与规则的异步困境。

作为技术装置的国家：基于隐喻的视角

在认知语言学看来，隐喻不仅是诗意的想象和修辞多样性的一种策略，还是我们思想和行为所依据的概念系统的基础；而这些概念系统不仅关乎我们的思维能力，还同时管辖着我们日常的运作。就隐喻性概念的生成而言，“没有什么人类本能比领地观念更为根本”，人们习惯于在其周围加上界限以界定领地，从而对物体进行量化。国家本质上是建立在领地观念基础之上的政治实体。因此，关于国家的空间隐喻不仅形象地揭示了国家本质，也很大程度上支配了国家权力实践（统治/治理）的逻辑。

在西方思想史中具有重要地位的国家隐喻如利维坦、牧羊人隐喻，都或多或少地隐含着空间隐喻。在霍布斯的描述中，利维坦代表着自然的政治统一体，是人类社会避免丛林法则的产物。可见，利维坦隐喻的基础是“丛林”这一人类社会隐喻。牧羊人隐喻则将执政者视作牧羊人，羊群则是被治理者，牧羊人分配食物，引导羊群，指出正确的方向。只不过，在柏拉图那里，牧羊人并非城邦权力主体，而只具有辅助行政功能。因此，牧羊人隐喻的基础是“牧场”这一城邦隐喻。就空间的物理形态而言，丛林和牧场都是典型的开放性空间，这也在很大程度上决定了国家权力实践的基本逻辑是“占领”（土地）、“统治”（人口），其目标都是直接获取资源。

一直到18世纪以后，源自基督教牧领制度的治理术进入政治领域，使得国家对社会的控制已不如国家的“治理化”那么重要。至此，作为一个政治符号，利维坦这个巨人形象的主权代表人已经从内部死亡；但作为机械装置和机器的国家仍然运作良好，绝对王权国家变成了一个技术工具。一旦“国家”和“机器”联系在一起，一种封闭运作的、可控制的空间隐喻就此产生出来。这其中，最典型的莫过于科层制这个概念。自从科层制概念出现以后，这种具有职业化、专业化、等级制等理性化特征的国家权力结构，就成为社会组织的理想类型。从空间隐喻的原型看，一个科室（办公室）既是一个物理场景，也是管理等级制中的一级。与丛林、牧场的传统国家隐喻不同，办公室的现代国家隐喻是一个封闭空间，是一系列科层行政技术装置的结果。

福柯对这个技术装置有深入分析，并以圆形监狱隐喻取代了办公室隐喻。概言之，国家通过一整套的方法、知识、描述、方案和数据的规训技术，对社会的一切细节和一切关系进行深入干预。在规训社会，“个人被按照一种完整的关于力量与肉体的技术而小心地编制在社会秩序中”。福柯认为，规训权力得益于层级监视、规范化裁决和检查这三种简单方法。可见，圆形监狱并未超越办公室隐喻，它所揭示的现代国家机器的“装置技术”，本质上仍是科层制的典型特征。只不过，这一技术从国家机构内部扩展到了社会生活中。与之类似的是吉登斯关于民族-国家是“权力集装器”的隐喻。就物理空间形态而言，“集装器”是比办公室和监狱更为封闭的空间，为配置性资源和权威性资源的集中提供了可能。

作为对韦伯式国家定义的修正，米格代尔用权力竞技场隐喻了国家和国家实践的分离。在他看来，一方面，国家普遍被认为是具有凝聚力和控制力的组织；但另一方面，国家并非有机的、未分化的行为者，“社会力量——包括国家——之间的冲突以发生在无数的社会竞技场内的斗争和妥协为中介”。从物理形态看，竞技场既非如办公室那样的封闭空间，亦非如丛林和牧场那样的开放空间，而是一种半封闭、半开放的空间。事实上，在现代国家的权力实践中，“街头”是一个非常典型的权力竞技场，它既为生产行政权力提供了舞台，又为其他社会力量的存在提供了空间，“猫鼠游戏”主宰了国家实践。

国家隐喻从开放空间到封闭空间的转向，伴随着国家作为技术装置观念的出现。19世纪下半叶尤其是电力革命产生以来，欧陆一些学者主张将科学技术运用到社会变革和改造活动中来，主张社会运行的理性化尤其是政治运作的科学化，这便是技术治理的基本主旨。具体而言，它包括两个相互联系的方面：国家治理方式的技术化以及国家的技术化过程。前者指的是国家运用新技术来提高治理效能。比如，正是统计学的发展，使得近代国家可以对其构成要素的领土和人口进行描述和分析，从而提高了治理能力。后者则指的是基于技术支配的新的国家治理形态的形成。近代国家在广泛运用统计学的同时，也实现了从主权向治理的转向，治理术和制图术等治理技术重新定义了国家。

从国家隐喻的视角看，现代国家越来越有技术装置的特征，技术治理已是其权力实践的重要表现。然而，需要考量的是：（1）技术治理既是一种行政活动，也是一项政治活动。人们较多关注技术是如何让治理活动更加高效便捷，却极少讨论技术治理的正当性及其对政治社会的影响。（2）一如国家的空间隐喻所示，国家治理活动是在不同的场景中进行的。那么，不同的治理场景，对技术治理会产生哪些不同的影响？本文将结合经验证据，对技术治理在不同场景中的运作逻辑及其限度做一些反思性研究。

技术治理的运用场景

国家的空间隐喻几乎都是以物理场所作为原型的，不同的场所特征隐喻着控制技术的精细与否；反过来，场所的物理特征（如开放/封闭），本身就是一种对领土、人口等治理信息的分析和干预的空间技术。在这个意义上，技术治理本质上是一个场景化过程。简单地说，场景化指意义赋予和行动存在均依场景而触发，指运用情景触发行动者特定情绪或行动的时空设置已经成为社会的普遍现象。随着技术化社会的来临，国家的机器装置已经超越了物理空间，延伸到了虚拟空间。也因此，技术治理的场景化不再仅仅表现为传统的属地管理，还依赖于非物理空间的场景治理。从空间属性和信息的可识别性出发，技术治理的运用场景主要有四类（见图1）。

图1：技术治理的运用场景

场景1：在这个场景中，治理信息可识别，通过属地管理来开展治理行动。从隐喻的角度看，“办公室”是这个技术治理的理想型场景。自从科层制出现以后，人们便设想国家和各类社会组织的治理过程是精确、可控和可预测的。一方面，治理行为是在一个可控的物理空间中展开，每一个治理场景都对应一个具有明确边界的物理空间。通过行政区划，治理层级和辖区面积形成对应关系，层级越高，辖区面积就越大。通过专业化分工，不同的部门也对应不同物理空间。监狱、医院、学校等机构既是人们生活和工作的一个物理场景，也是服务于规训与惩罚的治理空间。另一方面，依赖于科层制行政技术，行动者的信息是可识别的。在科层体系内部，依赖于一系列的控制流程、技术、仪式等手段，最大限度地实现了上下级之间的信息识别。比如，职级、职位和荣誉制度，甚至于“制服”，都是典型的信息识别机制。事实上，这些信息识别机制亦是一种场景化行为，治理者一旦以标准的行政/执法程序出现在特定的物理空间，便意味着治理行为的启动，被治理者在识别出相关信息后亦会采取相应的行动。

之所以说科层制是技术治理的理想场景，是因为它伴随着国家本身的治理化过程。首先，国家具有较强的运用技术开展治理活动的冲动。科层制虽在前现代社会即已产生，但它全面主导国家这个政治组织却是机器技术的产物。简单而言，从组织和技术关系的角度看，工厂不仅是人类生产活动的组织形式，更是改变这种形式的场所和力量。机器技术的发展催生了工厂组织，进而让技术治理的核心立场，即科学管理和专家政治成为可能。因此，一旦国家也按照工厂的组织形式建立科层制，并把治理活动当成是一个生产活动，则必定会计算治理过程的成本-收益，对先进组织技术的运用就甚为重要。

其次，科层制不仅是一个技术，也是一个程序，它反过来改造了国家本身。如前文所述，18世纪以后，国家权力实践已经从占领、统治等彰显主权的行为，转向了对人口、国土等治理对象的可治理化干预。为了实现可治理化，被认为是有效的技术被源源不断地装置在国家机器内。因此，科层制行政随着现代技术而扩张到国家治理的各个领域，趋向于将不同类型的物理空间都改造成科层制场景。比如，村庄、街头等边缘地带，随着国家政权建设被纳入了科层制行政的轨道。即便这些领域是开放性的空间，但国家机器也试图通过治理术实现治理信息的可识别和国家权力的在场。

场景2：治理信息难以识别，却又通过属地管理来开展治理活动，“街头”是这个技术治理场景的理想类型。如果将社会视作国家治理的整体性场景，那么，这个场景并不像是“办公室”或“圆形监狱”这样的可控的空间形态，而是更接近于“竞技场”这样的空间形态。事实上，国家作为“一个权力的场域”，受国家观念与实践二重性的形塑。国家普遍被认为是具有凝聚力和控制力的组织，但国家在实践中并非有机、未分化的行为者，亦需要和其他社会力量争夺控制权。街头行政场景的特征是如此明显，以至于自成一类。一方面，无论是对于国家这个治理者，还是被治理者，“街头”都是一个陌生的、流动的空间，人们之间往往是匿名的，治理信息亦是变动而难以精确的。另一方面，在制图术的治理实践中，任何一个物理空间，哪怕它是名义上的国土疆域，也会根据国家治理的需要进行编码，成为一个可治理的空间。

与科层制的行政场景相比，“街头”的行政场景或许更具普遍性。从历史上看，绝大多数前现代国家的治理都是一个街头行政场景。概言之，国家既无法完全掌握人口、户籍、土地等信息，也很难在基层治理中实现权力在场，而是将基层治权让渡给了宗族、士绅等社会团体。从治理的事务上看，国家很难管理和控制所有社会事务，现代国家从关系到主权实现的国防、治安、税收等职能扩展到医疗、教育、养老等生命政治，是一个漫长过程。哪怕是到了今天，国家对不同事务的介入程度和方式，都有极大的差别。因此，当国家不断强化和扩张其职能时，也就意味着街头行政场景将反复出现。

街头的场景化行为，并不是以简单的控制和反控制的形态出现的，而是以行动者之间“游戏”的形态出现⑰。概言之，国家权力通过区域化的方式，分割和编码“街头”这个开放空间，实现了国家的在场。在“街头”行政场景中，国家权力占据主导地位，可以采取各种“策略”来形塑秩序。但是，这并不意味着国家可以完全宰制“街头”空间，被治理者往往通过各种“战术”行为来塑造自己的生存和反抗的空间。如此，街头行政的场景始终处于变化之中，行动者根据现场获得的有限信息达成“临时妥协”，一旦信息有变，行动场景亦会改变。

场景3：治理信息可识别，却是以不在场的方式展开治理活动，“窗口”是这一技术治理场景的理想型。依托信息技术的发展，政府流程再造一度成为世界各国政府机构改革的重要途径。而今，各类政务中心、智慧城市设施和指挥平台，都是典型的“窗口”治理场景。在办公室、街头等治理场景中，治理活动是以权力的在场为前提的；并且，国家权力在场还需要想尽办法以人格化的形式呈现，并将这一信息准确传递给被治理者。因此，传统的治理活动本质上依赖于“面对面”的社会互动。然而，信息技术在治理活动中的运用，实现了治理场景的转化：

一是开放和封闭空间属性的融合转化。在物理空间上，“窗口”集合了开放和封闭两个空间属性。“窗口”前是一个开放性空间，类似于陌生而流动的“街头”空间，治理信息是不确定的；“窗口”后则是典型的“办公室”空间，治理信息明确，且是标准化的。“窗口”通过明确的信息告知、办事流程，将“窗口”之外的信息标准化，进而为治理者所利用。

二是前台和后台的分化。信息技术的运用，将治理空间分化出前台和后台两个场景。其中，“前台”仍是一个“在场”的物理空间，依赖于面对面的治理；而后台则是网络空间，依靠信息和系统自主运行。在这个意义上，“窗口”本质上是附属于信息技术的治理空间，“窗口”工作人员看似处于科层体制中，对被治理者具有支配权；但他们亦是附属于系统的“屏幕官僚”，并无自由裁量权。

相较于科层制行政和街头行政，“窗口”场景本质上是一个不在场的技术设置。一方面，它改变了现代国家依赖于“办公室”空间的权力生产机制。在科层制行政场景中，权力中枢的指令依赖于决策-执行体系，依赖于上下级之间通畅的信息传递系统。而在“窗口”场景中，信息依靠系统自动传递，权力实践也不再依赖于对官僚的身体控制，办事员只是接受系统的指令，而非上级指令。另一方面，“窗口”场景亦部分取代了街头的场景化行动。比如，交通警察对违规车辆的“贴单”行为，既避免了“面对面”处罚所带来的风险，又避免了街头官僚的滥权问题。可见，“窗口”场景的不在场技术设置，取决于治理信息的充分识别和有效传递。20世纪60年代以来信息技术的发展，为“窗口”场景在国家治理中的扩张提供了极大的机遇。但迄今为止，“窗口”场景往往只能解决那些简单的、重复发生的治理事务，而那些复杂且不易处置的事务，因信息量较大且不规则，并不容易识别，也就难以在“窗口”场景处理。

场景4：治理信息难以识别，且以不在场方式展开的治理活动，网络空间是这一技术治理的典型场景。网络空间是以计算机技术、现代通信技术以及虚拟现实技术等信息技术的综合运用为基础的新型空间，是人类用知识创造的虚拟空间。长期以来，以网络空间自由主义主张为基础的“网络乌托邦”，一直是网络空间治理的法律和制度的前提假设。但是，网络空间并非与现实的物理空间没有关系。事实上，网络空间内部也有鲜明的政治控制和社会控制特性，在技术、域名、传输渠道等关键信息资源和基础设施上，仍然是有主权边界的。网络空间犯罪已经成为当前社会控制的难点，严重影响现实社会秩序。乃至于，网络空间是一个典型的技术发展远超于治理规则的形成，进而容易产生异步困境的领域。

网络空间的治理场景主要有几个特征：一是它依然遵循物理空间的治理规律。概言之，网络空间的治理场景，仍然是以信息的有效识别为基础的。只不过，网络空间一般实行双重认证机制。身份认证以国家认证为主轴，国家机构的备案、反欺诈、隐私保护等是一种公共权力；行为认证则交由社会主体，网络服务提供者应要求用户提供真实身份，并监督其网络信息发布行为。二是它又与属地管理制度具有截然不同的逻辑。概言之，网络空间的治理场景，对不在场的治理技术存在严重依赖。网络空间往往是一个虚拟空间，每一个行动者都有多重身份，都具有匿名性，网络行为具有时空分离特征，它难以通过在场的属地管理制度来开展治理活动。一方面，它对建立在工业技术基础上的科层制行政提出了挑战，对跨区域、跨部门的协同合作提供了更高要求。另一方面，它本身也在创造一个新的治理规则，某种意义上，双重认证机制背后所隐含的多重治理价值和技术的融合便是典型表现。

网络空间的治理场景，标志着我们迈入了一个技术化社会的治理时代。技术不再是国家治理的工具，它本身具有了自主性。因此，国家治理规则反而要适应技术的需求，技术治理的“反向适配”渐渐成为一个颇为普遍的治理现象。

技术治理的限度

进入21世纪，技术治理已然成为公共治理的全球现象。一方面，治理技术的更迭为技术治理的扩展提供了更加强大的工具。比如，随着信息技术的成熟完善，大规模的社会认证和治理成为可能。某种意义上，国家通过建立各个领域的信息数据库，有效解决了工业化、城市化带来的人员流动和陌生人社会的信息不对称问题，强化了国家基础能力。另一方面，现代社会治理场景的多样化，亦强化了技术治理的惯性。某种意义上，治理活动就是一种场景化行动。一旦某种特定的场景被建构起来，支撑场景化行动的治理技术就有了自主性，成为治理场景的有机组成部分。乃至于，当前的技术治理的场景具有多元化特征。而不同的场景，对技术的需求是不一样的，治理目标、内容和技术之间是一个复杂的匹配关系。这就决定了，技术治理其实是有限度的。

从信息识别的角度看，技术治理的使命正是通过识别和处理源源不断的问题进而把社会清晰地呈现在国家面前，是国家认证的过程。所有国家都有意愿增强认证能力，但认证能力并不因意愿增强或技术提高而必然增加；从事实和规范两个维度看，国家的认证能力并不是二者的算数加总，而是呈现出多种组合。因此，技术治理也呈现出四种形态（见图2）。

图2：技术治理的四种形态

Ⅰ代表“弱事实、强规范”，强调用整齐划一的规范运用，哪怕治理信息的收集极其有限。这一情况，在“街头”治理的场景化行动中表现尤甚。进入21世纪以来，中国发生了城市暴力兴起的大事件，重要原因便是在城市治理过程中强推规范，但这与弱事实存在激烈冲突。21世纪初的身份认证能力仍然比较弱，严重依赖于规范性极强的户籍制度和暂住证制度，这有悖于大规模的人口流动事实。此后，公安机关通过调整法律法规，弱化了户籍管理的规范性；同时，通过公安内网和城市监控系统，提高了身份识别能力和街面信息监控能力。如此，“街头”治理场景的规范化和事实的全面程度之间达成了一定的平衡。但是，其他市政部门的街面治理仍然严重受制于强规范和弱事实之间的矛盾。比如，在行政执法化的趋势下，城管等市政部门的街面治理行为越来越有强规范特质，但这些部门对街面信息的掌握程度严重不足，常常导致治理情境的崩溃。

Ⅱ代表“强事实、强规范”，治理规范统一性和事实全面度都处于较强的状态，技术治理能力较佳。科层制这个理想型的治理场景，便是一个“强规范、强事实”的典型表现。一方面，科层制本身就建立在合理性假设基础上，依靠明确而稳定的规章制度运转，具有非人格化特征；另一方面，科层制的实际运作，大多与信息的收集、整理和分析有关，作为信息处理中枢的“办公室”是科层制的内在特征。通常而言，欲达到“强规范、强事实”的状态，主要通过两个途径：一是通过区域化的机制，在治理空间的可治理化过程中实现“强规范、强事实”。它包括两方面内容：通过制图术规训物理空间；通过治理术规训“人口”。二是通过治理空间的转移，来保证“强规范、强事实”的实现。本质上，圆形监狱便是“强规范、强事实”治理场景的极端化表现——一旦被治理者被从其他场景中转移到圆形监狱等封闭空间，一系列规训知识便可有效施展。问题在于，并不是每个治理空间都可以模拟办公室情境，空间转移也要依赖于国家的基础能力（如认证、强制）。并且，规训社会或许是一个认证能力较佳的治理场景，但从多维视角看，并不意味着是一个“善治”状态。

Ⅲ代表“弱事实、弱规范”，治理规范的统一程度和事实的全面性都不强。传统国家因属地管理能力不足，绝大多数治理场景都是“弱事实、弱规范”的——国家既不掌握国土、人口等基础信息，也无法干预社会运转。在现代国家，“弱事实、弱规范”几乎是失败国家的代名词。但哪怕是国家能力再强，也并不意味着不存在这一治理场景。比如，“网络”空间一度是“弱事实、弱规范”的典型。在网络实名制推行之前，国家（法律规范）对网络空间的认证能力较弱，且没有统一的根据规制网络空间。结果是，网络空间具有典型的无政府主义和乌托邦主义的特质。即便是到今天，以暗网为代表的特殊网络空间，仍处于“弱事实、弱规范”的治理状态。

Ⅳ代表“强事实、弱规范”，指的是事实基础足够，但规范统一性不足，技术治理能力并未因信息的增加而同步提高。这一点，尤其是在“窗口”空间中表现尤甚。近些年来，各部门和各地都在推行信息化治理，几乎所有治理事务都有信息认证系统。但是，在实践中，类似一门式电子政务中心的运作，往往并未改变处于“前台”的组织结构，处于“后台”的虚拟结构亦因部门分割而存在信息的不可通约性。更为普遍的一个现象是，由于治理规范的统一性不足，政府治理的信息冗余现象较为严重——强事实并未转化为治理能力。比如，由于存在分流治理机制，信息权掌握在条线部门，属地治理反而弱化了，一些村庄甚至被迫卷入指标和数据空转的状态。

可见，不同的治理场景对技术适配的要求不尽一致，只有信息全面性与治理规范的统一性相互匹配，才能实现理想的治理形态。在这个意义上，技术治理的限度主要表现为治理技术的单一性与治理场景的多样化之间存在惊险一跃。当技术适配时，治理效能会大大提高；反之，则会导致治理效能低下。至少就目前中国的基层治理实践而言，技术迷思现象或许不少于技术适配。

一是去政治化现象。不同的治理场景隐含着价值多元化。尽管现代国家在某种程度上已经演变为一种技术装置，但并不意味着国家机器没有价值诉求。在权威（合法性）与权力（行政）二分，以及政治与行政二分的政治架构中，行政理性化为技术治理提供了广阔的舞台，但归根到底要服务于国家意志的表达和政治合法性的提升。进入21世纪以后，中国的治理体系通过行政科层化和项目制等技术设置，实现了总体支配到技术治理的转型。技术治理虽然在程序技术上奠定了科层体系的合理性原则，让行政过程获得了程序合法性；但行政的规范化也很容易转化成为工具化的经营技术，将政府的寻租行为形式化地包装成为治理行为，用“事本”逻辑来表面地替代利益逻辑。其结果是，基层治理中策略主义盛行，去政治化现象蔓延开来。

一方面，去政治化表现为治理技术无法勾连多元化的政治伦理。比如，已有研究表明，精准扶贫中的技术失准，根本原因是国家扶贫的“帮穷”话语与基层的“帮能”“帮亲”“帮弱”“帮需”等社群伦理产生了分歧与张力，而社群伦理为基层施政的不精准提供了合法性支持。本质上，国家的“帮穷”施政伦理是通过塑造“强规范、强事实”的科层型行政场景来实现的，但它无法在仍然保留着“弱事实、弱规范”特征的村庄场景中贯彻到底，亦无法顾及地方性规范，导致社群伦理消解了国家伦理。

另一方面，去政治化表现为反向技术适配特征。简言之，行政科层化和项目制等指标系统看似科学、严谨，但特定治理场景中的信息认证能力却还比较低，迫使政治意志反过来服从于行政过程。同样以精准扶贫工作为例，扶贫工作体系具有强烈的技术治理色彩，从贫困户的识别、帮扶到评估，都依靠全国统一的系统在运转。但乡土社会是一个模糊性社会，农村存在大量非正规经济，农民收入难以精准计算。为了实现精准化，基层政府不得不借助“政治势能”，通过中心工作及运动式治理机制反复计算，从而保证扶贫系统各指标间的逻辑关系。结果，社会的复杂性和政治的合法性，因治理技术的反向适配而出现了失真和削弱。

二是泛政治化现象。与去政治化相伴随的是，技术治理的迷思也会出现泛政治化问题。一般认为，技术治理主要指的是行政理性化，但很多治理场景中，技术治理的实现本来就是政治驱动的结果，仅仅是政治意志表达的技术呈现方式而已。在这个意义上，治理技术超越了工具意义，承载了诸多的政治意涵；一旦政治主体强烈干预治理技术的运用，则泛政治化就不可避免。

泛政治化首先表现为技术治理强化了官僚病。迄今为止，科层制仍然是国家机器技术装置的“架构”，它与生俱来的官僚病仍然存在。其中最为典型的是，上下级之间存在信息不对称，由此带来了控制和反控制的资源内耗。如图2所示，一旦技术治理强调规范的统一性而不解决信息识别问题，并不能提高治理能力。哪怕是在办公室场景，当治理技术嵌入科层制结构后，技术和组织并不必然会相互适配。即便是以解决信息不对称为目标的治理技术，技术植入组织的过程也是一个历时性的具有很强实践情境特征的“连续谱”，在每个阶段都会遇到不同的问题。在初级阶段，技术仅仅是组织运作的工具，技术治理在某种程度上是上级控制下级、国家权力监控社会的手段。这时候的泛政治化表现为，技术治理是一种赋权工具。比如，当前的公共治理在某种意义上越来越体现出专家政治的特征，第三方评估、专家咨询和民意调查等治理技术运用甚广。然而，“国家通过技术之眼观察社会图像时，它看到的可能是自己的倒影”。无论是评估、咨询结果还是民意反映，只不过是反映了技术购买方识别“问题”的意图，以及考核、监督下级的“依据”。

一旦技术治理走向极端，技术脱嵌于组织结构，甚或反过来支配着国家机器的运转，则很可能带来权力滥用。事实上，圆形监狱这一治理场景，是对权力技术扩张压制社会自主性的隐喻。更为普遍的是，技术治理逻辑导致了社会工程实践，以清晰化、简单化为特征的社会事实加工技术，因违背了自然规律，反而制造了失败。尤其是，当今世界很可能进入了技术化社会的时代，技术环境已经和自然、社会环境一样具有实质意义，技术和规则存在着异步困境，建立在属地管理基础上的政治规则并不适合非物理空间的场景，这也将导致规则滥用。比如，近些年共享经济兴起，技术成了“平台”而非工具，个体不再依赖于组织就可以发生场景化行为。但对这一全新空间的治理，大多数国家仍然秉持属地管理的治理方式，从而导致了诸多困境。

综上，技术治理是一个辩证过程。一方面，现代国家作为一个技术装置，工业技术尤其是信息技术的发展，为国家能力的提升做出了巨大贡献；另一方面，技术进步亦制造了新的治理场景，对治理技术提出了更高要求，国家能力却不一定匹配。尤其关键的是，现代国家的技术装置并未摆脱其作为政治实体的实质，这意味着治理技术始终要处理合法性问题。因此，技术治理的限度既源自技术本身的限度，亦来自治理场景的多样化。

结  语

近些年来，学术界讨论技术治理限度的成果很多。但无论是批评者还是辩护者，大多极端化理解技术治理，并未细致讨论技术治理的不同模式及其使用范围。本文从治理场景出发，讨论了现代国家这个技术装置的运作逻辑。我们认为：（1）从认知语言学的角度看，国家本质上是建立在空间隐喻基础上的政治实体。近代国家具有鲜明的机器隐喻，国家实践内含着技术治理的假设。然而，这种空间隐喻是多元的，这也就意味着国家的权力实践具有多元特征。（2）不同的治理空间意味着不尽一致的场景化行动，任何一个国家治理场景都意味着不尽一致的技术匹配。就目前的技术装置来看，国家主要依据办公室场景来开展治理活动。尽管也使用一些技术工具来形塑街头、窗口及网络的场景，但在信息可识别上始终存在矛盾。某种意义上，国家是通过单一的科层行政技术来开展不同场景的治理活动的，这必然导致治理和技术难以适配的问题。（3）技术治理本身存在规范的统一性和事实的全面性之间的矛盾，这一对关系在不同的治理场景中会制造更为复杂的技术迷思现象。在经验证据上，技术治理因无法通约政治与行政，治理过程出现了去政治化和泛政治化两种反技术治理的现象。

当今世界已经迈入了技术化社会的时代，技术治理面临更大挑战。简单而言，技术已经不仅仅是一个治理工具，它本身具有了自主性。并且，技术已经成为治理活动的有机环境的重要一环，潜移默化地在改造着国家的技术装置。技术治理既面临着传统命题，即如何提高国家认证能力以提高行政效率，增强合法性；同时它又面临着新命题，即如何解决技术和规则的异步困境，创造新的治理场景。