土地细碎化与土地流转市场的优化路径研究^＊

王海娟  胡守庚

摘要：城市化背景下农民大规模流动产生人地分离现象，如何发挥土地流转市场在优化资源配置和发展现代农业方面的作用，是土地制度改革的重要内容。既有研究注意到中介组织匮乏和产权残缺导致的“市场失灵”问题，却普遍忽视了土地细碎化问题。本研究将土地细碎化问题纳入土地流转制度分析框架中，剖析土地细碎化与土地流转市场建设的内在关联及其优化路径选择。研究发现，土地自发流转市场存在土地细碎化问题，主要包括农民的土地流转意愿差异性问题、农民机会主义行为问题和高额交易成本问题；一些农村地区在个体产权基础上形成合作型土地市场，降低了交易成本，但土地流转市场仍然面临土地流转意愿差异性问题和机会主义行为问题；有部分农村地区在集体产权基础上形成集体型土地市场，可以在农民没有完全转移的情况下克服土地细碎化问题和匡正“市场失灵”。我国可以充分利用集体土地制度的制度功能克服土地细碎化问题，建立兼顾公平与效率的土地流转制度。

关键词：土地细碎化；土地制度；土地流转市场；“市场失灵”

一、问题意识与研究综述

（一）问题意识与研究主题

家庭承包经营制度改革产生土地小规模分散经营问题，我国的农业现代化发展长期受限于此。因此，根据生产力变化和农业劳动力流动优化资源配置、防止使用权凝固化是我国土地制度改革的重要方面。杜润生很早就指出不能通过行政性的土地调整凝固小农经济，重要的是发育土地市场，以市场机制配置稀缺的土地资源[①]。自1980年代国家在农村实行土地承包经营制度以后，土地制度改革就转入推动土地使用权市场化流转阶段。当前阶段，城市化推动农民大规模进城务工或者居住，产生人地分离现象。根据数据显示,2018年全国农民工总量超过2.88亿人，城镇化率达到59.58%。当前土地流转面积达到4.6亿亩、比例约占承包地的 1/3[②]。人地关系松动给农业适度规模经营提供了资源空间。如何配置稀缺土地资源，让离农人口的耕地向继续务农者集中，是农业现代化发展的重要方面。为此中央提出土地所有权、承包权和经营权三权分置并行的改革思路，其落脚点是培育土地经营权流转市场。

在土地承包关系长期不变的政策条件下，土地市场是当前配置土地资源的主要制度。这是一种由农户个体基于市场交换价格作出决策，与土地行政性调整形成相互替代的资源配置方式[③]。大量文献认为，土地流转市场可以规避风险、提高资源使用效率、更有利于形成土地规模经营[④]。在边际报酬递减规律支配下，土地的自由流转能促使土地边际产出较小的农户将土地出租给边际产出较高的农户[⑤]。土地产权的自由交易能增加土地供给者找到土地需求者的概率，以及增加土地投资实现其价值的机会[⑥]。一些研究者甚至提出，建立土地使用权流转的市场机制是逐步推进农业适度规模经营、最终达到农业现代化目标的重要举措[⑦]。

但总体上，农民大规模流动并未产生如理论界所预期的土地市场化流转高潮的到来。笔者及所在研究团队在全国农村调查发现，在农民大规模流动背景下，土地细碎化不仅增加了承包者流出土地的难度，也限制了土地经营规模，成为土地市场建设的阻力之一[⑧]。为了克服土地细碎化问题和提高资源配置效率，一些农村地区创新土地流转制度。不同地区选择的路径不同，形成的土地市场类型不同。实践表明，特定类型土地市场是在克服土地细碎化问题的过程中形成的，在解决土地细碎化问题上的成效有很大差异性。

因此，我们应当把土地细碎化问题纳入到土地流转制度的研究框架中。本文将基于地方实践，系统呈现土地细碎化问题的形成过程和表现，从克服土地细碎化的角度对土地流转市场的类型进行划分和比较分析，探讨分析土地市场建设的路径选择问题。为展开分析，我们先回顾现有文献关于土地流转“市场失灵”问题的研究，并提出本文的分析路径。接着，我们以上海市和安徽繁昌县土地流转实践为例，从土地细碎化角度揭示“市场失灵”的形成原因及其表现，并分别剖析合作型和集体型两种土地流转市场的形成及其经济绩效。最后，我们将就如何建构兼顾公平与效率的土地流转制度展开进一步讨论，并揭示其政策含义。

本研究使用的案例和材料来自笔者及所在研究团队在安徽繁昌县和上海市关于土地制度改革的调研。两地的调查方式都采取半结构式访谈，访谈对象包括乡村干部、农民、新型农业经营主体和社会化服务主体等。在土地流转初期阶段，上海市与繁昌县都形成了农民自发土地流转市场。与全国大部分农村地区一样，自发型土地流转市场具有分散性、不规范等特点，农业经营者虽然能够扩大土地经营规模，但是土地地块也成比例地增加。为了克服土地细碎化问题，这两个地区都试图通过制度创新培育新型土地市场。由于采取不同的改革路径，上海市和繁昌县分别形成了具有代表性的合作型土地市场和集体型土地市场。从土地细碎化问题角度，不同类型土地流转市场的经济绩效存在差异性。

（二）研究综述与分析路径

大量实证研究都注意到了土地流转的市场困境及其“市场失灵”问题。例如，钱忠好系统揭示了土地流转市场的交易成本困境[⑨]。MacmiHan认为土地自由交易过程中会发生“市场失灵”，降低土地利用效率[⑩]。实践中，即使人地关系松动也不一定能够克服“市场失灵”。张路雄指出“农户间的流转占了整个流转的2/3。而农户之间的流转大多由于没有集体统一调整地块，无法实现连片耕作，虽然就接包户来讲所种耕地面积有所增加，但无法实现集中连片的机械耕作。”[11]具体而言，既有研究主要从两条路径展开,一是组织分析,二是产权分析。

组织分析强调数量众多的、信息不对称的小农户进行市场交易存在高额交易成本[12]。其一，土地流转的复杂性、土地市场信息的不完全性使得土地流入方和流出方存在严重的信息不对称，信息搜寻成本很高；其二，土地小块占有使得交易主体数量众多、交易规模小，规模农业经营者需要与几十上百个甚至上千个农民谈判，谈判成本和签约成本呈现边际递增趋势；其三，农民自发分散流转很难形成规范、有效的合约，容易引起交易双方的争议和提高合约执行成本[13][14]。高额交易成本不但限制了土地流转的区域范围，还一定程度上影响土地流转的速度和规模。

上述研究认为中介组织的缺失是交易成本高居不下以及土地流转市场发育不良的主要原因。提出引入中介组织的改革路径，认为中介组织能深化市场分工，通过专业化服务和扩大产权交易主体的单位，降低交易成本和促进土地规模经营[15]。尤其是村社组织是集体土地所有权的代理人，承担中介机构具有合法性，并且村社组织具有一定的组织能力、熟悉农村社会情况、具有地方权威，因此在执行中介机构职能时交易成本最低[16]。各地区广泛实践的“反租倒包”、土地流转合作社、土地银行、土地流转协会等，形成了不同于农民自发分散流转模式的“集中型流转”[17]。

产权分析强调土地产权界定不清晰和产权残缺是土地市场发育缓慢的主要原因。现行土地产权缺乏明晰性、排他性,稳定性较差,降低土地经营收益和交易价格，弱化了土地需求和供给[18]。尤其是土地产权的自由转让受到不当限制，不仅侵害了当事人的权益，而且导致有效竞争的缺乏。另外，土地承包权不完整使得政府干预成为可能，行政性土地调整导致土地使用权市场的萎缩[19]。行政干预使得集体变成了土地的实际支配者，农民自愿原则很难落实，地租收入大部分落入集体手中，因而影响土地市场健康有序发展[20]。

上述研究者认为集体所有制是农户土地产权不稳定和产权残缺的制度根源，需要按照现代产权“归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格”的要求，改革集体产权制度，赋予农民稳定、清晰而有保障的土地使用权[21]。其具体政策主张是扩大农民的土地权利。目前的“三权分置”改革从制度变革和法律合法性的角度赋予农民自由流转土地的权利，正在推行的土地确权工作将农民的土地权利与特定地块固定起来，土地承包到期后再延长三十年等政策主张，都是这一改革思路的体现。

学界对土地流转市场的困境、原因和改革思路进行了系统的阐释，指出影响土地市场建设的两个重要问题，即中介组织缺乏和产权残缺。诚然，中介组织和农民的自由决定权是土地市场建设的保障，但既有研究普遍忽视了更为重要的土地细碎化问题。土地细碎化问题既与农民占有小块土地以及地权固化难以调整有关，也与信息不对称以及农民数量众多引发的交易成本有关。以扩大农民土地权利为方向的产权制度改革进一步固化了土地小块占有格局，并且在解决交易成本问题上没有提出有效的措施。中介组织可以降低交易成本，但却无法解决地权固化难以调整的问题。因此，匡正“市场失灵”、完善土地流转市场制度的重要前提是解决土地细碎化问题。治理土地细碎化既涉及产权制度改革，也与村社组织建设有关。本研究结合组织分析路径和产权分析路径，从土地细碎化角度探讨土地流转市场困境，并对实践中两种主要的改革路径进行比较分析。

二、土地细碎化与土地自发流转的“市场失灵”

在土地细碎化条件下，土地流转不确定性、土地不可移动性因素和产权主体数量众多因素共同作用产生高额交易成本和一致行动难题。本节从土地细碎化角度剖析土地流转“市场失灵”的表现和形成过程。

（一）土地细碎化与土地流转不确定性

     分田到户初期，为了实现公平分配，农民按照地力肥瘦、距离远近、灌溉条件等配置地权，形成了地块分散且互相“插花”的细碎化格局。根据数据统计，全国户均耕地7.5亩、5.7块[22]。我国大部分地区都是丘陵和山区，地形复杂，土地细碎化程度更高。上海市地形平整，户均耕地面积有4、5亩，地块数量有七、八块。繁昌县为丘陵地区，户均耕地面积不到7亩，地块数量有十几块。第二轮土地承包后，“确权确地”、“长久不变”等政策锁定这种地权配置格局。

城市化背景下农民流动具有不完全性和不稳定性。一方面，随着城市化纵深推进，农民群体发生了分化。一些农民举家外出务工，一些农民留村务农，大部分农民采取“半工半耕”家计模式[23]。农民流动具有不完全性，在农村层面表现为部分农民完全脱离土地、部分农民仍然依赖土地；在农民家庭层面表现为部分家庭成员离土进城务工、部分家庭成员仍然继续务农。另一方面，多数外出务工农民在城乡之间双向流动，农民流动具有不稳定性[24]。农民年轻的时候往往外出务工，当年龄增大、城市化失败或者遭遇经济危机时往往返回农村。农民流动的非完全性和不稳定性增加了土地流转的不确定性，主要表现在以下两个方面。

一是农民的土地流转意愿存在很大的差异性。农民分化使得农民的劳动力转移程度不同。部分农民外出务工，需要将土地流转出去。部分农民依靠土地获得就业和社会保障，他们需要继续耕种土地。不同农民的土地流转意愿和土地流转的机会成本不同。农业富余劳动力转移和非农就业具有不稳定性，使得农民的土地流转意愿不稳定。农民外出务工时需要将土地流转出去，返乡时需要收回土地耕种。农民的土地流转意愿和流转方式随着家庭生命周期、土地经营面积、农业收益等的变化而发生变化，土地流转的不确定性增加。

二是农民的机会主义行为进一步增加了土地流转不确定性。在土地细碎化条件下，土地集中连片流转需要一定区域范围内的所有农民形成一致行动。由于土地具有不可移动性，几个甚至一个农民不愿意流转土地，都将导致土地无法集中连片流转。而理性的农民占有特定地块的土地，可以采取机会主义行为以要求获得更多的利益。由于每个农民的参与都不可或缺，每个农民都可以拒不流转土地，并且都具有特别的讨价还价的力量。即使在发达地区农村，农民完全实现了非农化转移，不再依赖土地，农民都愿意将土地流转出去，但是不同农民也有可能采取不同的行动策略。农民采取的行动策略不同增加了土地流转的不确定性。

（二）土地自发流转“市场失灵”及其表现

      很多研究者认为，随着农民大幅度向城市流动，依靠农户自愿性流转和市场交换能够实现土地规模经营[25]。从农村实践来看，农民非农化转移只是给土地流转市场发育提供了资源空间，而土地流转不确定性增加了交易成本和降低了土地集中度。

一是土地流转不确定性和土地不可移动性共同导致一致行动难题，使得土地难以集中连片流转。农户放弃土地的机会成本不同，任何农户都可能采取机会主义行为，农户达成一致行动非常困难。这使得土地流转陷入“流转不动”的困局。通常意义上的公共物品供给中也存在机会主义行为，但因为这些公共物品供给不要求全体成员一致行动，讨价还价或者“敲竹杠”机会主义行为问题远没有这么普遍。

二是土地流转不确定性与众多产权主体分散流转共同导致高额交易成本。土地流转具有不确定性以及地块质量、面积等不同，又加上农民数量众多以及分散流转，土地流转面临高额交易成本。就如前文所提到的，规模农业经营者尤其是村庄外部的农业经营主体获得这些信息、与农民进行谈判以及保证合约执行的时间成本和货币成本很高。

从农民自发流转市场来看，繁昌县既存在农民土地流转意愿差异性问题和机会主义行为问题，也存在土地分散流转导致的高额交易成本问题。因此，自发土地流转市场的作用有限，经营者的土地规模只能扩大到十余亩到几十亩，其中大部分经营者的土地规模是20-30亩。上海市农民实现了完全转移和稳定非农就业，地方政府也为农民提供了健全的社会保障，农民普遍愿意将土地流转出去。因而上海市农村不存在农民流转意愿差异性问题。但上海市土地市场仍然存在机会主义行为问题和高额交易成本问题。尤其是上海市的农业经营者大部分是外地人，获得土地流转信息的难度、与土地流出方的谈判成本和矛盾纠纷调处的成本增加。

由此看来，在土地细碎化条件下，要有效发挥土地市场在优化资源配置方面的作用，不仅要允许土地自由流动，而且要求土地低成本、集中连片流转。以下部分将讨论完善土地流转市场的路径选择及其经济效果。

三、合作型土地流转市场及其困境

由于自发土地流转存在“市场失灵”，一些农村地区探索土地流转制度创新。其中有代表性的探索实践是土地股份合作社。即在增强农民土地产权的基础上建立农民合作社，发挥合作经济组织的中介作用。土地股份合作社制度创新形成“合作型市场”。本节以上海市土地市场实践为例剖析合作型土地市场的形成过程、经济效果及其演化逻辑。

（一）“确权确地”与合作型土地市场的形成

上海市的土地流转市场建设主要包括以下两个方面。 一是“确权确地”的土地产权制度改革。2009年上海市在中央政府启动土地确权工作之前就开展“确权确地”工作，将二轮延包时期没有承包到户的土地重新确权到农户手中，重新落实土地承包经营权。这实际上是将农民的土地承包权与特定地块固定起来并强化保护。在此基础上，上海市进一步确保农民在土地流转市场中的自主决策权。一方面，按照依法自愿有偿原则，确保农户在土地流转中的主体地位；另一方面，土地流转价格由当事人双方协商确定，流转收益全部归农户所有。

“确权确地”工作更为清晰地明确了农民占有特定地块、享有全部土地租金以及拥有土地流转的自由权利，农民获得了除土地买卖之外的所有的所有权权能。当地农民的土地承包经营权实际上成为一种具有交换价值的独立财产。由此看来，土地确权工作将土地承包经营权细分为土地承包权和土地经营权的同时，也增加了土地产权的个体化程度。农民越来越把土地看作是一种可流转、可继承的家庭私有化财产，土地承包经营权实现了从生产经营自主权向“准所有权”的重大转变[26]。

     二是发挥合作社的市场中介作用。从2005年开始上海市尝试建立农民合作社，即“农业资源合作社”。上海市建立农民合作社并没有另起炉灶，合作社组织、村委会组织和集体经济组织是重叠的，即“三块牌子、一个班子”。农户通过自愿委托协议把土地交给合作社，并领取固定租金，农民与合作社之间是一种委托-代理关系。合作社负责土地需求信息的发布、项目的推介、土地经营者的选择、土地租约条件的谈判以及矛盾纠纷的调解，进行统一规划和布局、改善生产条件，并将土地流转出去。

由于大部分的土地股份合作社向承包农户支付固定租金，并不收取服务费用，委托-代理关系与“反租倒包”的差别不大。不过，与之前的“反租倒包”不同的是，合作社或者村委会充分尊重农民的土地流转意愿，并且不赚取租金差价。农民拥有充分的自主决策权并获得全部收益，合作社主要功能是发挥沟通承包者与经营者的中介作用。

（二）个体合作流转与“市场失灵”的表现

合作社发挥市场中介作用，经营者直接与合作社对接，不需要与一家一户农户打交道。这就实现了土地产权交易的规模效应，降低了农民参与土地市场的交易成本。合作社为土地流转提供了组织保障。然而，合作社只能在农户自愿委托的前提下才能获得集中连片的土地和组织统一流转，市场中介功能并不能解决土地流转意愿差异性问题和农民的机会主义行为问题。

（1）土地流转意愿差异性问题

在农民没有实现完全非农化转移的情况下，农民的土地流转意愿存在差异性。土地流转意愿不同的农民之间的土地交叉分布，合作社难以获得集中连片的土地。我们在农村调查发现，在每个村民小组都有部分农民不愿意将土地入股到土地股份合作社。这就使得经营者难以获得集中连片的土地，从而限制了土地经营规模的扩大。

即使有经营者流入的土地面积较多，地块也呈现细碎化状态。一块面积并不大的土地上往往集中了若干农户的经营权，土地流转方式、流转期限和租金支付方式不同[27]。经营者的经营预期不稳定、不便于大中型机械化操作，也难以统一管理和病虫害防治。结果是经营者耕种的土地规模越大，农业经营效率越低。土地经营面积的扩大并没有产生规模效应，提高农业经营效率，经营者因此丧失流转土地的积极性。

（2）机会主义行为问题

农民的“敲竹杠”机会主义行为使得土地难以集中连片流转，这是上海市土地市场的根本性困境。例如，2016年泉镇[28]最早的一批土地委托协议将到期，不少农民借重新签订委托协议的机会要求地方政府配备“镇保”[29]。还有一些农民要求地方政府为其提供就业机会、享受低保政策等。实际上，上海市本地农民都不愿意耕种土地，他们只不过是试图凭借对不可移动土地的占有权利要求获得更多的利益。

在保障粮食安全和发展现代农业的政治要求下，很多农村地区的地方政府通过行政方式解决农民的机会主义行为问题。具体地，上海市地方政府通过以下两种行政办法解决土地细碎化问题。一是地方政府进行财政补贴。为了提高农民流转土地的积极性，地方政府不断提高最低租金标准。最近几年，上海市的土地租金从亩均600元增加到1000元，甚至一些地区高达1500元。在我们调查期间，金山区、松江区、嘉定区和奉贤区的亩均土地租金分别达到850元、750元、1000元、1050元。另外，一些农业补贴被分配给承包者而非经营者。当地农民要求缩短租期，以利用再次签订委托协议的机会保持土地租金不断上涨，从而尽可能地农业收益转移到自己手中。过高土地租金降低了经营者的积极性，这迫使地方政府不断提高农业补贴维持农业经营。但是地方政府的农业补贴又会以土地租金的形式转移到承包者手中。由此，上海市的土地流转陷入“提高土地租金—降低农业收益—进一步增加农业补贴—进一步提高土地租金”的恶性循环中。如此一来，承包者获得的土地租金甚至高于农业利润，产生了“地租侵蚀利润”和收窄规模经营盈利空间的问题[30]。

二是地方政府开展行政动员工作。地方政府将土地流转作为一项行政任务，纳入村干部的考核指标体系中，要求村干部给农民做动员工作。村干部担心集中动员引起农民普遍性的机会主义行为，只能采取相应的行动策略。比如，单家独户做工作、村干部找比较容易做思想动员工作的家庭成员签字、帮农户安排就业等。

从上海市实践来看，人地关系缓解后土地市场可供给土地的数量增加，然而并没有降低土地细碎化程度。合作型土地市场仍然无法完全解决土地细碎化问题，上海市集中化土地流转实际上是通过行政干预实现的。到目前为止，上海市通过行政干预将全市95%的土地集中在合作社手中。大多数研究者将行政干预视为导致“市场失灵”的重要因素，我们则认为行政干预在很大程度上是土地细碎化诱发的客观结果。

综上而言，不断强化个体土地权利的客观后果是土地产权更加难以整合起来，加剧了“市场失灵”和诱发了行政干预。在农民大规模流动背景下，将土地承包权与特定地块固定起来，或许可以防止土地被强制流转，但也使得分散在承包者手中的承包地难以低成本地集中到经营者手中。合作型土地流转市场的困境表明，通过“反租”、土地入股、委托-代理等发挥市场中介作用，可以降低农民数量众多和交易频繁产生的高额交易成本，但却无法解决农民土地流转差异性问题以及机会主义行为问题。

四、集体型土地流转市场及其效果

由于自发土地流转存在“市场失灵”，部分农村地区在增强集体产权的基础上发挥集体经济组织的资源配置功能，形成集体型土地市场。本节以繁昌县土地市场实践为例，剖析集体型土地市场的形成过程及其经济效果。

（一）“确权不确地”与集体型土地市场的形成

集体型土地市场的形成主要包括以下两个方面的内容。一是“确权不确地”的土地产权制度改革。所谓“确权不确地”指在土地流转市场中重新确定农民和村集体的土地权利，而不将土地分割到每家每户。繁昌县的具体做法如下：首先，村集体对农户的实际耕地面积进行丈量，以原土地承包合同为依据，将农户的实际承包面积确定为受益权面积。接着，地方政府向农户发放“耕地权益证书”，注明每户农民承包的土地面积，地块具体位置，四至界限则不固定。然后，村集体向土地承包农户发放申请表、委托书，明确农户是否愿意流转土地经营权。农民自主选择土地承包权的实现方式，可以选择自耕土地获得生产性收益，也可以选择土地流转获得租金收入。最后，农户申请耕种面积以外的剩余土地，由集体经济组织集中对外流转。

土地产权制度改革的核心是改变了土地承包经营权的具体实现方式。“确权确地”、“承包关系长久不变”等政策进一步明确农民占有特定地块的权利。在家家户户自耕土地的阶段，土地承包经营权与特定地块固定起来的负面影响不大。在农民大规模流转土地阶段，农民更关注的是土地便利流转的权利。保护农民对特定地块的占有权利导致土地关系刚性化，并不利于农民土地流转权利的实现。“确权不确地”将土地承包经营权与特定地块脱钩，土地承包经营权的内涵从占有特定地块的权利转变为获得土地租金的权利。

农民的土地权利日益强化，尤其是将土地承包经营权与特定地块固定起来，消解了集体的土地调整空间。土地产权制度改革则将土地恢复为集体生产资料，为集体重新配置集体土地提供了空间，这客观上强化了集体土地所有权。当然，强化集体所有权并不一定会弱化对农民土地权益的保护。从繁昌县实践来看，地方政府并没有弱化对农民土地权利的保护，而是改变了农民的土地权利内涵及其保护方式。土地承包权不再对应特定地块，使得土地产权关系可以灵活调整，有利于化解农民土地权益保护与土地集中成片流转之间的张力。一方面，地方政府发放“耕地权益证书”，明确农民承包土地的面积，村集体不能按照人口增减调整土地面积，农民可以放心地将土地流转出去。另一方面，农民的土地产权与特定地块脱钩，农民可以优先使用集体土地，也可以将特定份额的土地流转出去。在这个意义上，繁昌县地方政府保护的是农民承包土地并便于耕种或者流转的权利。

村集体在保障农民的土地收益权以及保留其优先使用集体土地的基础上，将土地流转权利部分地赋予集体经济组织。农民仍然拥有是否进行土地流转的自主性，村集体不能改变土地承包关系和调整土地承包面积，却可以调整农民的地块。在此基础上，村集体可以集中农民不愿意耕种的、分散的承包地，并按照市场资源配置方式集中连片流转给规模农业的经营者。集体型土地流转市场的运作方式包括以下三个方面。

第一，民主决策。农民自主决定其所拥有的土地份额是否进行流转以及流转多少，这使得农民土地流转意愿具有分散性。民主决策实现对农民土地流转意愿的甄别和筛选功能。农民按照一定的民主决策程序将差异化和分散化的土地流转需求转化为集体需求，并达成集体决策。繁昌县将农民的土地流转意愿分为继续耕种和流转两大类，并将土地流转期限规定为5-8年。土地流转到期后再进行意愿筛选。土地流转意愿筛选的多次性保证了土地流转的可逆性，可以保障经营者获得的土地相对稳定，也可以保障进城农民工返乡耕种土地的权利。

第二，功能分区。根据农民的土地流转意愿，集体将集体土地规划为“自耕区”和“流转区”。前者的土地分配给继续务农的农户使用，后者的土地进行流转。需要耕种土地的农户依据村庄成员权向村集体申请一定份额的土地。自耕农户分配后剩余的土地由村集体进行集中连片流转，进城务工的农民凭借“耕地收益权证书”获取土地租金。当土地流转到期后，村集体只需要调整功能分区的界线，就可以应对农民土地意愿的不稳定性。功能分区充分保障了不同类型农民的自主性。

第三，市场化流转。村集体引入市场竞争机制，促进土地与其他生产要素的优化组合。“自耕区”的土地按照家庭承包经营制度的政治原则配置，“流转区”的土地按照市场原则配置，愿意耕种土地的经营者通过市场价格竞争获得土地。集体是土地流转的主体，负责土地经营者的选择、土地租约条件的谈判以及矛盾纠纷的调解。

在农村社会中，集体、村委会与农民合作组织往往“三位一体”。实践中，集体可能扮演土地所有权主体、地方政府“代理人”和市场中介三种角色。集体经济组织作为一种特殊的组织类型，与通常意义上的基层组织的根本不同是集体是土地所有权主体，因而有调整土地关系和配置土地资源的产权基础。在关于土地市场的研究中，既有研究普遍认为集体是一种中介组织，或者扮演地方政府“代理人”、强制干预土地产权自主交易的角色[31]。实际上，不管是作为中介组织，还是作为政府“代理人”，基层组织都没有调整土地关系的合法权利。集体只有作为土地所有权代表，才可以根据生产力发展和农民的需求调整土地产权关系。当然，在现阶段家庭承包经营的现实条件下，集体土地所有权的实现不是取消农民的土地承包经营权利，也不是分享地租收益，而是整合分散的土地以实现连片化。

（二）集体统筹流转与“市场失灵”的匡正

集体按照一定的民主决议程序调整农民的土地利益关系和整合分散产权。这既可以解决一致行动难题，也可以降低交易成本，从而可以克服土地细碎化问题、匡正“市场失灵”。

通过设定功能分区，不愿意流转土地的农户可以退出集体行动，愿意流转土地的农户的承包地可以集中连片流转。这就解决了土地流转机会成本不同与一致行动的矛盾。即使只有一部分农户退出土地经营,从事土地经营的农户也可以实现土地集中连片和扩大土地经营规模。通过设定土地流转的期限，可以解决土地流转期限不一致与一致行动的矛盾。农民丧失对特定地块的承包权利，就不能“坐地要价”。这就解除了农民排他性占有特定地块的不利影响。

通过扩大交易单位，降低土地流转市场的交易成本。集体是一个规模更大的产权主体，以集体为土地流转单位减少了交易主体，由此大幅度降低了交易频率和交易成本。从繁昌县的操作方案来看，土地集中流转是农民共同选择的结果，并不是村干部的个体行为。经营者与分散小农户的交易成本实际上转变为集体内部的组织成本。集体由于与农民之间信息对称，并且利用已有的组织资源，土地流转市场的组织成本一般低于交易成本。

由集体统一流转土地扩大了规模土地规模经营面积。以繁昌县某镇为例，2007年之前土地面积超过100亩的规模经营主体只有4户，而截至2014年规模经营面积一般为100-300亩，经营面积在100亩以上的规模经营主体多达100多户，总经营面积高达26328.95亩，占全镇耕地面积45%左右。通过发挥集体所有权的资源配置功能，我国可以建立随农村人口不断非农化转移扩大土地经营规模且进行土地集中连片耕种的制度[32]。繁昌县在不改变家庭承包经营制度的基础上进行的制度创新实现了这一点。

五、集体土地制度与土地市场建设

土地细碎化是特定资源禀赋下小农经济国家普遍存在的问题，反映的是土地资源配置过程中，公平与效率的价值目标难以兼顾的问题。因为如果不需要确保农民的基本生活条件和土地公平分配，就可以直接取消家庭承包经营制度以及由之产生的土地细碎化问题，便利地实现土地规模经营。而实际上，我国是社会主义国家，农民的生计仍然相当程度上附着在小块承包地上，土地不能仅仅按照经济效益最大化原则进行配置[33]。

如何实现土地公平分配是土地制度安排的基本目标，至于如何使制度安排更有利于提高土地的生产能力和优化资源配置, 是“依附基本制度规定的一项制度扩张效应”[34]。在当前发展阶段，建构土地流转制度始终要优先坚持的是在家庭承包经营基础上充分保障农民的土地权利。也就是说，土地流转制度既要满足在非农产业日渐发展和城市化水平不断提高的形势下土地能够逐步流转和集中, 又要避免土地过度集中可能导致的社会动荡、两极分化。

在农民还没有完全、稳定非农化转移的情况下，发挥土地市场作用还需要解决土地集中连片流转问题。即使如上海农村，农民充分转移，土地公平分配功能不再重要。在土地细碎化问题的约束下，土地市场仍然面临农户的机会主义行为导致的土地流转困境。因此，在农民的土地权利已经得到严格保护的情况下，更为重要的问题是解决土地细碎化问题。上海市和繁昌县通过不同的产权制度改革和组织建设，形成两种性质不同的土地市场，进而产生了不同的经济效果。

如表1所示，土地股份合作社制度创新赋予农民更完整的土地产权，在增强个体权利的同时弱化了集体土地产权及集体合法介入土地流转市场的权利，实质上从生产层面架空了土地的集体所有制。从上海的实践来看，集体仅仅发挥市场中介作用并不能解决土地细碎化问题。不断增强农民的土地权利反而加剧了“市场失灵”。实际上，许多研究已经表明，日韩台等小农经济地区采取土地私有制，土地可以自由交易，但土地市场仍然面临土地细碎化问题[35]。中东欧国家的土地私有化改革并没有带来有效的土地市场的建立，土地所有权被分割成细碎化，土地难以有效地集中经营[36]。德国私有土地市场交易造成了土地的零分碎割，比俄国村社制度下土地多次重分造成的份地细碎化还要严重[37]。集体统筹流转制度创新在保障农民土地流转自主性基础上赋予集体调整地块位置的权利，增强了集体所有权。集体实际上获得了土地集中流转的权利，而不仅仅是承包者的代理人。这就在生产层面完善了集体所有制，集体重新作为所有权代表发挥资源配置功能，可以有效解决土地细碎化问题。

表1：两种土地流转市场的比较

集体土地制度限制农民自由处分土地，并不意味土地作为生产要素不能在一定条件下参与市场交易。集体介入到土地市场中不仅没有破坏土地公有制，还匡正了“市场失灵”。这表明集体土地制度不仅具有公平分配的政治功能，还具有匡正“市场失灵”的经济功能。在集体土地制度基础上可以建构兼顾公平与效率的土地流转制度。由此，从土地细碎化的角度可以理解我国土地制度的变迁过程。集体所有制本来可以解决土地细碎化问题。但土地制度改革不断强化农户和特定地块的承包关系，弱化集体对土地利益的调整权利，其意外后果是消解了解决该问题的制度基础。当前提出的“三权分置”改革思路认识到现有制度条件下土地承包者和实际的经营者之间的矛盾，意在通过扩大经营权来化解这种固化的土地关系，而这在实践中是难以操作的。从本文所揭示的地方实践来看，当前国家通过“三权分置”改革建构兼顾公平与效率的土地流转制度的关健是如何合理地发挥集体所有制的经济功能以解决土地细碎化问题。   

在土地市场建设中，产权制度改革与组织建设是一体两面的。产权制度改革是基础性的，产权制度的性质决定农民可能形成的经济组织的类型和性质。在本文中，我们把“合作”和“集体”视为两种不同的组织模式，其背后的关键差异是产权制度不同。从两种土地流转市场的比较分析来看，集体土地制度基础上的集体经济组织可以有效解决土地细碎化问题，个体所有制基础上的合作经济组织加剧了土地细碎化问题。“三权分置”改革应完善集体所有制并合理发挥集体所有权的资源配置功能，在保障农民公平使用集体土地的基础上，发挥集体调整土地利益关系的作用，有效匡正“市场失灵”，优化土地流转市场。