珠三角农村土地制度改革：特征、逻辑和问题

摘 要：农村土地制度形态和特定地区、特定时期形成的社会结构及乡村治理模式有关。珠三角地区土地制度的主要特征是集体作为土地市场的一级主体, 政府征地权力缩小到公益性建设用地范围内。这种土地制度形态源于珠三角农村工业化的特殊路径和地利分配方式催生的土地分利集团和与之匹配的以集体经济发展为核心的乡村治理模式,由此造成的最大问题在于把土地利用的经济问题转化为复杂的政治社会博弈问题,形成了城市扩张和土地集体所有之间的巨大矛盾。应当通过对珠三角地区土地制度改革逻辑和问题的分析, 为全国性的土地制度改革提供启示。

一、引言:对珠三角农村土地制度的研究

改革开放40多年的进程中, 中国形成了若干个经济发达的区域, 土地制度的实践发生了巨大的区域差异, 成为经济发展方式的内在构成部分, 其中最为独特的部分就是珠三角的农村土地制度, 深入研究这个农村土地制度具有理论和政策意义。珠三角地区在2000年以来形成了农村集体土地直接入市的土地制度。2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》, 明确了集体建设用地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押。对这一制度的研究, 可大致分为两类。

一类研究从珠三角农村土地制度改革实践中抽出其突破性的部分, 说明其制度优势, 来自法学、经济学的研究很多, 他们认识到珠三角2000年以来的土地制度改革允许集体土地直接入市, 突破了《土地管理法》对集体建设用地流转的限制性规定[1]。广东省的立法打破了非经政府征地, 任何农地不得合法转为非农用途的传统, 代之以一个征地与农地直接入市制并存的新时期[2]。珠三角的集体土地入市, 有利于降低工业化的门槛, 加速农村工业化进程, 可以屏蔽国家征地制度对农民权益的侵害, 真正形成城乡统一的土地市场, 发挥市场对土地这一稀缺资源的配置作用[3]。珠三角的土地制度因此成为全国土地制度改革试点学习的典型, 推动着全国性的土地制度改革, 包括征地制度改革、集体经营性建设用地入市。这一视角的问题在于其评判土地制度的标准有悖于现行宪法和土地管理法律的基本规定。土地是公有生产资料, 不是农民的财产权[4], 一旦把农民土地权利作为土地改革的逻辑起点, 那么我国的基本土地制度就需要进行根本性改革。

另一类研究则发现了珠三角农村土地利用问题并寻找解决对策, 来自土地管理学、城市规划学的研究颇多。改革开放以来, 通过集体土地资本化, 珠三角实现了农村工业化的快速发展, 同时也带来了镇、村各自为政招商引资、工业点遍地开花的问题[5]。大量以发展农村经济为名的、非正式的土地开发, 造成农用地与建设用地犬牙交错状况, 这与土地高度稀缺情况下土地必须高效利用的原则背道而驰[6,7]。珠三角以村镇为主导的农村工业化是建立在集体土地基础之上的, 农地违规转用、利用碎片化及布局分散, 不利于城市产业优化[8]。这一视角的本质是从现代城市土地利用的角度, 批判农村分散用地方式导致的效率损失。这是1998年《土地管理法》修订最基本的目标。这种批判的不足之处是缺乏对土地利用方式背后的制度因素的分析, 因此这一视角提出的政策建议是矛盾的, 既要加强政府对集体土地利用的规划和管理, 又要保护集体土地权利, 保留村域经济自下而上的活力[9]。

现有研究提供了关于珠三角农村土地制度的不同研究视角, 提供了进一步研究的理论基础。其不足之处在于, 相关研究并没有对珠三角农村土地制度的形成过程和机制进行深层的探究。即第二类研究看到了农村工业化过程中分散土地开发存在的问题, 却仅仅提出技术层面的改进, 现行的土地权利制度仍作为基本前提, 而正是这个前提使得现代土地利用方式难以建立。鉴于此, 笔者认为应当撇开农村土地制度研究中关于农民土地权利的意识形态表达, 直接进入城市扩张背景下珠三角农村土地制度的实践中去, 去理解土地制度的历史形成逻辑和问题。

二、集体土地入市:珠三角农村土地制度的特征

珠三角农村土地制度的特征, 需要通过对征地制度和集体建设用地流转制度的关系来分析说明。仅仅从政府允许集体建设用地入市这一条款看, 珠三角的土地制度并无多大突破。2000年左右安徽芜湖和江苏苏州的集体建设用地流转制度改革试点, 均在一定条件下赋予集体建设用地流转权利[10], 关键区别在于集体建设用地流转是否突破了征地制度的规定。珠三角土地制度的特殊性在于地方政府通过地方性法规的方式赋予集体土地入市权利, 把土地征收限于必要的公益性建设用地, 真正形成了集体主导的土地一级市场。1998年修订的《土地管理法》, 要求任何单位和个人从事建设需要使用土地的, 必须申请符合规划的国有土地, 限制分散的农村工业用地。而珠三角恰恰相反, 地方政府把原来集体主导的农地非农使用制度化为“集体建设用地流转”, 把分散的用地方式合法化了。

为了方便表述, 本文援引的案例资料来源于广东中山市郊区。中山市是珠三角地区的中心城市, 是最早改革开放的沿海城市之一, 经济体量较大。目前, 中山市经济的主要部分依然是农村工业, 表现为专业镇经济。2016年, 专业镇生产总值占中山市比重仍然达到74.5%, 税收贡献超过61.3%, 重要的产业集群包括装备制造、家电、纺织服装、五金、医药等。中山的土地制度具有珠三角地区的普遍特征, 具有代表性。实地调查发现, 在土地制度层面, 中山市一直没有对集体土地进行统一征收的地方性法规, 集体土地大量直接进入市场。依据《中山市人民政府关于中山市交通基础设施及公益性建设项目征地补偿的指导意见》 (2016) , 政府把土地征收严格限制在“公益性项目建设”, 集体成为乡村和城市经营性建设用地供给的合法主体。为了有利于推进基础设施建设, 地方政府征收公益性用地的补偿由两部分构成。目前, 中山市的标准是耕地5万元/亩, 此外政府以扶持集体经济发展的名义, 额外补2万元/亩。按照广东省留用地安置的政策, 地方政府许诺配套被征地面积15%的指标。如果按照1亩74万元的指标回购价折算, 相当于约18万元/亩的征地补偿价。此外, 政府不负担对被征地农民额外进行社会保障安置的义务, 这是珠三角征地制度的重要特征。这是因为政府在把土地开发权利赋予给集体的同时, 也把为被征地农民提供社会保障的义务给了集体, 当然集体的义务并不止于此。

当经营性建设用地主要由集体建设用地流转来满足时, 集体建设用地流转制度就显得十分重要。结合2006年颁布的《中山市农村集体建设用地使用权流转管理办法》 (以下简称《办法》) 及实地调查, 珠三角集体土地入市制度具有以下特征。

第一, 入市主体是集体 (集体经济组织) , 集体一般指的是村民小组。在2003年之前, 各个村庄的经济合作社代表集体经济组织。在2003年股份制改革后, “股份经济合作社”代表集体经济组织, 其行政和地理边界一般是村民小组。如果这个村庄土地所有权在行政村一级, 则入市主体是行政村层面的“股份经济联合社”。

第二, 入市范围很大, 可入市土地是所有集体建设用地。集体建设用地指的是“农村集体土地中已依法办理转用手续的非农业建设用地” (《办法》第3条) 。这一规定没有排除农村宅基地, 从而把经营性的工业用地和非经营性的宅基地统统纳入可流转的农村集体建设用地的范围。政府还一般地赋予集体农用地转为集体建设用地的权利, 未区分存量和新增集体建设用地。这和苏南地区把集体建设用地仅限于存量集体建设用地且不包括宅基地的政策不同。

第三, 入市用途有突破, 集体建设用地可以通过出让、出租用于工业、商业、旅游、娱乐等经营性项目。虽然《办法》第27条限制集体建设用地用于房地产开发, 不过当集体有土地指标时, 集体只需要按照一定程序办理集体土地转为国有土地手续, 就可以进入土地一级市场直接转为房地产用地。这一规定为有区位优势的村集体带来巨额的房地产利益。

第四, 集体土地流转收益的分配缺乏调节机制。土地流转收益完全归集体所有, 政府所得是按规定收取的必要的税费, 而且比例非常小。尽管2000年以来珠三角农村集体经济组织进行了公司化改制, 但实际上并未交纳同比例的企业所得税, 它在一定时期内享受当前农村集体经济组织的税收待遇[11]。地方政府没有规定集体有交纳土地增值收益调节金的义务, 土地收益也并没有在各层级地方政府和农民集体之间分成, 这与安徽芜湖、江苏苏州试点的集体建设用地制度差异很大[12]。这可能是珠三角经济发展早的原因, 地方政府依赖工业的税收就可能获得较好的财政收入, 一开始就不依赖土地财政收入, 集体土地非农使用的增值收益就全部留在村庄内部了。其结果是政府在新一轮土地制度改革中再想收取土地增值收益调节金就非常困难[13]。

第五, 土地非农使用的收益主要用于村民分红。按照规定, 土地非农使用的收益要优先满足基本社会保障的需要。“农村集体经济组织对于通过农村集体建设用地使用权流转获得的收益, 应当进行合理分配使用, 其中50%用于村民的社会保障安排, 30%分配给村民, 10%用于发展集体经济, 其余10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设。鼓励村民将分配所得收益以股份方式, 投入发展股份集体经济。” (《办法》第49条) 。随着土地收益的不断上涨, 在满足社会保障之外, 土地收益的剩余主要直接分配给农民。此外, 更大的一次性分配来自于“三旧改造”。在发达的城市中心, “三旧改造”涉及到巨额的利益, 一些村集体将所得的大量的商品房一次性按股份分配给农民, 这是比年度股份分红所得大得多的利益, 往往达到数百万甚至上千万元。

三、农村土地制度改革的政治经济逻辑

一般认为, 农村集体土地入市制度是珠三角地区以经济建设为中心的发展导向推动形成的。正如有学者所指出的:“为了获得资金投入, 引入先进的技术, 很多促进经济发展的措施迅速地以‘摸着石头过河’的方式在广东省进行了尝试。”[14]20世纪80年代开始的农村工业化大量占用集体土地进行建设。2000年后, 政府为了能够把这些经济活动纳入规范管理, 提出地方政府有必要形成一套土地制度。其逻辑是经济发展的需要迫使地方政府创新土地制度, 集体土地入市正是其结果。这种解释有一定的道理, 反映了地方解决实际问题的需要。不过这种分析是纯功能主义的, 难以解释土地制度形成的内在的政治经济原因, 比如不能解释为什么1998年修订《土地管理法》加强土地管理之后, 政府主导的征地制度不能取代集体土地入市制度。

本文的基本假设是:在土地制度的形成过程中, 国家和地方政府自上而下关于加强土地管理的政策导向是重要的, 同时也不能忽视来自农村社会内部自下而上的力量。依据土地管理法律和相关政策, 国家允许集体土地用于举办乡镇企业, 是支持农村经济发展的政策。同时, 法律规定, 国家城市扩张, 农村一旦被纳入城市规划区, 那么集体和农民也应当服从国家征地制度。改变现行土地制度秩序的关键因素是这些在农村工业化进程中已经形成的土地收益如何分配, 不同的分配方式形成不同的社会结构———这里的社会结构指的是各利益主体关于土地利益分配形成的相对稳定的互动模式, 构成地方政府推动土地制度改革的约束条件。在这一约束条件下, 珠三角农村形成了与之匹配的基层治理模式。在这一治理模式下, 村集体兼具经济发展和乡村治理职能, 地方政府用特有的集体土地入市政策支持村集体经济发展来维系这一治理模式。下面以一个典型村庄的案例来展现这一政治经济过程。

(一) 村庄概况和发展历程

L村是中山市西郊SX镇东北部的一个村庄, 面积约为2.16平方公里, 其非农建设区为0.91平方公里, 有户籍人口3575人, 股份3300股, 流动人口有6000人。L村在20世纪70年代末到80年代前期的集体经济源于村办工商业, 这与苏南地区类似。1984年, 村集体工业一共吸纳了300多劳动力, 工业主要包括编织场、养鸡场、养兔场、养猪场、缝纫厂、建筑队、农机站。在20世纪80年代末, “三来一补”的外资企业开始进入L村。1988年, L村利用华侨关系引入第一家“三来一补”企业———雅东制衣厂, 由此开启了依赖工商业地租经济的历史。接着, 有十多家“三来一补”企业落地到L村, 村级经济全面转向地租经济, 集体不断积累资金投入物业建设。到目前为止, 村集体所有的经营性建设用地占地约375亩, 包括集体所有和国有土地。在这些土地上, 集体建设了4万平方米厂房、22万平方米商铺。2006年L村集体经济收入大约为1000万元, 2016年集体经济收入达7000万元。这些经营性建设用地的形成大约经历了三个阶段:第一阶段为1988-1993年, 村集体把原来的学校、仓库用于出租获得收入;第二阶段为1994-1997年, 工商业扩张增加了对土地的需求, 集体就在集体所有土地上建设工厂和商铺;第三阶段为1998之后, 地方政府开始规范土地管理, 规定在符合规划的条件下, 集体才可以申请把农用地转为建设用地, 这些土地既可以自用, 也可以出售给个人或企业。2003年, 地方政府就农村集体土地的非农使用进行了规范性的制度设计。

(二) 收入分配和农村土地分利集团的形成

和苏南地区不同, 珠三角的集体收入一般直接分给农民, 称为“分红”。这种集体经济收入方式造成了深层的政治社会后果。“分红”源于珠三角农村工业化路径是外来资本主导的, 大量从中西部涌入的农民工则为这些企业提供廉价劳动力, 村集体经济组织为企业提供土地和厂房, 以此收取租金[15]。在这一集体经济收入方式下, 土地要素发挥了很重要的作用, 村干部和村级组织发挥的作用并不十分重要, 农民形成了以土地承包者身份参与工业化的地权意识, 认为土地非农化的增值收益应当平均分给农民。这种地权意识的制度化发展表现为, 佛山市南海区早在1992年就开始进行的集体土地资产的“股份制”改革。股份制改革从制度上强化了农民和集体经济收入的关系, 农民和集体土地收益的联系得到了法律的正式承认, 个体化的地权意识进一步强化。具体来说:原来农民认为土地是集体的, 自己只有承包经营土地的权利。而股份制改革则明确地告诉农民, 土地就是“农民”的, 集体土地是由个体农户土地入股构成的。由此, 集体土地所有制转为个体土地基础上的“共有制”, 集体土地制度性质发生了重大变动1。

一开始农民从集体经济中获得的分红收入并不高。随着土地非农化数量的增加, 城市扩张背景下土地本身的升值, 集体分红越来越多, 构成农民收入的重要部分。占有股份的多少极大地影响着农民在社会分层中的位置, 而就业收入成为可有可无的一项收入。尤其是对老年人而言, 在L村, 老年人依赖分红收入和社保收入 (由村集体统一缴满15年, 60岁以上的老年人一个月大约领到1500元的社保金) , 至少能达到5万元以上的水平。如果老人还有较多的房屋出租, 则收入每年可达10万元以上。在一些靠近城市的有区位优势的村庄, 从集体所得的分红收入更是远远超过劳动收入。在这一实际或预期的土地利益驱动下, 农民一致地反对政府统一征地和城市开发, 形成与国家及全社会对立的“土地分利集团”。“土地分利集团”的成员是食租农民, 核心特征是封闭性, 任何减少他们利益的行为均是农民集体反对的, 无论是来自政府, 或者来自开发商, 还是来自村干部冒险的经营行为等。在这样的农村社会结构中, 村干部必须想方设法增加集体经济收入、增加股份分红, 才能回应农民提出的分红诉求, 继续得到农民的政治支持, 而主要的方式则是扩大集体土地入市规模。

在政府掌握非农建设用地指标的背景下, 村干部为此必须敢于代表农民和政府讨价还价。2000年左右, 市政府修建道路占用L村集体40亩土地, 村干部要求政府批准集体使用120亩土地指标, 否则不予配合。经过多轮谈判, 市政府同意了村集体的这一诉求。这些土地指标后来被村集体用于申请房地产开发, 2005年出卖, 按当时约100万元/亩的市场价格, 村集体获利约1.2亿。这笔收入就是集体及农民从政府争取得来的, 对农民行为有强烈的示范作用。支撑村干部抵制国家征地的原因来源于农民分红的压力及农民的地权意识, 这是由珠三角的社会结构所决定的。面对基于共同利益基础上的农村土地分利集团的压力, 村干部只能追求农民利益最大化, 这是正当的和合法的。因此, 珠三角地区的征地矛盾和其它地区的性质根本不同。在大多数地区, 征地矛盾一般是政府和少数“钉子户”之间的矛盾, 性质属于“利益博弈”, 农民并不反对征地, 内心是盼望征地的[16];但在珠三角, 农民整体地反对政府征地制度, 传统的农村集体已经蜕变为与政府相对立的土地分利集团。

(三) 乡村治理的模式和农村土地制度的路径依赖

以上村集体和政府之间关于土地利益分配的对立是结构性的, 不代表地方政府就实际上陷入与村集体之间的对立当中。在长期的基层治理实践中, 珠三角的地方政府早已形成与集体土地制度相匹配的基层治理模式, 政府和集体之间形成了稳定的互动模式。由于集体经济收入直接关系到农民的切身利益, 成为农村社会稳定的基本前提, 地方政府一直把发展村集体经济作为村级组织的第一要务。只有经济发展了, 村级公共品才能供给, 农民福利才能保障, 分红收入才能增长, 村级治理才能稳定。这可以称之为“经济发展-社会稳定”的乡村治理模式。在发达地区普遍以政府财政转移来维持基层公共品供给和农民福利的趋势下, 珠三角村级组织依然具有经济发展任务是特有的现象。

珠三角基层治理模式的突出特征是集体既是实体的经济单位, 也是一个治理单位。用村干部的话来说, 村集体既是一个“大公司”, 也是一级“小政府”, 具有“村庄公司主义”的特征[17]。政府把土地非农权力赋予给集体, 同时也把维持村级组织运转及应当承担的福利支出打包给集体, 相当于形成了特色的“包干制”。在传统工业衰落、政府财政收入陷入困境的背景下, 政府更只能依赖集体经济发展来维持乡村治理。由于土地制度和基层治理模式紧紧缠绕, 地方政府是没有动力扩大征地范围, 侵蚀集体土地入市范围的。比如L村的治保会管辖全村的治安, 还管辖划入L村管辖的8个商品房小区, 超过1万人口, 2016年仅这一项支出就达到120万元。从理论上讲, 这应当是政府财政转移支付的范围。此外, 在城乡一体化的背景下, 新增的农民社保、医保、农村文化活动及其农村基础设施建设等福利均由集体负担。

从以上论述来看, 政府或集体主导土地开发并没有根本差别, 地方政府和集体就土地开发方式形成了共识。地方政府非常乐意看到集体经济的增长, 这表现在一系列支持集体经济发展的政策上。在集体经济收入陷入困境时, 地方政府照顾性地给予土地指标, 任其进行土地开发以获得收入。在城市扩张背景下, 政府没有试图垄断城市土地开发机会, 而是主动让利给农民, 如地方政府允许集体通过“三旧”改造获得巨额土地增值收益。珠三角的地方政府一直没有收取土地增值收益调节金, 把全部收益留在集体内部进行分配。在基础设施建设所涉及的征地拆迁中, 地方政府帮助农民集体尽量多争取土地指标, 给予农民集体土地市价补偿。为了防止地方政府侵占农民集体土地, 地方政府还设置了非常严格的征地程序, 征用土地必须通过全村农民签字, 赋予村集体实质上否决政府征地的权利。

四、珠三角农村土地利用困境

农村工业化在带来经济快速发展的同时, 也带来土地利用方式粗放和高度细碎化, 造成“摊大饼式的城市化”问题。这表现为随着工业化和城镇化的持续扩张, 规划范围内的土地资源使用殆尽, 珠三角出现了普遍的土地利用困境。在土地供应不再宽松的条件下, 工业和城市转型升级面临无地可用的困境。关于这方面的研究非常多。很早就有研究指出, 2002年深圳、中山、佛山三市的建设用地已占其可利用土地总量的72.93%、84.24%和87.32%, 三市已无多少土地可以利用[7]。

需要注意的是, 这并不是农村工业化背景下土地利用细碎化的必然结果。从苏南地区的经验来看, 土地细碎化并不是城市扩张的必然障碍。苏南地区早期也经历了高速的工业化, 土地利用高度碎片化[8], 然而, 苏南地区后来对农村集体土地采取统一征地方式, 限制和取消农村工业用地, 为城市扩张提供土地条件, 形成承载高新技术产业的开发区 (1994年成立的苏州和新加坡合作的苏州工业园区就是其中的典型代表) , 形成了现代城市土地利用格局。相反地, 珠三角地区土地细碎化之所以成为了土地问题, 源于2000年以来的地方性土地制度改革确认了集体土地入市的合法性, 由此造成的最大问题在于把历史形成的土地利用方式从一个经济问题转化为复杂的政治博弈问题, 从而影响了政府调整土地利用方式和利用规划的能力。原因在于集体土地入市确认了集体通过土地非农用途获得集体经济收入的权利, 在这一制度框架下, 政府难以有效地管控土地。正如上一节所述, 在由分红所建构的内部高度团结一致的土地分利集团的影响下, 政府包括规划部门成为弱势一方, 难以实施规划。尽管在政府积极管控下, 珠三角地区集体土地非农使用有走向规范化的趋势, 但仍然难以从根本上遏制集体和农户主导的土地非农使用的隐形市场[18]。

在珠三角主要城市可用建设用地很快消耗殆尽的背景下, 地方政府不得不强调盘活存量用地的重要性, 主要是利用“三旧”改造政策, 强调引入社会资本和农民集体协商来盘活利用存量建设用地。在广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》基础上, 中山市在2010年出台了《中山市“三旧”改造实施细则》 (以下简称《细则》) , 确认了集体经济组织 (又称为股份合作社) 作为改造主体的地位。

实地调查表明, 出于经济能力、专业技术能力及风险最小化的考虑, 集体经济组织一般引入开发商参与“三旧”改造, 以土地所有者身份和权利获得纯粹的地租回报。从集体经济收入稳定的角度考虑, 地方政府一般也不提倡集体自主改造, 因为“三旧”改造可能存在巨大的市场风险。在“三旧”改造的制度框架中, 开发商和集体是通过自由协商确定各自分配的收益, 政府难以直接干预。农民集体所得形式包括住宅、商业配套和土地补偿金等 (如果涉及农民私人的住宅则开发商就要与农民协商补偿) 。从物业资产持续增值的角度考虑, 农民集体一般倾向于多分配物业。开发商投入资本, 所得的是房地产销售的利润及物业长期出租获得的收入。政府的作用是保障土地利用符合规划管制要求, 政府所得收益主要是因用途改变、容积率改变等由土地使用权人补缴的土地出让金及商业和房地产开发过程中产生的税费。政府所得的部分在各个地区规定有所不同, 如深圳市规定, 在“三旧”改造 (城市更新) 项目中政府无偿获得20%土地和配套15%的公共设施配套用地。通过上述制度框架, 地方政府确立了城市化扩张过程中集体和开发商之间关于土地的市场交易关系。

上述制度的效果并不如预期。其逻辑是在集体土地入市框架中, 现有土地利用格局背后附着的大量既得利益, 政府要限制、取消这一土地利用方式, 就需要付出巨大的政治的和经济的代价。比如, 中山市SX镇集体所有的经营性资产有20个亿, 如果计入经营性的土地, 按照农民所预期的城市经营性建设用地的价格, 那么价值更为惊人。这一过程因涉及巨额土地增值利益的再分配, 集体、开发商和政府等相关利益主体在每一个改造项目中都陷入反复博弈的困境。相关媒体报道仅注重单个项目改造的成功, 却忽视了整个城市化扩张过程的土地困境。具体包括两个方面。

第一, 过高的经济成本。农民参照城市最高的商业和房地产地价确定土地价格。如在中山市SX镇, 随着纺织产业的衰落, 厂房租金没有提高反而下降, 目前大约7～10元/平方米·月。一旦启动“三旧”改造, 农民集体预期获得商业和房地产用地的收益。目前, “三旧”改造中开发商介入的亩平改造成本从几百万元到上千万元, 因此只有具有高价值的商住地块才能承担, 更多的未规划为商住的土地不可避免地被开发商所弃用, 成为城市洼地。以广州市为例, 计划52个城中村采取整体拆除重建为主的全面改造模式, 但进展极为缓慢, 除猎德、杨箕、琶洲等9个城中村在2010亚运会之前陆续展开了土地平整和更新改造工程外, 其余各村改造工作基本陷于停滞[18], 其直接原因就是改造成本高昂。一个猎德村的改造, 在政府最大限度地让利的背景下, 改造总成本是46亿, 农民是暴富了, 然而地方政府的财政难以负担, 也很不公平。

第二, 过高的交易成本。当项目涉及多个集体经济组织或者涉及众多分散农户时, 政府规划的大量“三旧”改造项目常常陷入困境。也就是说, 即使土地本身价值高, 也有可能由于各利益主体就利益再分配很难达成共识, 而难以继续改造。这是珠三角地区很少有跨集体经济组织的“三旧”改造项目的原因, 由此形成了珠三角地区在土地利用上典型的制度劣势。有学者就列举了集体经济组织联合实施“三旧”改造项目最终失败, 地方政府不得不兜底的典型案例。该案例中多村集体难以达成共识的原因主要是利益主体多、协商成本高, 各村就土地股份量化方式、控股权、收益风险分担等难以形成共识。最后, 政府只能采取“租赁及征用村委会土地, 统一规划开发”的兜底方式[19], 这个过程中政府承担风险, 集体零风险, 并不是市场主体的行为逻辑。

研究者从“三旧”改造的困境中反思, 希望找出地方政府、集体和开发商之间达成共识的机制。如何在地方政府和村集体之间达成共识, 形成利益共同体或者地方发展联盟, 是顺利实施“三旧”改造的关键所在[10]。这种分析指出了问题所在, 却依然没有挖掘问题背后深层次的、难以调和的利益矛盾。在现有土地制度所固化的农村土地分利集团这一框架下, “利益共同体”“地方发展联盟”必然难以形成, 地方政府极为优惠的让利政策也无济于事。

五、结语

在全国统一的土地制度下, 各个地方由于历史条件不同, 土地制度实践表现出巨大的差异, 其中, 珠三角核心区农村形成的集体土地入市制度是最受关注的。本文在综述已有研究的基础上, 分析了珠三角典型地区的主导性的集体土地入市制度的特征、形成过程和问题, 得出的主要结论是:珠三角地区农村以集体土地入市为特征的土地制度改革是全国范围内独特的, 其形成的重要原因是由农村工业化过程形成的独特社会结构因素促成的。珠三角农村已经形成了一个具有封闭性特征的“土地分利集团”。越是在经济发达地区, 这一利益集团反对征地的力量就越大。这一制度运转的一个后果是固化了农村工业化的分散用地方式。在城市扩张的背景下, 集体土地入市基础上的“三旧”改造、城市更新不能从根本上解决土地问题, 珠三角城市扩张正在遭遇无地可用的“土地陷阱”。

如上所述, 这种土地制度及后果是珠三角地区特定的农村工业化路径造成的。既然是特定历史条件所致, 那么, 任何的道德谴责都没有意义。目前的关键是国家应把珠三角的农村土地制度安排作为一种不得不接受的事实, 作为一种历史形成的土地制度的教训———显然珠三角的农村土地制度并不利于经济发展方式和土地利用方式转型, 而不是反过来倒果为因, 认为珠三角农村土地制度体现了农民的土地权利, 从而把珠三角农村土地制度作为先进制度向全国推广。尤其是在2019年33个农村土地制度改革试点区即将收官、《土地管理法》即将完成修订的背景下, 学界更应当深入调查研究, 认清珠三角农村土地制度的逻辑和问题, 为全国性的农村土地制度改革提供启示。

作者简介： 夏柱智 (1987-) , 男, 湖北黄石人, 武汉大学社会学系副教授, 主要从事农村社会学、城市社会学研究。;

基金： 中央高校基本科研业务基金项目“新时代构建中国特色渐进城镇化模式研究” (413000026)