摘要：业主自治是业主组织起来，自主维护自身合法权益，监督约束业主履行权利义务，营造和维护宜居环境的活动。业主自治在实践中存在成立难、决策难、组织结构缺陷等组织困境，以及业委会行动力有限、代理人失控、对业主约束力有限等能力困境。业主自治困境的根本原因是集体行动能力的结构性缺陷，自治规模过大、主体众多和社会高流动性是其社会基础。探索业主自治的有效实现形式，应该把握若干基本原则，关键是实现与其他组织主体的良性协作，构建简约高效的基层自治体系。

关键词：业主自治 业主维权 集体行动 协同合作

基金项目：教育部人文社会科学研究青年项目“多元共治视角下城市社区物业纠纷化解机制研究”（18YJC840036）

一  问题的提出

改革开放以来，我国城镇住房制度改革实现了居住领域的“产权革命”。从最早的“公房出售”，到停止福利分房确立住房市场化改革，再到新世纪以来房地产市场的迅猛发展，在城镇居民居住状况得到根本性改善的同时，建立在住房私有基础上的“业主社会”开始形成。对城镇居民来说，自购住房是其家庭生计决策和资源配置的最重要抉择之一，因此，私有的住房产权就具有了丰富的经济、社会乃至政治意义。从经济角度看，住房产权涉及房产保值，几乎是当下普通中国人最重要的私人资产，其经济价值不容忽视。从社会角度看，住房产权意味着对居住环境（包括物质环境和人文环境）的选择，舒适的宜居体验是其主要的权利诉求。而从政治角度看，业主基于住房产权的经济价值和社会价值展开的维权行动，被认为是公民成长和公民社会崛起的土壤[①]。业主维权行动的组织化和常态化结果，便是方兴未艾的业主自治现象。从这个意义上，“业主”具有比“居民”更特殊的意涵，而业主社会的形成与业主自治的兴起，则成为我国城市化和城市治理转型过程中，最为突出的新兴政治社会现象之一。

目前相关研究大致可以分为维权研究和自治研究两大类。维权研究主要关注业主与物业企业、房地产开发商或政府之间，围绕利益受损事实或受损风险展开的维权行动，包括维权行动的“公民社会”意义、维权的行动逻辑[②]、业主内部分化[③]等等。维权研究展示出业主对私有产权权益的关切与表达能力，揭示出维权行动中多元主体间，包括业主群体内部的复杂博弈状况。其存在的不足主要在于，一是将阶段性的“维权”行为从更常态化和更完整的居住生活中割裂出来，用维权事件中的产权意识和行动能力替代了业主更完整全面的居住行为和共同管理活动，存在夸大业主行动能力和行动意义的风险。实际上，维权事件在业主全部的居住生活中只占很小的一部分，具有明显的阶段性[④]。更多的经验表明，业主在维权事件中所表现出的行动能力同常规居住生活中的行动能力相比，相去甚远。同时，居住区的共同管理活动的内涵也要比维权更为丰富。二是存在对业主产权权益某种程度的误解，既割裂了业主权益的完整内涵，也过分夸大了业主权益同其他主体权益的对立性。相比之下，自治研究更客观地展示了业主集体行动能力的不足。业主自治既包括维权的内容，也包括维权之外的常规化管理活动，而在这个常规管理阶段，业主内部之间的矛盾纠纷成为其面临的主要问题，但业主自治常常不能有效解决业主之间的利益矛盾，陷入组织化困境[⑤]。对于业主自治实现困难的原因，主要有两种解释路径，一种是将其归结为法律制度障碍，一个相当普遍的观点认为现行法律没有赋予业委会明确的法律地位，造成其作用受限[⑥]。此外，现行前期物业管理制度和住宅专项维修资金管理制度，也限制了业主自治的两项主要自主权[⑦]。另外一种解释路径是在主体间关系中分析业主自治空间的不足。业主自治面临与基层政府、社区居委会、物业公司、开发商等多元主体的互动，有研究认为业主自治处于“不完全契约形态”的社区治理结构中，而社区居委会领导地位的固化并不利于业主自治的成熟[⑧]。业主自治的成长空间取决于国家在权力维续与权力让渡之间的权衡和取舍[⑨]。但是也有研究认为国家权力的策略性运作可能有利于业主自治的发展[⑩]，居委会、物业公司与业委会的和谐相处和有机整合，可以实现业主自治的良性运行[11]。现有自治研究的不足之处在于，一是对业主自治实践困境的揭示比较表面，局限于组织层面，缺乏对业主自治能力的深入探讨；二是原因分析主要是制度分析和结构分析，且大多集中在法律制度和国家-社会关系等较为宏观的层面，缺乏中层的机制分析；三是对业主自治实现路径的研究相对薄弱，缺乏可操作性强的学理建议。

本文将在辨析“维权”与“自治”差异的基础上，提出新型商品房小区业主自治的完整内涵，展示业主自治在组织运行与自治能力两个层面面临的困境，引入集体行动理论的视角，分析业主自治困境的生成机制及其社会基础。在此基础上，对业主自治的实现路径做若干讨论。

二  业主自治内涵：“维权”与“自治”辨析

“维权”往往预设业主行为的正当性，实际上却存在对真实世界业主完整权益的简单化理解甚至是误解。“维权”的产权基础是“建筑物区分所有权”，《物权法》第七十条将该权利表述为“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”建筑物区分所有权的特殊性在于，区分所有的房屋不能从建筑物及其整体空间中完全切割出来，业主对其专有部分所有权权益的享受离不开整个建筑物共用设施的支撑，这就是区分所有权的“相对性”[12]。

我们可以将业主的权利行使区分为三个具有内在关联的层次：首先是业主对其专有部分享有的占有、使用、收益和处分的权利，以及共有部分的共有权益。需要注意的是，要认识到专有权的完全实现离不开共有部分的支撑，不应把这个层次的权益从共有部分中割裂出来。共有部分所提供的居住环境的好坏直接影响着业主居住权益的实现，也影响着业主专有权变现的价值。其次是业主对其专有权的行使受到建筑物整体性和相邻关系的约束。建筑物的整体性决定了业主对专有部分的某些行为不能完全自主，业主对专有部分的物理改造可能危及建筑物的安全、破坏整体美观或影响其他业主的使用，业主在其房屋内的行为也会产生负外部性，比如噪声扰民等。不受约束的权力行使既损害其他业主的权益，最终也会损害业主本人的权益[13]。我国城市居住模式同欧美日韩等发达国家相比，最大特点是高层集合式住宅占比最高，这就意味着我国居民在行使其区分所有权权益时，面临着高度复杂的相邻关系。维权研究将业主权益简化为业主同开发商和物业公司之间的关系，显然忽略了集合式居住造成的复杂相邻关系的存在。最后是与权利相对的义务。没有脱离义务存在的权利，也没有脱离权利存在的义务，权利义务的一体性要求我们将义务行使纳入到对业主权益内涵的理解中。这尤其表现在共有部分，业主在共有部分的活动不应对其产生破坏，还要为共有部分的维护承担付费、管理等义务。《物权法》第七十二条规定“业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务”，并进一步强调“不得以放弃权利不履行义务”。一个只享受权利却不肯承担义务的业主显然不能算合格的业主，更谈不上现代公民。然而，现实的复杂性就在于，人们在声张个人权利时的积极性总是超过其履行义务的积极性，而少数人的“搭便车”行为，更是成为业主共同管理活动中的顽疾。上述三个层次构成了建筑物区分所有权的全部内涵，缺少任何一个层次，本质上都是对区分所有权的完整权益的破坏。后两层权利内涵的实现，需要业主的自觉，但实践起来并不容易。人们往往对第一个层次的权利内涵更为敏感，以至于经常发生超越权利边界的行为，即突破建筑物整体性和相邻关系约束，过度声张和行使个人权利，对于义务则更加冷漠。

业主自治是实现权利约束和义务履行的方式，其最终目的也是实现业主建筑物区分所有权的完整权益。因此，业主自治的功能，是将业主组织起来，更有效更有力地维护全体业主的合法权益，同时自主选择有效方法实现对业主的权利约束，督促其义务履行，营造和维护宜居环境。业主自治是业主对其区分所有权的行使，其中共同管理权的客体是共有部分，其权利行使的相对人则包括业主在内。“维权”视角将业主权利行使的相对人简化成开发商或物业公司，预设了业主权益的一致性，显然是对业主权利完整内涵的曲解。业主自治的实际内涵远超“业主维权”，核心就是不将业主与资本或权力预设为二元对立的关系，自治本身不是目的，而是业主组织起来，与相关利益主体良性协作，实现小区善治。所谓良性协作关系就是业主、业委会与物业公司、社区基层组织等主体，在治理实践中形成合理的责权利关系，寻求各方利益诉求的最大公约数。小区善治就是为居民创造幸福宜居的外部环境，也为物业保值增值夯实基础。幸福宜居的生活权利才是业主最根本的权利。

三 业主自治的组织困境与能力困境

（一）业主自治的组织困境

1、业委会成立难

业主委员会是业主自治的组织形式，组成业委会也是业主自治的基础。但各地业委会的组建情况并不理想[14]。对于业委会成立（包括召开首次业主大会），各地物业管理法规都有相应规定（见表1）。由于新建小区的基础数据和房屋销售情况等只有开发商及前期物业公司掌握，业主本身并不掌握相关信息，这种信息不对称也会造成业主申请成立业委会的障碍。各地相关法规均要求开发商和物业公司及时向住建部门和街道办事处通报小区入住情况，在达到业委会组建条件后，由政府有关部门、社区基层组织和物业公司等动员和召集业主筹备相关事宜。实践中确实会发生开发商和物业公司隐瞒不报或故意拖延的情况，这就为前期物业管理期间的利益纠纷埋下了隐患。因此，许多住宅小区业委会的成立，是由业主维权而起。从实践来看，管理规范的品牌房企和物业企业，在成立业委会上往往比较积极主动。中小型房企和资质较低的物业企业则比较消极。

业主自治组织困境的第二个表现是决策难。业委会组建之后，特别是进入常规自治阶段后，其主要工作就是同物业公司合作（包括监督）开展小区物业管理。这其中必然涉及相关事项的决策与实施[15]。业主自治的决策机制在实践中遇到的首要问题是业主大会召开难，导致大型决策效率低下。理论上，业主大会需要全体业主参加，但数千个业主全部参与决策显然并不现实。业主大会的形式则可以采用集体讨论和书面征求意见的形式。实际上，集体讨论在实践中也很难，业主大会基本都是采取书面形式召开。《物业管理条例》（以下简称《条例》）采取“多数决”要求，而且是人数与产权面积的“双多数”。比如，对于重大事项，《条例》要求“经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意”，对于其他事项，则需要满足“双过半”的条件。这个设计当然有其合理性，却也在实践中造成决策成本过高。组织召开一次业主大会，需要耗费的时间物质成本都非常高，很容易陷入议而难决、议而不决，决议引发争议等困境，这种高成本、低效率甚至无效率的决策制度，不仅推高了业主自治的运行难度，而且会削弱业主对自治的信心与参与热情。“同时，这种多数人制度实质牵涉在集体行动中的包容性与深思性的问题。现行制度侧重于强调包容性机制，这种选择有其合理性考虑，但却无相关选择性激励规则，因而实际中大多数业主选择了‘理性的无为’”[16]。

3、业主自治组织结构缺陷

现行物业管理法规对业主自治组织架构的设计是“业委会+业主大会”模式[17]。根据住建部《业主大会和业主委员会指导规则》（后文简称《指导规则》）第三十一条规定，业主委员会由业主大会会议选举产生，由5至11人单数组成。这个组织架构在实践中存在的问题，一是前文所说的决策与执行难，另一个与此相关，由本就召开困难的业主大会来监督少数人组成的业委会，效果很差。业主大会的召开有两种形式，一是业委会召集的定期会议，这显然不能形成对业委会的监督，另一种是临时会议，临时会议举行需要符合下列三个条件之一： 有下列情况之一的，业主委员会应当及时组织召开业主大会临时会议：经专有部分占建筑物总面积20%以上且占总人数20%以上业主提议的；发生重大事故或者紧急事件需要及时处理的；业主大会议事规则或者管理规约规定的其他情况。但是，这个“双20%”的业主召集临时业主大会的条件并不容易达到。总之，现行组织架构在业委会与业主大会缺乏一个规模合理、运行简易的中层架构。这个中层的组织架构可以替代业主大会的部分自治职责，并有效发挥监督业委会的作用。

《指导规则》实际上存在“业主代表”的设计。第二十七条规定：“物业管理区域内业主人数较多的，可以幢、单元、楼层为单位，推选一名业主代表参加业主大会会议，推选及表决办法应当在业主大会议事规则中规定。”对于业主代表的权限，该规则第二十八条规定“业主可以书面委托的形式，约定由其推选的业主代表在一定期限内代其行使共同管理权，具体委托内容、期限、权限和程序由业主大会议事规则规定。”问题是，无论是《条例》还是更高位阶的《物权法》，都没有对业主代表予以明确规定，这就在实践中造成许多困扰。比如，如果业主不承认业主代表的“代表性”，不履行业主代表大会的决议，虽然有悖于业主自治规则，却可能得到相关法律支持。2012年，江苏省首次以地方法规形式赋予了“业主代表大会”以法律地位，新修订的《江苏省物业管理条例》于2013年5月施行，该条例第十二条规定“业主户数超过三百户的，可以成立业主代表大会，履行业主大会的职责。”不过，由于更高位阶的《物权法》等法律规定仍然存在，相关的法律争议实际上并没有消除。

（二）业主自治的能力限度

首先是业委会行动能力有限。除了业委会成员的个人素质外，还有两个先天性限制。一是业委会的组织性质导致其激励不足。业委会成员是业主选举产生的代言人，业委会委员几乎都是无偿工作，只有部分小区公共收益较高的会给予少量通信补贴等，严重缺乏物质激励。竞选业委会委员的业主其积极动机主要有二，要么是有钱有闲，有志愿服务精神，要么是有正义感，愿意带领业主索回和捍卫他们的正当权益。但是，业主自治要处理的基本都是细碎的小事，许多人因此缺乏动力，也就是说缺乏有效的激励机制。

其次是存在代理人失控的风险。尽管业委会行动能力有限，但毕竟拥有一定的权限，存在寻租空间。实践中比较常见的情况是，业委会私自侵占公共收益，或者业委会被物业公司收买，通过免除物业费、免除停车费或给予其他物质利益的方式，获取业委会在公共收益分配、物业维修经费报账等事务上的“照顾”。相对于数量众多且分散的业主，人数有限而有掌握实际权限的业委会，自然更容易被物业公司“俘获”。更复杂的是，业委会很可能被物业公司的利益关联方渗入，有的可能是住在本小区的物业公司员工或亲属，有的则可能是其他物业公司的员工或亲属。这些人的身份信息和与物业公司的利益关联情况并不一定能够在选举时被发现，这些人进入业委会后更加容易导致业委会失控：前者对现物业公司是有利的，后者则可能鼓动业主更换物业公司。面对这些风险，业主实际上很难有有效措施。数量众多且分散的业主，无论面对组织化的资本，还是作为其代理人的业委会，都存在信息不对称和力量不对等的问题。业委会代理人失控的问题，会与物业纠纷混在在一起，加剧问题的复杂化。

最后，业委会对业主缺乏约束能力。《物业管理条例》规定，“业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力”。同时，“业委会有监督管理规约实施”的职责。管理规约在某种意义上是小区业主自治的“宪章”，业主也有遵守管理规约、执行业主大会的决定和业主大会授权业主委员会作出的决定的法定义务。然而，法律的赋权在实践中效力相当有限，特别是，业委会面对数量众多且分散的业主实际上几乎没有强制性的约束力。物业服务并非完全意义上的市场服务，物业公司对物业的管护既包括业主对物业的合理使用造成的折旧和损坏，还包括不合理使用，甚至故意破坏的问题，这就必然涉及对业主行为的约束。一些业主认为物业公司是其花钱聘用的服务者，无权对其行为进行监督（更别说带有强制性和惩罚性的管理），这是物业公司在履行服务合约中面临的根本性困境。业主制定《管理规约》，并赋权业委会监督规约实施，就是要通过业委会对少数业主破坏公共利益的行为进行约束，并限制某些搭便车行为。问题是，业委会既无行政执法权这样正式的权力，也没有有效的非正式治理手段，比如通过公开通报表扬或批评业主的某些行为，往往遭到业主“侵犯隐私”的质疑与抵制，若改为匿名化处理又使其效果大打折扣。又比如业委会进行劝说，若数量少且一次两次可能有效，却不是长久之计。面对物业公司最容易遇到的经营困难——业主拒缴物业费，业委会实际上也很难采取有效措施，业委会帮忙催缴反而会被质疑得到物业公司好处。由于缺乏维护管理规约权威和效力的有效手段，致使规约在实践中流于形式。

四 集体行动的结构困境

（一）集体行动困境

业主自治困境的背后，其实是集体行动的困境。从小区内部来看，宜居的生活环境无疑是一种公共品。从整个城市来看，则类似一种“俱乐部产品”，它很大程度上取决于小区内部的治理水平。当然，鉴于社区自身的有限性，宜居水平也受到城市外环境的影响。对实行市场化物业服务的小区来说，其公共品供给是一种业主自我供给，即通过业主缴纳的物业费和小区共有产权部位的经营收益，支付公共品供给成本。从这个意义上，业主自治，也就是业主达成集体行动，实现公共品自我供给的过程。

集体行动的达成至少需要满足这样几个条件，或者说要建立这样几个机制：首先是精英激励机制。精英的作用是超越个体层面的成本收益算计，用个人的付出暂时克服集体行动的组织成本，启动并推动集体行动的达成。但这是不可持续的，必须及时建立有效的激励机制，即使不能完全弥补其显性的成本收益亏空，也要通过给予社会性收益等进行激励。其次是搭便车行为的约束机制。搭便车行为是几乎所有集体行动中的必然现象。集体行动的主体越多，个体搭便车所承担的风险就越小，搭便车行为产生的可能性就越高。要能够及时识别和发现搭便车行为，并使其付出相应的代价。搭便车行为即使不能彻底消除，也要将其约束在尽可能小的范围内。搭便车行为的约束机制，一方面要在业主自治机制中构建，另一方面也需要外部系统的配合，比如社会征信体系建设，比如基层行政执法能力建设等。精英激励和搭便车行为约束机制也就是奥尔森所说的“选择性激励”机制，其作用是“驱使潜在集团中的理性个体采取有利于集团的行动”。精英激励是一种积极的激励，约束搭便车行为则是一种消极的激励，或者说惩罚，通过这种区别对待，使“那些不参加为实现集团利益而建立的组织，或者没有以别的方式为实现集团利益做出贡献的人所受到的待遇与那些参加的人才会有所不同”[18]。最后是简约的运行机制。集体行动的制度规则应该是简单易操作的，尽可能降低行动成本和行动难度，这个运行机制中的制度规则主要包括决策制度、组织制度、监督制度。决策制度要解决的核心问题是在代表性和决策效率之间达到平衡，组织制度则要常设组织结构尽可能简单和扁平化，监督制度则要使监督容易达成。

实践中，上述条件都不完全具备。精英激励问题和搭便车行为约束问题前文已述，这里不再赘述。从简约化的运行机制来看，现行业主自治的相关制度设计过于复杂，这个复杂的制度设计又建立在体量巨大、主体众多的社会基础上，进一步加剧了业主集体行动的难度。

（二）集体行动的社会基础

在讨论业主自治时，尤其不应忽视其社会基础，恰恰在这一点上，我国的住宅小区独具特点。其特点可归结为三点，一是体量巨大，二是主体众多，三是社会流动性高。

体量巨大是指我国住宅小区物理空间和人口规模都比较大。我国的封闭式小区通常占地达12-20公顷，内含2000-3000户；而美国的封闭式社区平均只有291户，其中有一半只有150户或更少[19]。我们调研过的小区中，最多的竟然达到了一万多人，少的也有数千人。一两百户达成集体行动和数千户达成集体行动的难度差异可想而知。制约集体行动的不只是人口数量，更关键是小区内的异质性。由于体量巨大，一般商品房小区都是分批开发销售的，从首期到最后一期入住，前后相差数年。分期开发造成同一小区内形成数个相对独立的居住组团或片区，各片区在规划设计、建筑质量、房屋价值等方面都存在差异。这使得不同居住片区之间很容易形成利益分化。

主体众多则是指业主自治并不只是业主和物业公司这两个主要的参与主体，社区基层组织、基层政府（街道办事处）、基层行政执法部门（城管）、政府主管部门（住建房管部门），甚至媒体等都是业主自治中不可忽视的重要参与主体。行政力量对业主自治的介入可能在美欧等国家主要表现在法律制度的供给上，而在我国的政治社会语境中，这不仅表现在政府要为业主自治设定法律规章等制度条件，而且表现在行政力量的积极介入上，业主自身也有意愿援引行政力量的介入。比如，首次业主大会召开和业委会换届选举的筹备与组织，都需要社区基层组织、基层政府和主管部门的参与甚至主导。作为业主自治重要物质资源的维修资金的日常管理也在政府主管部门，业主通过自治程序决定启用后，还必须经过主管部门的审批同意。等等。媒体则在近年来的业主维权等事件中发挥着日益重要的作用，几乎所有城市的都市报、晚报都辟有专栏，相关报道屡见不鲜。媒体的介入既包括其主动介入，也包括业主的主动引入。实践中，媒体曝光往往成为事件激化升级的重要催化剂，既可以催化事件本身的演变轨迹，也能够引起政府部门关注和介入。一些业主策略性地借用媒体力量以达到将事件激化的目的，通过将相关事件影响外溢出社区，成为公共事件，增加事件朝向有利于己方利益方向发展的可能性。正是因为业主自治中的相关主体众多，使得业主集体行动的达成受到众多因素影响，业主自治就体现出鲜明的有限自治的特点。

社会流动性高是现代城市社会的基本特点，具体到居住小区中也是如此。这主要表现在房屋买卖、出租等处分行为造成的业主群体变动。其一是房屋出租造成的住房产权所有者与使用者的分离。业主自治的权利主体是业主，业主必须是房屋所有权人。业主将房屋出租并搬离小区，承租人成为实际居住者，其并不享有业主权利，却必须要履行相应业务，接受管理规约约束。如果这种情况达到一定数量，就会造成：一方面，业主不在场，势必增加业主集体决策难度，再一方面，承租人对公共设施的破坏性使用，对公共事务的不合作，对公共秩序的不遵守，一般而言比业主本人要更严重，而针对承租人的管理行为往往需要经过业主中转，这势必增加管理成本与管理难度。其二是，房屋的可交易性使得业主对小区并不一定形成长期稳定的居住预期与利益关联，业主完全可以通过房屋买卖改变居住地，比如学区房交易就往往周期较短。尤其是，业主群体中行动能力最强的业主精英，可能拥有多处房产，流动能力也可能是最强的。综上所述，无论是房屋出租造成的承租人流动还是房屋买卖造成的业主流动，都会增加业主群体的复杂性，并抬高业主集体行动的实现成本。

五 探索业主自治的完善方式

业主自治的内在结构性缺陷，决定了其很难实现有效的自主运行。实践中一些运行较好的业主自治案例，往往是那些能够与物业服务公司、社区居民委员会等其他组织主体协同合作的。相反，越是强调其不受干涉的自主性，越是将其与其他组织主体对立起来，反而越容易陷入代理人失控、内部分裂等困境。基于此，笔者认为真正实现业主自治的良性运行，应注意把握如下几点原则，并进行创新性的探索：

首先，要处理好组织自主性与组织间协作的关系。业主自治不是在真空中，而是在一个给定的组织环境中运行。在这个给定的组织环境中，相对而言，业主自治组织是发育最晚最不成熟的组织，而居民委员会、基层党组织以及物业公司等，其组织成熟度和组织运作经验都要显著高于业主自治组织。实现组织间的良性协作，将有助于克服业主自治组织的内在结构性缺陷，其关键是发挥好社区基层组织的作用。一是社区基层组织更积极地代表分散的业主发挥监督制约业主委员会、防范代理人失控的作用，二是基层组织指导协助业主委员会的建立和常规运作，在充分尊重其自主权的前提下，参与到业主委员会常规工作，特别是重大事务决策实施中，三是基层组织在业主和物业公司双方间发挥积极的协调沟通作用，将二者间“一对多”的结构性困境消减到最低。许多地方探索的多组织联席会议、业委会与居委会交叉任职等办法，都是打破组织间相互孤立、促进协同合作的有益探索。实现业主自治与居民自治的良性互补，同样是构建简约高效的城市基层治理体系的内在要求。

其次，要处理好放权激活与完善监管的关系。必须承认，现行法律规定和制度设计，确实一定程度上增加了业主自治的运行难度，最突出的表现为前文所说业主重大事务决策难和住房维修资金使用难。同时也要承认，业主自治活动涉及到对业主自有财产和公共财产的处理，必须慎之又慎，适度的法律约束和政府监管是必要的。合理的监管尺度是在业主自主权与监督约束之间的均衡，而不是偏重一方。在发挥好业主自我监督和基层组织协作监督的基础上，现行监管尺度可以适度调整。由于信息不对称，现行方式更重程序监管，尤其表现在维修资金使用程序过于复杂和繁琐。可以创新上述程序，针对不同事务和资金用量分类设置程序，同时强化业主决议的权限而简化办事程序。

最后，要处理好议事民主与决策集中的关系。关键是创新业主自治的实现层次和探索代表制的实现方式。创新业主自治实现层次，旨在克服小区规模过大、业主利益分化造成的集体行动难题。目前法律明确要求一个完整的物业管理区域只能成立一个业委会，这是有其合理性的，而创新实现层次，不是组织层面的变革，而是议事决策层面更加灵活的运行方式，也就是在同一物业管理区域内，依据事务涉及主体的利益关联度，灵活合理确定议事规模，探索以楼栋、组团等多样化的次级自治形式，业委会则积极引导、组织和参与到这些自治事务中，从而提高自治效率。探索代表制实现方式，就是尝试在业主大会与业委会之间设置一个中间的规模适度的常任组织，由业主选举并赋权给业主代表，形成一个与业主紧密联系而人数适中的代表群体。一来，由业主代表实现对业委会常规运行的更有效监督，二来，将业委会直接面向业主的议事决策程序适当分解：议事程序由业主代表动员业主进行，实现规模更小、议事更充分、效率更高的议事方式；决策程序则在业委会汇总业主代表议事结果后，仍然交付业主大会决议。这样既可以保证重大事务决策的参与性和合法性，又能提高决策效率。业委会、业主代表会和业主大会构成相辅相成的更加合理的自治组织体系。

[19] 唐黎明： 《国外为何少有封闭小区？》《新京报》2016年02月24日，第04版。

本文发表于《求索》2019年第3期