摘要：本文探讨了城市社区治理机制问题。社区治理实践中的多元主体并未出现“共治”格局，而是呈现主辅关系。主辅结构及其协作关系是对中国传统基层治理中的简约主义原则的延续和发展，奠定了当下社区简约治理运作机制的基础。社区简约治理运作机制可以概括为“模糊化运作”，包括模糊化分工、人情化动员、梯度化资源配置与柔性化权力运用等主要策略，是社区主辅结构在简约治理中的主要运作逻辑。陌生人社会和去政治化动员是社区简约治理演变的主要特点，并由此形成社区风险规避、选择性应付和去群众化的困境。其根源在于基层组织脱嵌化，这将透支简约治理赖以维系的社会性资源，社区治理演变成少数人的游戏，简约治理最终解体。

关键词：社区治理 主辅结构 模糊化运作 简约治理

社区是城市社会的基础组成部分，是国家治理的基本单元。中共十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出要“构建简约高效的基层管理体制”，为社区治理体制改革明确了方向。但是，长期以来，我国城市社区治理体制一直存在“话语与实践的悖论”，即在宪法、《城市居民委员会组织法》的法律话语中，社区居委会定性为自治组织，然而实践中社区无论是人员配置、工作内容还是运行机制，都表现出明显的行政性，以至于被认为是“类行政组织”^[1]。对这一悖论的认识在学界具有高度共识，学者普遍认为这是一种不正常的状态，各地也一直在推进去行政化改革，然而效果并不理想。在此基础上，“行政/自治”的二元框架，一直主导着各界对社区治理体制性质和运行机制的解释。

不过，如果深入当下社区治理的实践，会发现一些有趣的现象：一是社区工作人员总是抱怨忙于行政事务，联系居民少了，以至居民误解他们不做事，他们很委屈；二是尽管确实有部分行政事务被“选择性应付”了^[2]，但更多都被高效完成，在应对重大公共事件时，比如登革热疫情、G20峰会等，社区发挥的作用非常关键。与此同时，社区其实掌握的资源却非常有限；三是社区在完成行政任务过程中，确实有力不从心之感，基本都是社区工作人员被高度动员起来，而普通居民参与度较低。这些社区治理中带有悖论性质的事实似乎很难用“行政/自治”来解释，因为它本质上是一个治理有效性的实然性问题，而非规范性问题。我们需要思考并回答的是，社区治理究竟通过什么机制，使其在资源有限且居民低度参与的情况下仍能维持基本运转，甚至产出比较高的治理绩效？换言之，我们应暂时悬置注重应然逻辑的“行政/自治”框架，深入社区治理实践本身，揭示本土情境下既有延续性又有创新性的社区治理机制。

一、理论检视与问题提出

社区处于国家与社会交界点，国家-社会关系形塑着社区治理的权力关系及其运作逻辑。单位制时期，中国处于“总体性社会”^[3]，国家权力对社会实现了空前全面和深刻的渗透，“所有基层单位都表现为国家行政组织的延伸，整个社会的运转依靠自上而下的行政权力”^[4]。对于单位制解体、社区体制形成过程中的国家-社会关系，学界则出现不同的判断，大致包括三种观点：一种观点认为国家对于社区的控制力已经大为弱化，社会力量开始增长，公民社会开始形成^[5][6]。第二种观点则认为国家权力改变渗透方式，用更为柔性和策略的方式强化了在社区的存在，社会力量仍然比较弱^[7]。第三种观点则强调国家-社会关系在社区层面的复杂性，国家与社会是共生共长、相互融合的，正在朝着强国家与强社会的方向发展^[8]。城市基层中国家与社会呈现“粘连”状态^[9]。

国家-社会关系的复杂性视角似乎比国家-社会的二分法更加契合基层治理实践，一方面，作为国家-社会关系交界面的基层行政组织，其人格化代表——“街头官僚”本身就是一个构成复杂且行动充满策略性的结构^[10]。同时，“社会”本身也是复杂的，这不仅表现在社会分化造成利益群体的分化，并影响到其社区参与的行动逻辑，而且即使同一群体在不同事件中与基层组织的关系也可能是有差异的。还有一个悖论现象是，居民对社区的不满，很少因权力过度干涉引起，更多是对社区权力不足，不能及时有效解决问题产生的。这样我们在解释上便面临一个张力：社区行政化是由于国家权力扩张造成的，社区无法及时有效回应居民诉求却是因为权力不足。这说明实践中的“权力”往往很难用“强”或者“弱”简单判定，权力运作过程中国家与社会的边界往往是模糊的。

社区治理实践中国家与社会关系的混合性和模糊性主要表现在两个方面，一是社区治理结构本身的混合性。社区治理结构是一个以基层组织为主体、以积极分子等社会性力量为辅助的治理结构，该结构具有明显的混合性，很难用“国家”或者“社会”完全概括。另一方面是社区治理的运作机制。社区基层组织在工作中普遍会采用人情面子等非正式方式，这种运作机制既出现在基层组织对积极分子的动员当中，也会在邻里纠纷调解、基层执法等社区工作中采用。对这种具有混合性和模糊性的现象，不能仅用国家与社会关系的复杂性而一笔带过，我们需要思考的是：现代国家政权建设的一个基本目标就是国家通过官僚体系下沉将其权力触角渗透到基层社会，它包括基层组织体系的正式化、科层化和权力运作的规则化，为什么时至今日社区治理结构和运作机制中仍然存在明显的非正式性因素？

基层治理结构中非正式力量的存在由来已久。在“皇权不下县”的地方治理场域中，胥吏、乡绅等扮演着关键角色，但也很容易陷入代理人失控的风险困境^[11]。建国后，国家政权建设取得了空前突破，但这种混合性的基层治理结构和运作机制并未被抛弃。建国初期城市基层政权重建和社会秩序重塑中，中共延续其革命时期的群众动员传统，动员大量群众积极分子参与其中^[12]。现在在城管、基层治安、市场监督等基层执法机构及其执法过程中，依然存在非正式或半正式人员充当执法力量的情况，但是，日益增多的执法冲突显示，对这个力量的监控已经出现问题^[13]。

为什么在基层治理领域始终存在这样一个混合性的治理结构和治理方式？一种解释是，从国家财政供给能力的角度，认为国家财政资源有限限制了其官僚机构的膨胀，使其不得不在基层依赖一定数量的非正式人员。但是，这个解释并不足够有力，仍以社区居委会为例，实际上，各地政府每年用于购买社会组织的社区服务的资源正在迅速增加，认为政府缺乏资源支撑一个正规化的基层科层组织似乎并不合理。它暗含一个推论是，随着国家治理资源的日益丰富，这种混合性的治理结构与治理方式终将被国家权力的扩张取代。但是这个趋势至少目前还没有呈现出来。相比之下，“简约治理”的解释力要更强一些，该理论认为“简约”性本就是国家有意塑造的结果^[14]。近来，有学者认为随着国家财力强大，简约原则已经不再关键，国家正在通过一套更加复杂的“柔性控制策略”来实施基层治理^[15]。这种观点值得商榷。“简约”不能仅从治理成本来理解，更重要的是它是一种基层治理的运作机制。“柔性控制”本就是治理简约化运作的一种表现。

本文试图在对当下社区治理实践的经验考察基础上，细致阐述社区简约治理的运作机制及其所以可能和有效的原因。基于当前社区治理中面临的困境，笔者将指出这并非行政化过度自治性不足造成的，而是在某些重要支撑条件发生改变后，简约治理所暴露出的内在限制。本文的经验材料主要来自笔者在上海、南京、杭州、佛山、黄冈、武汉等城市数十个社区的田野调查，这些社区包括老旧小区、商品房小区、村改居社区、还建房社区等多个类型，城市类型也涵盖了一线超大城市、发达大城市和欠发达的中小城市，显示简约治理是普遍存在的社区治理模式。

二、主辅结构及其协作机制

（一）社区治理的主辅结构

所谓社区治理结构就是社区治理中的主体及其关系。从宽泛的意义上说，社区治理结构既包括社区内的主体关系，也包括街道办事处、驻点单位以及其他对社区治理发挥作用的主体力量。随着城市社会转型和社区体制改革，社区治理主体日益多元化，单位制时期由基层组织一元主导的格局不复存在，包括社会组织、业主自治组织等社会性力量在内的主体参与到社区治理中。同时，随着城市管理重心下沉，原来集中于区级以上政府的行政执法力量派驻到街道一级，公安、城管、市场监督等执法部门和街道办事处对社区治理的介入越来越直接和深入，社区治理深度嵌入到城市基层治理体系中。

社区治理实践中，基层组织无疑仍是最重要的主体。基层组织仍然是国家权力在社区中唯一具有合法性的代表，承担着基础性的社会管理和公共服务职责，尽管许多社区居民与基层组织很少发生联系。随着施行市场化物业管理的住宅小区日益增加，物业公司已经成为社区治理中最主要的市场性力量，业主自治组织则成为重要的社会性力量。但是，由这两个主体构成的理想意义上的小区自治尚未完全实现，业主与物业公司、业主与业委会、业委会与物业公司之间经常性地产生矛盾纠纷。南京、上海等城市都在探索让基层组织在小区管理中发挥更加积极的作用[②]，实践中，基层组织和街道办等政府部门在物业管理纠纷、业委会换届选举中的作用是非常关键的。社区中另外两个不容忽视的社会性力量是社会组织和社区居民。社会组织虽然在社区治理，尤其是社区服务中被寄予很高期望，但实践中其作用仍然是补充性的，由于社会组织的流动性和专业性，限制了其对社区治理的深度介入，社会组织仍局限于为少数社区特殊群体（高龄老人、残疾人、儿童等）提供特殊服务，其在社区中的地位甚至比较边缘，而且由于其高度依赖“政府购买服务”的体制，导致其依附性比较强，在社区中也很难作为一个独立的主体行动。社区居民其实分化为“积极参与者”“搭便车者”“看门人”，其中只有积极分子才是最有意愿和能力参与社区公共事务的群体^[16]。“积极分子”在中国语境中具有独特的意义，它是中国共产党群众动员传统的延续，是基层组织与普通居民之间的桥梁媒介，可以称之为“替代性参与”或者说“媒介式参与”，即普通居民很多的利益诉求不是通过他们的直接参与表达出来，而是通过积极分子来表达。积极分子并不一定是社区精英，他们更多是有热情、有时间，又有一定能力的普通居民，尤以刚退休的中低龄老年人为多。积极分子一直是基层组织最主要的辅助性社会力量，一直到上世纪九十年代，居委会专职人员都非常少，大多只有居委会主任和极少量专职委员，日常工作包括计划生育、环境卫生等都是由积极分子们协助完成的。当下的社区治理中，积极分子发挥作用的范围虽已大为缩小，但其作用仍比其他社会性力量重要。此外，另外一个不容忽视的重要主体就是街道办和派驻单位所构成的行政性力量[③]。街道办作为政府派出机构是一级政权，在居民认同中俨然是一级政府，社区行政化主要就表现为街道将上级政府的行政任务分解到社区，但街道办并非如一般所说的只做“二传手”，实际上行政任务往往是在街居之间进行了程序上的分工，街道并非完全将行政任务分派到社区，街居关系在实践中包含分工协作性质。派驻单位同样如此，特别是具有执法权限的执法部门，不仅经常性地直接进入社区执法，而且对基层组织提供了必不可少的支持、策应、保障等功能。行政性力量与基层组织在治理中的分工协作关系是社区简约治理的重要方面，后文将会详细探讨，这里所要强调的是，行政性力量客观上构成了社区治理中非常重要的主体，在以往的研究中，这个主体被忽视了。

综上所述，多元主体在社区治理中的作用实际上是有差异的。我们可以在理念上说多元主体是平等合作的关系，但实践中各主体的行动能力和影响却是存在差异的。基层组织无疑是主导性力量，而市场性力量（物业公司）、行政性力量、社会性力量则是辅助性力量。当然，辅助性力量之间也存在差异，居民积极分子和行政性力量是主要的辅助性力量，而市场性力量和业主自治组织是次级辅助力量，相对而言，社会组织最为弱小。这样一个多元主体共存、作用程度有差异的社区治理结构可以称之为主辅结构。“主辅”揭示了多元主体之间的相对关系和各主体在社区治理中的作用差异。随着城市社会转型和基层治理转型，各主体力量的相对关系必然要发生变化，主辅结构也并非一个静态不变的结构，毋宁说，它是对当下社区治理多元主体相对稳定的关系模式的概括。

（二）主辅协作关系

基层组织与辅助性力量在社区治理中的协作关系本质上是各主体治理角色和作用的体现，因此其具体的协作关系在基层组织与不同辅助性力量之间会有差异，主要包括以下模式：

主导-配合模式。这是基层组织与居民积极分子和社会组织的协作关系模式，在这对关系中，基层组织居于主导地位，积极分子和社会组织围绕基层组织的要求予以配合。积极分子的配合主要包括信息传递、群众动员、辅助工作三个方面：信息传递是指其在基层组织与普通居民之间进行双方信息的沟通，既包括向基层组织传递居民诉求和社区情况，也包括向居民通报宣传基层组织工作安排和政策动态；群众动员是指积极分子通过示范带动和直接发动的方式动员普通居民参与社区治理事务；辅助工作包括配合基层组织选择性应付一些行政任务，如文体活动、讲座会议等，还有就是协助做群众工作，主要是基础性的舆论发动、上门入户、劝说等。积极分子“配合”的限度由其自身时间精力和参与意愿决定，一般来说，可能破坏其与居民关系的工作，积极分子是不会参与的。社会组织的配合目前主要是开展社区活动和提供社区服务。

支持-求援模式。这是基层组织与物业公司和业主自治组织之间的协作关系模式。一般来说，封闭管理的小区内部与物业管理直接相关的事务，基层组织并不直接介入。基层组织主要是利用其与双方利益无涉的中立立场，在小区物业管理出现矛盾纠纷时或主动、或应任何一方求援而介入，其作用是为各方搭建利益沟通和协商平台，如果其介入仍不能解决问题，基层组织会求助于街道办或主管部门，这时另一对协作关系启动。相对来说，基层组织的身份更容易将事件纳入制度化渠道，而业主、业委会和物业公司一般很难通过制度化渠道直接与政府部门打交道，实践中，业主等往往会采取上访、制造群体性事件等非制度化方式表达诉求，导致事件扩大化。

分工-协调模式。这是基层组织与街道办、职能部门等行政性力量的协作关系模式。在公共服务方面，主要是基础性和专业性流程的分工，社区承担材料受理、基础信息甄别等流程，而专业性流程则由行政部门完成。在社会管理方面，实行“梯度治理”的分工策略，一方面由基层组织完成信息告知（如与社区内相应主体签订各类责任书）、基础信息排查等非执法环节工作，另一方面在确需执法的工作，也首先由基层组织通过非正式方式化解一部分，之后才由执法力量介入。在需要由政府部门介入解决社区内部问题时，社区起到重要的协调作用，包括协调相关部门直接介入，或协调相关资源促进问题解决。

当然，上述分类并不意味着社区治理实践中各主体行动边界的清晰与稳定，实际上，社区治理是一个充满了灵活性和策略性的过程，主辅力量的协作关系是具体治理机制得以可能的基础，或者说，是社区简约治理的基础。简约治理主要表现为基层组织主导下的模糊化运作，换句话说，在实际运作中，主导和辅助的相对关系虽然大致稳定，但这种稳定却往往是以模糊化的方式表现出来的。这或许正是社区治理中的辩证法。

三、模糊化运作的策略

社区治理的运作场域是由正式行政体系与非正式的基层社会共同形塑的具有混合性、模糊性的空间，社区治理承担着将国家公共服务对接到分散的社区居民、实现国家权力对基层社会秩序的基本控制和动员居民参与社区事务管理等多重职责。职责多重性使得作为社区治理主导性力量的基层组织必须进行多元角色的适时切换，在提供公共服务时它是服务者的角色，在进行社会管理时它又具有一定的国家权威性，而在居民自治事务上其扮演的很类似与家长角色，‚要灵活的协调和配置有限的治理资源，实现资源使用效益最优化。集权体制的基本特点是越到基层资源越稀缺，在资源硬约束下，基层组织要完成多重职责就要能够灵活合理的协调和配置社区内外各种资源，资源协调和配置的过程是一个既遵从规则，但更家需要策略的过程。资源既包括有形的物质资源、人力资源，也包括无形的权威性资源。也就是说，社区治理就是作为主导性力量的基层组织，协调其他治理主体，灵活配置资源，完成多重职责的过程。正是在这个过程中，社区主辅结构的协作表现出模糊化运作的特性。如果说主辅结构是社区简约治理的基础，那么模糊化运作就是简约治理的实现方式。

所谓模糊化运作，就是社区治理主导性力量与辅助性力量在角色边界、资源配置、治理方式等方面，既遵从正式规则，又灵活化突破规则的模糊化的操作策略。择要来说，它包括以下四个主要策略：

一是模糊化的角色分工。这包括两个方面，一是基层组织内部的模糊分工，二是基层组织与其他治理主体的模糊分工。应该说，随着基层社工专职化和公共服务专业化程度提高，基层组织内部工作人员之间的分工程度要比以往明晰多了，一般每个居委会工作人员都有专门负责的对口条线，如计生、社会福利、劳动保障、环境卫生等等。但这并不意味着基层组织完全科层化了，实际上，基层组织在工作中会经常性的有意识的打破科层化的分工规则，这个模糊化策略通常被称为“分工不分家”，是一种统分结合的分工模式。“不分家”表现为包片负责制，将社区划分为若干片区，每人包片负责，包片负责制与专业分工无关，每个人都要负责分管片区的所有事务，要经常性入户走访，社区承接的上级任务也会细分到片区头上。近年来各地推行的网格化管理进一步将这种去科层化的包片制度强化了；‚重大事务统一合作，遇到如G20峰会、“非典”疫情、创文创卫等重大事务，所有社区工作人员都要打破分工，重新进行人力资源配置。在社区治理中，其他治理主体的角色也往往被模糊化，承担其角色规则以外的职责。物业公司经常被要求参与到创文创卫等工作中，基层组织依靠物业公司可以省去相当多的工作量，而严格来说，物业公司作为一个仅与业主有合约关系的市场主体，并无相应责任。社会组织也经常被要求配合基层组织的入户走访、社区宣传等合同外工作。当然，反过来也一样，基层组织会帮物业公司上门解决物业纠纷，比如做拖欠物业费的业主的工作等，严格来说，这只是物业公司的事情，等等。分工模糊化最典型的还是积极分子，他们实质上与普通居民无异，但却经常协助配合基层组织做走访民情、开展社区活动、调解纠纷等带有行政色彩的工作，甚至会参与到拆违等具有明显执法性质的工作中，而普通居民大多也会认同积极分子的身份，比如他们的楼组长、居民小组长等身份，并向他们反映诉求。许多楼组长、小组长并非全部严格按照程序由居民选举产生，居民完全可以不认同其身份合法性，但在实践中，这个问题往往被模糊掉了。

二是人情化的社会动员。社会动员是资源硬约束下，基层组织在社区治理中经常运用的模糊化策略，通过动员社会性力量，有效弥补正式治理资源不足的问题。社会动员的对象主要是社区居民，社会动员的直接效果是积极分子的产生和社区问题的社会化解决。积极分子中相当一部分人是基层组织在日常工作中发现和动员出来的，其中有的人本无参与社区治理的意愿和热情，通过基层组织的直接动员或其他积极分子的动员，他们才成为积极分子。所谓社区问题的社会化解决，是指被动员起来的居民主动解决原本应该按照程序规则化解决的事务，比如小区拆违和环境整治，严格来说这是城管执法部门和环卫部门的职责，居民被动员起来以后就可以自行拆除或者整治好，而无需动用执法力量和行政成本。更为关键的是，社会动员的成本也通过人情化的方式最小化了。当下的社区社会动员已经不能像单位制时期依靠意识形态和利益约束，社区可用的动员方式非常有限，主要是靠日常工作中为居民解决实际问题积累的情面资源。基层组织的治理能力与其社会动员能力呈高度正相关关系，即治理能力强，则为居民解决问题的能力就强，居民与基层组织的人情关联就越紧密，社会动员效果就更好，而社会动员效果好就更容易降低社区治理成本，提升社区治理绩效，二者相辅相成。当然，基层组织在人情化动员之外，还会采取利益回馈等激励方式，但总体来看，利益激励的作用是次要的，成本也非常低，基本上就是价值有限的慰问品等。

三是梯度化的配置资源。所谓梯度化的配置资源，主要指的是正式的行政化治理资源与非正式的社会化治理资源的梯度化配置，“梯度”是指根据治理事务的性质、轻重缓急、风险成本等综合考量，进行资源的优化配置。梯度化的资源配置机制是与模糊化的分工与人情化动员关联在一起的，具体的，它包括两个方面，首先是流程拆解，将公共服务的部分流程下沉到社区，将社会管理中容易化解的问题由基层组织通过非正式方式处理，避免全部问题和居民诉求直接上升和堆积到正式行政体系内。这里面会涉及到分工的模糊化，尤其在社会管理中，比如与社区业主签订消防、安全生产等各种责任书，进行常规性的隐患排查等，严格来说这些应该由执法部门来做，这不仅是其部门职责所在，而且只有他们才有合法性，基层组织缺乏执法资格和权限，而上述事务具有执法性质。但这些事务本身专业性技术性程度不高，且行政相对人数量众多，严格依法行政势必增加成本，通过这种模糊化策略，实际上节省了行政成本。流程拆解是一种常规性的资源梯度配置方式。其次是可以突破科层分工规则的梯度配置策略包括社区将街道执法力量引入基础性事务治理流程，以及街道在专业性事务治理流程中引入社区非正式资源。前一情境中，行政力量到场发挥策应和威慑作用，助推基层组织相关工作的开展，但原则是必须消极性在场，不能积极执法，否则其过早介入或不合适介入，不但增加执法成本而且可能引发风险，比如小区拆违中，有的违建认定存在法律上的模糊之处，但其确实影响到其他居民生活，且若不拆除将影响整个工作进展，社区能采取的措施是反复劝说，其中不乏故意模糊法律政策进行强制，城管力量的到场而不作为（即不直接拆违）实际上可以起到很有效的威慑作用。后一种情境中，社区非正式力量的介入则可以缓冲正式执法力量造成的对立性和紧张性，或者将严格按照法律执行则成本高昂或风险巨大的事件通过非正式方式柔性化的化解。

四是柔性化的权力运用。同乡村治理中的软硬兼施不同，社区治理中基层组织的权力运用更注重柔性化。在硬规则执行上，比如公共服务供给，尤其是社会救助、社会福利、劳动保障等，这些服务项目的特点是都有严格的制度规则，尤其是对服务申请人的申请资格有严格限定和健全的信息甄别检验制度。这使得社区在规则之外的模糊化运作空间其实比较小，但基层组织在行使硬规则时，仍会采取软化措施，有时会故意将“照章办事”模糊化为对特定对象的“照顾”。比如，某人符合低保申请条件，但本人不一定知道并主动申报，这时，基层组织就有了将硬规则软化操作的可能，通过主动上门告知信息，帮忙准备申请材料，通过“优先报送材料”等许诺，实际上就在软化运用硬规则的同时，积累了与居民之间的人情关联。柔性化权力运用更多的体现在社会管理事务中，其运用方式就是反复上门、劝说、软磨硬泡，依赖平时积累的情面资源，或者就是靠对方被磨得受不了，最终达到目的。这既包括规则之内的事务也包括规则之外的事务，实际上，更多的是模糊的、灰色的、难以明晰的。比如政府主导的小区美化，有的改造是合理的，但有的则纯粹是形象工程。杭州G20峰会的小区美化工程，要求更换部分居民家中的户外宝笼，有的拆除行为于法无据，执法部门无法介入，有的虽然属于违章，但若强行执法，可能引发意外后果，最终大量工作还是通过社区的柔性化权力运作完成了。

四、简约治理及其限制

我们对社区治理所存在的主辅结构和模糊化运作机制的阐述，显示简约主义原则仍然支配着城市的基层治理。还要注意到的是，社区简约治理也发生了不容忽视的演变，因而其实践效果也存在一定的限度。

（一）简约治理演变

城市社区的简约治理与传统时期和乡村社会的简约治理相比有一个关键性的变化，就是其面对的是一个陌生人社会，而后者建立在熟人社会基础上。显而易见的是，熟人社会比陌生人社会拥有更多的内生性的非正式治理资源，包括民间权威、文化网络、情面关联等等，而陌生人社会是一个社会资本相对匮乏的社会，很难产生内生性的民间权威。这就使得社区简约治理对于社会动员更加依赖。从某种意义上说，熟人社会的民间精英等会主动参与到简约治理当中，而陌生人社会很大程度上需要基层组织的动员。这就表现为，社区积极分子往往并非社区精英，而乡村治理中的积极分子则往往是村庄精英。这个关键区别的重要意义在于，社区简约治理所依赖的主辅结构并不存在严重的代理人失控的风险，即无论是作为“准官员”的基层工作人员，还是作为辅助性力量的积极分子，由于其缺乏“权力的文化网络”的支撑，使其很难蜕变为营利性经纪人，这就避免了历史上简约治理最受诟病的弊端。

从社区简约治理自身的演变来看，其与单位体制下也发生了重要变化，集中表现为基层组织动员方式和动员对象的演变，简单说就是“去政治化”。众所周知的是，无论建国初期的城市基层政权重建，还是单位制时期的政治运动，基层组织对动员对象的首要要求就是政治合格，只有那些阶级成分、政治觉悟符合新政权要求的人才有资格成为积极分子，而当时的动员方式也充满了政治意味，与国家的意识形态和道德约束高度重合，人情化的动员方式虽然不能说完全没有，但至少并不一定占据主导地位。随着整个国家的转型，基层治理中的政治性已经基本褪去，治理的基本变成了技术性事务，即使是名义上的“政治任务”（或者称之为“中心工作”）在操作方式也是技术化的。在这种情况下，基层组织所需要的积极分子就几乎没有政治性要求，而原来越接近“志愿者”。基层组织的动员手段也变得极为有限，更多的依靠个人魅力和人情化策略，其制度化程度是非常低的。非制度化方式既保证了社会动员本身的简约性，但同时也限制了其效果，即真正能够被动员起来的积极分子，实际上是非常有限的。而且，这种动员方式也影响了简约治理的效果，并且使其面临某种困境。

（二）简约治理的困境

既有研究大多只关注到简约治理中非正式官僚带来的代理人失控问题，正如前文所述，这个问题其实在当下的城市社区治理中并不构成一个问题。社区简约治理所面临的困境有其自身的逻辑。

首先是社区刻意规避风险，形成“不出事逻辑”^[17]。所谓不出事逻辑就是不求有功但求无过，本质上是一种风险规避行为。不出事逻辑表现在两个方面，一是“被动性回应”，二是“风险转移”。被动性回应是基层组织在社区治理中的消极性表现，只对那些上级安排的重要任务和居民主动投诉的事务积极应对，对于其他事务则采取“不诉不理”的态度，不会积极主动地创造性地开展工作。比如社区内的居民纠纷，基层组织即使知道发生了纠纷，一般也不会主动介入，除非居民主动上门投诉。介入之后，在多次调解无效后，基层组织更愿意劝说当事人走法律途径，将事件推给司法部门。风险转移是配合被动性回应的后续策略，其操作方式是在完成基本程序后，将问题、事件转移给街道办或者相关部门，已达到尽快免责的目的。比如，社区对于承担的消防、安全生产隐患排查等工作，很可能采取“问题化”策略，将一些难以有效甄别是否存在隐患的问题上报有关部门，用基层干部的话说就是“出了问题，我没上报是我的责任，但是我上报了，再出问题就跟我没责任了”。社区的风险规避行为可能是简约治理必须承受的“意外后果”，前文已述，通过梯度化的资源配置和分工，上级政府部门实际上享受到了节省行政成本和减少积极执法风险的好处，而处于一线的基层组织却很可能因为激励不足又承担风险而不满，被动性回应和风险转移某种意义上是他们的一种“抗争”策略。责权利不匹配为这种风险规避行为提供了制度空间，在这种体制里，基层有充分正当性按照程序将问题上报。这样一来，梯度化的资源配置与分工模式本来具有的问题筛选功能就会打折扣。近年来随着技术手段进步（如各种信息平台的建设）和程序规范性提高，基层上报问题更加便捷也更加具有程序正当性，可能会进一步放大其风险规避行为的负面影响，抵消简约治理的积极意义。

其次是社区对待行政事务的“选择性应付”。选择性应付是街头官僚常见的选择行为的表现，即“避重就轻，选择那些能给个人或机构带来好处或利益的任务，而对那些无从得利的政策则采取消极应付甚至阳奉阴违的态度”^[18]。当下的社区治理中有一个非常吊诡的现象：一方面社区工作人员抱怨工作压力太大、太忙，另一方面则是居民指责社区干部天天坐办公室不干活。实际上，两方面都是事实，这个悖论的背后就是基层组织的选择性策略。相对来说，行政性事务更容易在现有考核制度中被测量和认可，也更容易应付，相反，居民工作则细小琐碎且反复发生，换言之，案头工作要比街头工作更好做。于是，基层组织会陷入某种表演性的忙碌，实际上都是在应付行政性事务。这种应付行为还表现为将某些具有社会动员意义的工作形式化，如政策宣传，本应以居民知晓为目的，但实际运作会变成做板报、拉横幅、发告知书，即用宣传手段的丰富性代替宣传对象的知晓率。再比如环境整治，应该发动居民参与，在完成环境美化同时提高居民环保、卫生意识，但在实际操作中又会变成基层工作人员和部分积极分子“代替”居民，以尽快完成任务迎接上级检查。也就是说，应付性行为实际上变成了一种过度的简约方式，它虽然同样可以起到节省行政成本的效果，却可能透支基层组织的公信力，进一步降低居民参与意愿。

最后是社区治理的“去群众化”。社区简约治理之所以可能的关键在于其社会性，保持社会性的主要方式就是社会动员，社会动员的本质是中国共产党的群众路线传统，某种意义上，社会动员主要是群众动员，特别是主辅结构中最关键的社会性力量——积极分子，更是群众动员的直接产物。问题是，当下的社区社会动员正在出现明显的“去群众化”。去群众化表现为基层组织的社会动员越来越局限于特定群体，而这个特定群体与普通居民的关系正在日益疏离，甚至区隔化^[19]。这个问题在新建的商品房小区表现尤为明显，而在老旧社区相对好一些。新建小区本身就极度缺乏社会资本，居民之间的社会关联度很低，日常交往也很少，基层组织动员起来的积极分子并不一定与普通居民存在相对紧密的联系，实际上，积极分子主要扮演的是协助基层组织选择性地应付某些行政事务的助手，其示范带动效应大为弱化。这样的一个后果就是，虽然简约治理仍能一定程度上维持，但缺乏深厚的社会基础，社区治理变成基层组织与少数积极分子的事情，而绝大多数居民被“排斥”在外。这样一来，很多模糊化运作的简约主义策略就不一定继续有效了。比如，由于积极分子们对巨大多数居民的情况并不熟悉，他们作为社区信息收集渠道的功能就很难完全发挥。去群众化意味着传统群众动员方式的根本性变化，某种意义上也预示着社区基层组织的真正“官僚化”，简约治理的可持续性也在遭遇空前挑战。

五、结论与讨论

本文探讨了城市社区治理机制问题，与“国家-社会”关系范式下的研究不同，本文并不纠结于社区治理中国家与社会互动的力量强弱或策略性行为，而是从社区治理实践本身出发，考察其运作机制。当下的社会治理实践中尽管存在多元化的治理主体，但并未出现“多元共治”格局，通过考察多元主体在治理实践中的相对关系与作用，本文提出用“主辅结构”概括社区治理结构。主辅关系是对多元主体实然关系的描述，不涉及多元主体是否平等的价值判断。主辅结构及其协作关系是对中国传统基层治理中的简约主义原则的延续和发展，奠定了当下社区简约治理运作机制的基础。社区简约治理运作机制可以概括为“模糊化运作”，它包括模糊化分工、人情化动员、梯度化资源配置与柔性化权力运用等主要策略。模糊化运作丰富了“简约治理”理论的内涵，揭示了社区主辅结构在简约治理中的主要运作逻辑。在此基础上，本文继续辨析了社区治理简约主义的三个主要原则，并探讨了简约治理模式发生的重要演变，拓展和深化了对这一具有中国本土传统的基层治理模式的认识。进而，本文指出社区简约治理面临社区风险规避、选择性应付和去群众化的困境，这些困境显示，传统简约治理“代理人失控”的风险在当下的社区治理中并不重要，简约治理在演变过程中形成了新的特点。正是这个特点使得简约治理具有了与传统时期简约治理的根本性区别。这个关键性的特点就是基层的社会动员。

基层社会动员是中国共产党群众动员传统的延续，通过群众动员产生的积极分子和基层组织与群众的密切联系是简约治理得以可能的关键因素。传统时期简约治理中的半正式官员群体的产生并非社会动员的产物，在官僚部门中，包税人、胥吏等都是招募的，他们的身份实际上是不同于正式官员的雇员，在基层社区，这些人大多是民间精英，既包括保护性精英，也包括谋利型精英。正是这种产生机制，注定了“代理人失控”的风险。中国共产党在革命时期形成的群众动员与此迥然有别。群众动员的根本目的是激活群众自身的革命觉悟和革命能力，在革命意识形态的教育或者改造下，这些人参与革命活动的动机并非受雇于国家，而是“翻身”“当家做主人”。在建国后的城市基层政权重建过程中，新生的人民政府延续了群众动员的方法，但也通过政治运动、教育改造等多种方式强化了对非正式人员的考察、筛选和监管，并很快解决了传统时期的代理人失控问题。尽管随着国家转型，基层群众动员中的政治性消失殆尽，但这个问题并未死灰复燃。作为对比，官僚部门中半正式人员的监控却出现了严重问题，这尤其表现在近年来不断被曝光的城管打人等事件中。实际上，代理人失控问题在管理部门的简约治理中死灰复燃，正与其产生机制的演变有关。也就是说，这些部门的半正式官员的产生实际上与传统时期并无差别，而与中国共产党所开创的群众动员传统有了天壤之别，这些人是作为政府雇员参与到行政治理事务中的。社区简约治理本身利益空间就非常小，同时，其动员起来的对象确实不是作为政府雇员而是管理自己社区参与到社区治理当中的。社区简约治理的问题在于，基层组织的社会动员越来越去群众化，即积极分子们脱离普通居民。本来，基层组织可以通过积极分子与普通居民的天然联系嵌入到社区当中，积极分子“脱嵌”实际上也就意味着基层组织的脱嵌化。这种趋势继续发展下去，社区简约治理赖以维持的社会性力量和情面关联等社会性资源势必透支，社区治理也会演变成少数人的游戏，与绝大多数居民无关，简约治理最终解体。

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[③] 当然，有的派驻单位并非行政单位，比如国企、学校等企事业单位，他们被要求参与社区共建，包括党建，但其作用仍然局限于为社区提供资源支持。相较而言，城管、公安等行政执法部门在社区治理中的作用更为积极，介入程度更深。本文重点讨论这类行政力量在社区治理中的作用。

本文发表于《北京行政学院学报》2019年第3期