农村准公共产品供给制度有待完善

刘 强

农村公共产品供给制度，是关乎乡村振兴的根本性制度，因为农村公共产品是农民生产生活的基础，农村公共产品供给制度的重要性显而易见。对公共产品供给制度有所研究的同志都知道，公共产品可以分为两大类，即纯公共产品和准公共产品。这两类公共产品，虽只有一字之差，但其性质和供给制度却显著不同，不可笼统而谈甚至混为一谈。对于“纯公共产品”，应由公共财政承担供给成本，这方面的认识是高度一致的，不存在什么异议；但是对于“准公共产品”，则存在一些模糊甚至错误的认识，这不利于完善农村准公共产品供给制度。近年来笔者深感，亟需厘清农村准公共产品供给体制机制，以有益于改善农民生产生活条件，推进实施乡村振兴战略。

一、准公共产品的供给主体是受益群体而不是政府

所谓公共产品，通俗地说，就是公众共同享用的产品。公共产品应由公共财政承担，这也是常识。但是，怎么又有了一个“准公共产品”的概念呢？这恰恰是因为准公共产品不同于一般意义上的公共产品，而具有特殊的属性。这里，我们就以居民集中居住区的公共产品来分析。

大家知道，在某个居民集中居住区，必然需要一定的公共设施，比如街巷道路、绿化美化设施、灯光照明设施，等等。正是这些必要的公共设施，使居住、生活在这里的家家户户共同形成了一个群居区域。如果某个集中居住区缺乏这样的公共设施，居民的生活必然受到较大影响。那么，在这样的居民集中居住区，其公共产品的供给主体是谁？是当地政府还是区域居民？

人民政府是人民公共事业的管理服务机构，换言之，是公共设施、公共服务的供给机构。但是，人民政府并不是万能政府、包打一切，而是有其责任清单和责任边界的。另一方面，有些不该由政府承担的事情，如果也交给政府承担，政府是管不了、管不好的。刚才讨论的居民集中居住区的公共产品供给恰恰就是典型的例子。我们从城乡对比的角度来作进一步分析。

先看城镇居民集中居住区。在计划经济时代，某个机关或某个单位，除了建有办公用房，一般也会配套建设居住用房，供本部门、本单位的职工居住使用。那个时期，城镇居民集中居住区的公共设施一般是由居民所在单位统一解决的。这里需要注意两点，一是，是由所在单位负责解决的，不是由当地政府直接承担的；二是，集中居住区的公共设施一般是作为职工福利，由居住在这个区域的职工共同享用。进入市场经济时代以后，特别是随着机关住房制度深化改革，商品房小区如雨后春笋般涌现，至今已经成为居住小区的绝对主流。那么，商品房小区的公共产品是通过什么机制、什么制度解决的呢？购买过商品房、居住在商品房小区的同志对此一定有切身的体会。商品房小区的公共设施，是由开发商承建的；待小区楼盘销售之后，这部分建设成本则转由众多的购房者分担；而小区日常运维的公共设施，如绿化、照明等，所需费用则是通过住户缴纳物业费的方式解决的。总而言之，商品房小区的公共设施、公共服务，是通过物业管理制度解决的，而物业管理制度的核心内容，是受益者付费制度。

再看农村居民集中居住区。在人民公社时期，村社集体通过预留公积金公益金，用于村社公共产品供给。在农村税费改革前，村（组）集体通过提取“三项提留”、使用“两工”，用于解决该集体的公共产品供给。农村税费改革后，“三项提留”和“两工”改革为“一事一议筹资筹劳”制度，变固定缴纳方式为民主协商方式。农村税费改革，一方面大大减轻了农民负担，另一方面使农村集中居住区失去了可靠的公共产品供给来源。

从以上分析可见，居民集中居住区的公共产品，在性质上不属于纯公共产品，在责任上不应由政府直接承担，而应由受益群体承担供给成本，受益群体是供给主体。在市场经济环境下，应遵循“受益者付费”原则，通过适当的方式在受益群体范围内筹集准公共产品的供给成本。

二、对农村准公共产品供给制度的认识亟待厘清

上文分析表明，从原理上讲，农村准公共产品的供给成本应由该集中居住区的住户共同承担。当然，如果该集中居住区的农民集体有集体收入，可以冲抵应由一家一户分担的公共产品供给费用。但是，不应把准公共产品的供给责任无依无据地推卸给当地人民政府，人民政府并非准公共产品的供给主体。这三个方面，就是农村准公共产品供给制度的科学逻辑，或者说，是基本的理论逻辑。那么，现实中的认识和实践是怎么样呢？笔者感到，这方面的认识和实践是五花八门的，有的已经远远背离了基本理论的原则。这里列举三个方面。

一是，一些地方减轻农民负担越过了底线。大家印象深刻，在农村税费改革前，农民负担沉重，农民承担了过多应由政府和集体承担的公共费用。进行农村税费改革是完全必要的，时机也是恰当的。但是，一些专家、一些基层干部没有正确理解农村税费改革的政策精神，甚至把经念歪了。农村税费改革的指导思想是，坚决取消不应由农民承担的税费负担；对于农民应承担的那部分费用和劳务（即“三提两工”，用于村级集体公益事业），按照村民自治的民主原则进行改革，探索实行一事一议筹资筹劳制度。实行“一事一议”制度，是为了完善制度，而不是为了取消负担，因为居民对集体应承担一定的公共产品费用，这是必要的、合理的。减轻农民负担，不能把农民应承担的费用也减掉，这是个底线。但是基层一些同志没能正确理解这项改革的精神，误以为实行“一事一议”的最终目的是取消负担。在这样的认识下，实践中也出现了偏差，基层一些干部群众对筹资筹劳没有积极性，甚至认为将来农民可以不筹了，应由政府承担农村所有公共产品的供给责任。这是缺乏理论依据的，是错误的认识。

二是，个别同志存在“还债”等不正确的认识。基层有的同志认为，广大农民群众为建立新中国付出了巨大牺牲，为建设新中国做出了巨大贡献；现在国家的经济发展了，应当向农民“偿还”，因此农村的公共产品不要再由农民承担成本了。笔者认为，这种认识不符合唯物史观，是不正确的认识，这样的认识是有害的。大家知道，在新民主主义革命阶段，摧毁蒋介石集团的反动统治，建立人民当家作主的新中国，是中国人民的共同意志，中国共产党领导人民取得了胜利。为取得这一胜利，中华儿女付出了巨大牺牲；新中国成立后，广大人民当家作主，是新民主主义革命的受益者。在探索建设社会主义的征程中，国家实行优先发展重工业战略，把农业作为工业积累的重要来源，广大农民为工业化、城镇化作出了巨大贡献。党和政府采取这样的经济社会发展战略，符合国家的整体利益，符合全体人民的整体利益。全体人民包括广大农民，是国家发展战略的参与者，同时也是最终受益者。因此，“还债”说是不恰当的，甚至是错误的。

三是，一些同志因存在畏难情绪而想“撂挑子”。基层有的同志认为，过去集体向农民征集“三提两工”就不容易，征集成本高，遇到钉子户很难办；现在一事一议筹资筹劳，农民的认识程度不一，加上青壮年劳力大多数都外出打工了，这个办法实施起来更是费力不讨好。他们认为，既然事情难办、效果不好，不如就干脆不筹了；交给政府办得了，能办多少是多少。这是实践中的一种畏难情绪。应该说，农村的事情，方方面面，没有哪几件是好办的；如果遇到困难就退却，恐怕没有哪件事情能办成。最为重要的，还是要明确该不该办，如果该办而不好办，那应该把精力用在完善办法上，而不能畏难而退“撂挑子”。

三、积极探索依据宅基地缴纳费用的物业管理制度

既然准公共产品筹集供给成本是必要的，而村民一事一议筹资筹劳实践效果不好，那该如何完善农村准公共产品供给制度呢？笔者深感，城镇居民小区的物业管理制度颇值得借鉴和推广。

《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（2017年6月发布）指出：改进社区物业服务管理。有条件的地方应规范农村社区物业管理，研究制定物业管理费管理办法；探索在农村社区选聘物业服务企业，提供社区物业服务。从这一意见看，在农村探索推行物业费制度是一个重要方向。鉴于上文分析，初步考虑，可以探索按照宅基地面积收取物业费的办法。物业费的收取标准，根据村级公益事业需要和农户经济承受能力合理确定。比如，100平方米的宅基地，如果每平方米每月收取1元（大致为城市物业费标准的一半），则每户每年的应缴物业费为1200元；如果财政按照1:1给予补助，则相当于每户每年实际筹缴物业费2400元，与城市社区的物业费水平大致持平。当然，具体的物业费标准可以再做深入研究，科学合理地确定。

另外需要明确的是，农村准公共产品供给既包括设施设备费用，也包括对这些设施设备的管护费用。近期，发改委、财政部印发了《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》，笔者认为具有重要的指导意义；其不足之处是，没有明确区分农村纯公共产品和准公共产品的供给责任。

按照本文分析，农村集中居住区公共产品属于准公共产品，其供给主体是受益群体。可参照物业管理办法，依据农户宅基地面积，适当收取物业费用，用于解决该集中居住区准公共产品的供给问题，包括提供必要的设施设备，和对这些设施设备进行必要的管护。