【摘 要】政治势能是对党的十八大以来“全面加强党的领导”这一政治话语的学理性表达，是党在新时代实现治国理政的方法与路径。党的政治势能可以划分为价值性政治势能、制度化政治势能、体制性政治势能和一元化政治势能四种类型。这四种类型的政治势能在不同的国家治理层面和领域分别采取不同的实践路径以及呈现相异的表现形式，但四者之间的政治逻辑相互一致。在政治逻辑上，党通过政治势能的权势将党的意志从上层输送到下层，当地方党委和政府识别这一政治势能，便会借势采取相应的行动。党通过在国家和社会等各个领域的政治势能的发挥，实现了从上至下的意志灌输，推动了公共政策的有效执行，进而实现了良好的治国理政效果。

【关键词】新时代；中国共产党；治国理政；“政治势能”

作者简介：贺东航，复旦大学特聘教授、社会科学高等研究院专职研究员、复旦大学国际关系与公共事务学院博士生导师，厦门大学马克思主义学院讲座教授；吕鸿强，浙江大学公共管理学院政治学系博士研究生。

一、问题的提出

改革开放以来，中国在经济建设、政治稳定、社会保障等诸方面取得了举世瞩目的成就，跃升为全球第二大经济体，成为世界第一大贸易国，在全球事务中扮演越来越重要的角色，国际话语权比重也越来越大。正如约翰·奈斯比特（John Naisbitt）所指出的，中国正在创造一个全新的政治经济体制，“中国模式”将撼动整个世界。由于中国模式的本质特征是“党的领导”，党是中国模式的根本保证。因此，中国共产党如何领导这个规模庞大且正处于转型时期的国家？其治国理政的核心钥匙是什么？国内外很多学者对此都做过相关研究并作出回应。沈大伟（DavidShambaugh）分析了改革开放后中共如何调适意识形态，进行制度化的组织重建以重塑执政合法性的做法。黎安友（Andrew Nathan）研究了中国共产党的回应性机制，认为中国共产党成功的一个关键因素是“塑造了一种能够对社会需求进行充分回应的威权体系”。俞可平从中国共产党的干部教育培训体系运作入手，研究了这套体系在强化党员干部对党的政治认同、政治忠诚和政治责任感的功能。何必（Heike Holbig）从意识形态与合法性的关系入手，研究了十八大以来中共意识形态的创新，包括党的理论变化、官方语言的变化和叙事性表述技巧。贺东航、孔繁斌认为，十八大后，在一些事关全局性重要议题上，中共需要以“党的全面领导”来突破官僚制的程序僵化和形式主义的顽疾,以化解公共政策多属性和层级性的矛盾。因此，中共往往会增强政治势能。而一旦某项公共政策被要求“讲政治”,那么它就具备了“强政治势能”，规格高于一般的文件，牵头部门还可以要求设立“党领导小组”以推动政策的执行。

上述学者从不同视角解读了中国共产党的党内治理与中国制度绩效之间的关系，特别还回答了十八大以来中国共产党运作机制的新变化，每种观点都具有解释力和启发性。不过，这些研究只是从不同程度或不同侧面来研究这一现象，而对于中共如何治理的研究则还有进一步挖掘的空间。作为一个拥有近百年严密组织体系、70年执政经验和40年改革开放成就的政党，其成功与它通过政治势能的运行，保持党内意志输送的高效畅通和执行力是分不开的。政治势能是中国共产党核心理念的政治表达，是中国共产党建党立国的重要基础，它帮助党在险恶的政治环境下凝聚思想和战斗力，以强大的意识形态、有效的组织动员取得政权，并在革命、建设和改革的历史进程中统一意志、推动决策执行，促进经济社会的全面发展。为此，笔者将研究2012年后中国共产党政治势能的运转机制和治国理政的新路径，回答中国共产党的成功之谜。

根据中国共产党在治国理政中所锻造的党建治理利器，我们可以将中国共产党的政治势能分为价值性政治势能、制度化政治势能、体制性政治势能和一元化政治势能四种类型，下面将分析它们的机制特征、功能和作用。

二、价值性政治势能的攻势与重塑

价值性政治势能是指在非竞争性政治制度下的执政党通过思想、理论、信仰、观念、教育活动等价值性因素进行治国理政的一种方法。执政党需要通过制定党纲来向人民表明其指导思想、政治主张和奋斗目标等，这些要素组成了政党的价值观念体系。同时，为了实现强有力的领导和永续执政，执政党还会实施统一全党和群众的思想和行动的教育活动，这是永续性政党的“最重要的‘软要素’”，它能够为执政党的行为提供一种潜移默化的“弥散性支持”，使人民感到中国共产党拥有成熟和宏大理想的价值观念体系。故价值性政治势能主要包括“理想信念”和“教育活动”两种类型。

“理想信念”在价值观念体系中属于最深层次的内容，是一个政党最基本和根本的价值，也是中国共产党长期以来致力于建设和加强的重要内容，它在中国共产党的价值观念体系中具有稳定性和执着性。只要成功地形塑理想信念，它就将发挥时刻激励党员朝着理想目标奋斗的功能。由于理想信念是党的其他思想观念的基础，因此，它也深刻影响执政党的所有纲领、方针和政策的实施效果。十八大以来，新一届党中央实施了一系列重塑理想信念的举措。一是党性教育。“党性教育是共产党人修身养性的必修课。各级党校要把党性教育作为教学的主要内容，深入开展理想信念教育、党的宗旨教育，把党章和党规党纪学习教育作为党性教育的重要内容。”二是道德建设。“抓好道德建设，教育引导广大党员、干部模范践行社会主义荣辱观，树立良好道德风尚，争做社会主义道德的示范者、诚信风尚的引领者、公平正义的维护者，始终保持共产党人的高尚品格和廉洁操守。”三是深入学习。习近平同志指出：“坚定的理想信念，必须建立在对马克思主义的深刻理解之上，建立在对历史规律的深刻把握之上……深入学习党的十八大以来党中央治国理政新理念新思想新战略，不断提高马克思主义思想觉悟和理论水平，保持对远大理想和奋斗目标的清醒认知和执着追求。”四是“实干兴邦”，将理想信念积极转化为行动实践。

“教育活动”是价值性政治势能的第二种类型，也是治国理政的重要手段。教育活动是在一定时限内（往往是一年以上），集中对党员和干部进行整顿、教育和培训。教育活动由党的各级组织部来牵头、设计和组织，分步骤地开展进行。教育的内容往往是党的纲领、路线和政策，但在运动过程中必然会影响党员的根本价值取向，塑造其理想信念。俞可平认为，中共干部培训的每一个功能都直接影响着中共官员的素质，进而影响着中共对国家的执政理念体系和治理能力。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央有计划有步骤地组织开展了三场教育活动，分别是2013年开展的“党的群众路线教育实践活动”、2015年开展的“三严三实”专题教育活动、2016年开展的“两学一做”学习教育活动等。通过教育活动，党的思想理论、意识形态、纲领、路线和政策被横向扩散和纵向传播，将全党思想统一到了新一届党中央治国理政的新理念新思想新战略上。

“政治势能”从出场到产生作用一般要经过五个层次：第一层次为“趋势”，即实施某项“教育活动”有不断增强的趋势；第二层次为“权势”，即成立某项“教育活动”的“工作领导小组”；第三层次为“声势”和“造势”，这是一种情境动员，当“教育活动”下达后，党的各级媒体会密集地展开宣传；第四层次为“定势”，即宣传发动后的观念共识；第五层次为“借势”，即活动结束后要加快促进各级地方政府“实干兴邦”，将理想信念积极转化为行动实践。值得注意的是在“政治势能”中第三层次的“造势”阶段，党通过各种传播媒介制造舆论优势，传播新一届党中央治国理政的新理念新思想新战略，让干部群众对三场教育活动的重要性、政治主张和政策取向有深刻的了解。例如党的总书记亲自发表重要讲话，中宣部则借助中央媒体密集地开展讲话精神解读的宣传攻势，从中央部委到地方各级党委都召开会议和座谈会学习贯彻领会讲话精神，然后逐级扩散到基层。在学习重要讲话精神后，全体党员干部就会形成观念共识。因此，价值性政治势能的“攻势”包括充分运用宣传工具、制造强大舆论力量、通过各种座谈会议、下发各类文件通知和印发各类书籍读本。

通过价值性政治势能的“攻势”，广大党员和民众能够更清晰地认识现阶段的奋斗目标、价值追求和精神动力，也能深切地感受到党是一个具有崇高使命感和强大理论指导的前途光明的政党。

如前所述，借助政治势能还有利于现阶段若干重大公共政策的推动和执行，因为政策和行动往往是党的价值观念体系在实际工作中的体现。中央和地方政府在执行公共政策时，都需要从党的价值观念体系中寻找合理性基础，进而将公共政策有力地推动下去。十八大后，根据“全面建成小康社会”“四个全面”“五位一体”和“五大发展理念”所制定的诸多公共政策，其“政治势能”都很强大，促使各级政府都采取相应的积极做法。

价值性政治势能的攻势过程如图1所示：

图1  价值性政治势能的攻势过程

三、制度化政治势能：制度建设的再造

制度化政治势能指的是执政党通过党内法规和章程等制度性元素进行治国理政的方式。党内法规是党的中央组织和中央纪律检查委员会、中央各部门，以及省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。它属于社会法和软法，是政党构成要素中的“软件”，因而也具有“法”的一般特征。认同和遵守软法有助于主体也遵守国法，从而在根本上推进依法治国进程。中国共产党作为一个严格管理的政党组织，在近百年的发展历程中形成了一套蔚为壮观的党内法规。党内法规是治国理政的基础性工程，依靠这套制度，中国共产党的组织功能得以凝聚和运转。党章则是管党治党的“总章程”和“总规矩”，是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。党章在制度化政治势能中处于最高地位，它对所有党员和各级党组织拥有规范和约束效力，具有不可替代的管党治党功能。  

从理论、历史与现实三个维度来看，在新时代背景下，中国共产党的治国理政亟需制度化政治势能的介入。制度化是作为国家现代化的重要标志，是一个国家政治秩序稳定的重要基础。改革开放后长期困扰我党的问题如腐败等，都与党的制度化建设滞后有关。为了改变这一局面，新一届党中央推出了或新修订了许多重要的党内法规。“坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为。”

加强制度化政治势能的做法有以下五种：

一是调整和规范党内各基本单位之间的关系。通过法规制度来规范党的中央组织与地方组织之间，党的地方组织的各级机关之间，党的组织与国家机关、社会团体之间，党组织与党员之间，党员与党员之间等的横向与纵向的关系。例如2019年1月实施的《中国共产党重大事项请示报告条例》，对下级党组织和党员向上级党组织和领导干部就重大事项请示报告的主体、事项、程序、方式以及追责做了详细的说明，有利于提高重大事项请示报告工作的制度化。

二是通过法规制度整合党内资源，以提高党的执政能力。例如2019年1月实施的《中国共产党农村基层组织工作条例》，对于整合党对农村工作的全面领导，打赢脱贫攻坚战、深入实施乡村振兴战略以及巩固党在农村的执政基础都具有重要的意义，有利于提高党对农村基层工作领导的规范化和科学化，从而实现“制度整合发展”，即党可以依靠制度调用农村基层各领域的资源用于“三农”建设，从而推动农村现代化。

三是突出党员领导干部的廉洁自律和遵守纪律。十八大以来将严明政治纪律、政治规矩、组织纪律，以及落实中央八项规定精神、纠正“四风”等实践成果上升固化为纪律条文，例如出台《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》等。

四是根据新时代发展需要制定新的党内法规。例如2015年实施的《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，从制度上解决了长期以来困扰中共的“干部能上不能下”的现象，对政治上不守规矩、工作上不担当不作为、能力不适应、作风不实的干部进行组织处理，弥补了过往制度规定的短板。

五是将“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”这一重大政治原则载入十九大党章，确保了党领导国家的制度化和可持续性。表1展示了制度化政治势能的路径。

    从十八大到2019年8月，中国共产党制定或修订通过党内法规共77次，包括修改《党章》2次，制定准则2部，制定或修改条例22部，制定规则2部，制定规定21部，制定办法14部，制定细则2部，制定规范性文件12份。而且，党内法规的数量基本呈逐年上升趋势（见图2），进一步证明了党的制度化政治势能的增强。

图2  十八大以来党内法规制定或修订次数趋势图（单位：次）

总的来说，制度化政治势能的加强，为新时代中国共产党的全面从严治党打下了制度基础，党的建设制度发展也成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。 

四、体制性政治势能：组织设置的改革

体制性政治势能是对党的纪检机构进行结构性调整与重组以进行治国理政的一种方式。党的最高纪检机构即中共中央纪律检查委员会（简称“中纪委”），是中国共产党的最高纪律检查机关，它不属于任何政府部门，但服从中共中央委员会领导。十八大以来，新一届党中央对纪检体制机制进行了一系列的改革创新实践，极大地增强了体制性的政治势能，其做法包括纪监合署办公、工作流程再造、加强派驻机构和巡视工作等措施（见图3）。

图3  体制性政治势能运行机制

一是将党领导下的纪委监委合署办公，组建国家监察委员会。国家监察委员会依法行使监察权，监委的职能不是行政监察、反贪反渎、预防腐败的简单叠加，而是在党的直接领导下代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违纪行为，又调查职务犯罪行为。纪委监委合署办公是实现“党的全面领导”的重要方式，重要事项由同级党委批准，一方面强化了党对整个纪检监察体系的领导，另一方面国家监察委也可以借助党的体制性政治势能强化监督，即通过执政党的“政治势能”推动国家监察体制改革，让国家监察权、司法权、行政权形成平行的国家权力，确保监察权在党的领导下可以对其他国家权力形成监督，使得中国特色社会主义的国家权力运行不脱序。

二是推进以“双为主”的工作流程再造。中共十八届三中全会后实行的“双为主”的监察体制，加强同级纪委的相对独立性，使纪委独立办案的力度有所加大。所谓“双为主”，一个是“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的时候必须向上级纪委报告”。在原有的纪检体制中，地方纪委发现本地重大案件线索或者查办重大腐败案件时，都必须先向同级党委报告，在得到同级党委主要领导同意后才能进行初核或查处，由此影响了案件查办的独立性与及时性。而在新的体制下则会对同级党委形成制约并构成压力，同级党委不敢轻易以地方保护主义的态度偏袒案件的当事人。另一个是“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。纪委书记和副书记的提名和考察以上级纪委为主，这有利于强化下级纪委与上级纪委的联系，进而在上级纪委授权下，下级纪委能够更为大胆地履行职责、查办案件。同时，干部提名和考察的主体在党内坚持党管干部的原则性要求。“双为主”涉及领导制度和人事制度的改革，保证了地方各级纪委监督权的行使，提高了纪检监察机关的独立性。

三是加强纪委派驻机构和纪委巡视工作的力度，实现“两个全覆盖”，即“向党和国家机关全面派驻纪检机构”和“巡视监督要对地方、部门、企事业单位全覆盖”。同时，加强派驻机构改革的能力，使派驻机构更加坚强有力。对于新发现的问题进行分类处理和移交，主动接受群众的监督。新一届党中央领导也亲自听取每一轮巡视情况汇报，并审议巡视情况专题报告。通过对党的纪检巡视体制的改革，极大地增强了中国共产党的体制性政治势能，据统计，从2012至2017年的五年间，中纪委执纪审查的案件中超过60%的线索来自巡视。

五、一元化政治势能：党的全面领导的启动

一元化政治势能是通过党的全面领导实现党委领导一切。在这种势能下，政府、社会和国有企业的主要活动都在党委的领导下进行，党委书记同时兼任政府和企事业部门的第一责任人。党的一元化领导在战争年代形成，它对于坚持党的集中统一领导，协调党政军民各方面的步调，夺取中国革命的胜利，实现新民主主义向社会主义转变，曾起到了积极的作用。新中国成立后，中国共产党的权力运作方式与领导方式虽发生了极大的改变，但并未脱离“党的领导”“民主集中制”的框架，党也不断地在与国家、市场、社会的互动中进行调整。十八大后，新一届党中央加强党对国家事业各个领域的全面领导，落实党对军队的绝对领导，落实意识形态全面责任制，规定社会组织中党的基层组织功能定位和职责任务等等，让党的政治势能做到全覆盖，以发挥党总揽全局、协调各方的功能，开启了新时代治国理政的新征程。

其一，无论是国家机关干部和人事遴选，还是人大代表的选举和政协委员的推荐，“党的全面领导”成为第一原则，从选拔任用、考核评价到干部管理的各个环节都要体现出来。以2017至2018年各级人大和政协的换届为例，原来由各级人大办公室负责的代表选举事宜，在2016年交由相对应的各级中国共产党的组织部负责。

其二，多个“工作领导小组”成立，强化了这一中国特色的国家治理方式的地位和作用，使之成为新时代中国政治的重要运作机构。党的工作领导小组作为对传统行政科层制的嵌入性的正式制度，通过高位推动把党的战略意图及时转化为重大政策的有效执行。十八大后，新一届党中央采用“遇大事，用小组”的思路，成立十多个领导工作小组，还专门下文明确这些小组的权责。“工作领导小组”可以整合跨部门的利益，将公共政策上升为党的议题，赋予公共政策政治势能，催化重大公共政策的执行。

其三，将“党的全面领导”贯彻到司法建设的制度体系中。2017年党的十九大明确表示将“成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导”，有利于发挥党在全面依法治国中总揽全局、统筹协调的核心领导作用。

其四，党对事业单位进行强有力的领导。以高等院校为例，2016年12月，习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上指出：“必须坚持党的领导，牢牢掌握党对高校工作的领导权。”2017年2月，中共中央、国务院印发《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》，提出要完善高校党的领导体制，坚持和完善普通高校党委领导下的校长负责制。2017年4月，几乎所有211高校校长的职务都多了一个“新头衔”——“党委副书记”。2017年6月，中共中央政治局审议《关于巡视31所中管高校党委情况的专题报告》，对31所中管高校进行了全面政治体检。2018年3月，中央教育工作领导小组成立，作为党中央决策议事协调机构，从制度上真正落实了党中央对教育事业的全面领导。

其五，党的领导覆盖到社会组织。2015年发布的《中国共产党党组工作条例（试行）》规定要在社会组织中设置党组。社会组织设置党组是党的领导以组织机构制度化的形式嵌入社会组织。同年9月，中共中央办公厅印发《关于加强社会组织党的建设的意见（试行）》提出社会组织党建包括按单位、行业和区域建立党组织等三种模式。在中央指导下，各地加强了社会组织的党组织制度化建设。如一些城市提出了社会组织党建的“3+1”模式，即在“枢纽型”社会组织建立党建工作委员会，成立社会组织联合党组织，设立或明确相关工作部门，建立健全社会组织党建工作例会制度，以“点、线、面”系统的形式推进党的建设工作。《2016年中国共产党党内统计公报》显示，中共现有基层组织451.8万个，其中，全国社会组织法人单位中已建立党组织的28.9万个，比2015年增加8.5万个，占社会组织法人单位总数的58.9%，提高17.3个百分点。

最后，通过财政资金确保“党的全面领导”。例如，2017年9月，财政部、中央直属机关工委、中央国家机关工委联合印发《中央和国家机关基层党组织党建活动经费管理办法》，对基层党组织开展党建活动所需经费提供了制度化的保证。2019年1月，中央出台了《中国共产党农村基层组织工作条例》，对农村基层党组织的党建活动经费也提供了保障，并在第44条明确规定：“各级党委应当健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障制度，落实组织办公经费、服务群众经费、党员活动经费。”

中国共产党通过一元化政治势能实现对国家与社会各个领域的全面领导的过程如图4所示：

图4   一元化政治势能实现党的全面领导

六、结语

前文分析了中国共产党治国理政的四种政治势能，即价值性政治势能、制度化政治势能、体制性政治势能和一元化政治势能。十八大后，新一届党中央通过这四种类型的政治势能将意志贯彻落实到全国，取得了重大的成效，正如十九大报告所指出的：“五年来的变革是深层次的、根本性的……这些历史性变革，对党和国家事业发展具有重大而深远的影响。”

在强化价值性政治势能方面，十八大后，新一届党中央通过三场“教育活动”等将思想、理论、信仰、观念等价值性因素灌输给党员干部和群众，争取党员干部和群众支持新思想新理念。在提升制度化政治势能方面，新一届党中央通过大规模地完善和修订党内法规，确立新的规则和制度。在增强体制性政治势能方面，新一届党中央通过对纪检体制机制的改革创新，以纪监合署、流程再造、强化巡视等实现了反腐斗争的重大胜利。在推动一元化政治势能方面，通过使党的领导全覆盖，发挥党总揽全局、协调各方的功能，开启了新时代治国理政的新征程。这种治国理政模式可以通过图5来展示。这种模式保证了权力的集中统一，使国家在经济、社会、文化、生态、党建和国际竞争力等方面取得了重大成绩。如在经济方面，党的十九大报告指出：“我国国内生产总值从五十四万亿元增长到八十万亿元，稳居世界第二，对世界经济增长的平均贡献率超过30%，居世界第一位。”

通过这四个政治势能，新一届党中央的治国理政在选择上与以往有很大的不同。由于党的组织网络从上到下覆盖到国家各个领域，因而，中国共产党便能够持续性地主导和引导所有层级的政治、经济与社会进程，并解决与之相伴的冲突，从而维持政治稳定。但这不是说党成为了一个“全能主义者”，党在政治势能中充当的是一个结构，通过这个结构，政治指令从中央领导人下达到地方党委领导人和积极分子以及职能单位的管理者、地方代表机构和社会组织。后者可以借助党的政治势能去更有效地进行治理。这就是说，新时代中国共产党政治势能的增强，与国家治理体系和治理现代化的要求密切关系，也与“党的全面领导”作为新时代中国特色社会主义的最本质特征相契合。

图5  中国共产党通过政治势能实现治国理政