夏柱智:征地抑或入市?——关于集体经营性建设用地入市的研究

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摘要 关于土地制度改革的分歧主要集中于如何推进集体经营性建设用地入市。主流观点从农民土地权利出发,希望借入市来根本改变征地制度,这不符合中国土地制度的宪法秩序,也不利于中国土地有序城市化。基于苏南、成都和珠三角地区长期的土地制度改革实践,提炼出3种不同类型的入市模式,分析不同的地方政府逻辑,构成了深化土地制度改革的背景。结合对《中华人民共和国土地管理法》(修正案)的解读,认为应准确理解国家为土地市场立法的目标和性质,明确征地和入市共同构成内在规则统一的城乡建设用地市场,避免陷入二元对立的窠臼。

关键词:征地制度;城市化;入市模式;土地管理法;土地制度改革

一、问题的提出

改革开放以来,中国进入快速的城市化阶段,2018年,常住人口城市化率接近60%。人口城市化的前提是城市工商业发展,这又以土地的快速城市化为基础。城市是平面扩张的,大量郊区土地纳入城市范围转变用途。土地城市化引起了很多新矛盾和新问题:第一,在快速城市化进程中如何保护耕地的问题;第二,如何处理好土地增值收益分配的问题。相对来说,经济学和公共管理学较关注前者,而政治学和社会学尤其关注后者,这是快速工业化和城市化的国家和地区都面临的核心问题[1]。

在法律上,这体现为《中华人民共和国土地管理法》的形成和修订。众所周知,现行《中华人民共和国土地管理法》1986年颁布,历经1988年第一次修正、1998年全面修正,在土地公有制的基础上全面建立了以用途管制为核心、以耕地保护为目标的现代化土地管理制度。1998年之后,针对土地管理和经济发展实践中出现的诸多新问题,国家又在地方进行了多轮土地制度改革试点,主要目标之一是“建立城乡统一的建设用地市场”。2015年之后,三项土地制度改革启动,包括征地制度改革、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革,试点成果体现在2019年通过的《中华人民共和国土地管理法》(修正案)中。

过去几年,笔者及中国乡村治理研究中心团队在全国范围内调研,聚焦于不同时期、不同区域的土地制度改革试点,收集了大量第一手资料。为了形成实证研究的框架,本文将影响最大的“集体经营性建设用地入市”作为切入点,聚焦于理解征地制度和集体经营性建设用地入市(下文为了方便,简称“入市”)的关系问题。先界定集体经营性建设用地的含义及就相关理论观点进行评述,然后从地方实践中提炼几种入市模式,阐明其内在的逻辑,然而结合《中华人民共和国土地管理法》(修正案),从国家立法的角度,讨论如何准确定位征地和入市的关系。

研究入市问题,有两点需要注意:一是入市属于我国土地制度的一部分,要将其放在土地制度的整体框架中认识,理解中国土地制度的宪法秩序及具体的制度结构。二是入市是特定的历史条件下形成的,不同区域的制度安排已有巨大分化,构成了深化土地制度改革的前提和背景。

二、集体经营性建设用地入市:制度解析

(一) 含义和历史由来

集体经营性建设用地是集体土地用于经营性建设形成的土地类型,主要是乡镇企业用地。

按照农村建设用地用途来划分,可划分为三类:一是农民宅基地,用于保障农民建房,这是主要的部分;二是乡村公益事业和基础设施用地,用于提供农村公共品;三是乡镇企业用地,用于发展农村工业。乡镇企业用地政策背后是国家为缓解“三农”问题赋予农民一定的发展权利,允许农民集体利用集体土地参与工业化。在持续的城乡关系调整及乡村振兴背景下,乡镇企业用地政策依然存在。相对于其他两类农村建设用地,乡镇企业用地很独特。这块土地是集体所有的,是国家允许集体自用的,类似于农村宅基地,然而在用途上又类似于“经营性建设用地”,具有城市国有土地的功能属性。

过去,乡镇企业用地主要是集体自用,是不能进入市场的,不具有城市国有土地的入市权利。后来在市场经济发展背景下,由于多种原因,村级组织陆续退出了直接的企业经营,集体也采用市场化的方式配置土地资源,主要是出租土地及厂房,形成了进入市场的乡镇企业,即“集体经营性建设用地”。这一实践和土地管理法律产生了冲突,如何合理利用农村工业化时期留下的大量乡镇企业用地成为土地制度改革的重要问题。主要的方式是盘活土地,把原集体自用性质的乡镇企业用地定位为可以流转入市的“集体建设用地”或者说“集体经营性建设用地”。从有序推进土地制度变迁角度看,地方政府就要求允许突破土地管理法律的限制,解决市场主体利用集体土地的合法性和集体土地的利用效率问题,这就是集体经营性建设用地入市的背景。

入市在过去主要依据中央和地方政策,中国共产党的十七届三中全会公报提出了较规范的政策表述:“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”直到2019年通过的《中华人民共和国土地管理法》(修正案)正式把入市合法化,下一步的改革就是如何推进入市。

(二)入市取代征地制度:主流观点

对集体经营性建设用地入市的判断涉及对整体土地制度合法性和合理性的判断[2]。主流学界对现有以征地制度为核心的土地制度总体上持不满态度,集体经营性建设用地入市及未来集体土地全面入市则被认为是替代性的制度安排。为此,学界还设计了围绕入市的新型土地制度框架,涉及土地所有制、集体土地产权制度、财税制度、征地制度、农村集体建设用地制度、宅基地制度、土地增值收益分配制度及乡村治理制度等[3]。

大体上,现有研究秉持国家(地方政府)和村社集体二元对立的假设,对现有政府主导的征地制度进行批评。一是从规范的法律逻辑出发,强调宪法秩序意义上集体具有处分土地的权力,集体土地入市具有“合法性”和“正当性”[4-5]。有学者认为,1988年《中华人民共和国宪法》(修正案)规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,其修宪的意图在于土地的各种使用权原则上是可以转让的,只有例外的情况下才可以限制这种权利。而现行土地相关法恰恰不是这样的,它们将原则变成了例外,例外变成了原则[6]。二是从现有征地制度的问题出发,强调入市能够解决征地制度引发的问题。现有征地制度的优势是政府主导城市化,快速推动经济发展,但是其弊端是被征地的农民不能直接分享工业化、城市化所带来好处[7],现行土地制度的典型特征是城乡不平等,农民没有土地财产权,不利于城乡融合发展[8]。要解决这一问题,就要赋予集体土地入市的权利[9],改变现有土地制度。

对当前正在进行的集体经营性建设用地入市,研究者则将其理解为瓦解现行土地制度的突破口,是法律赋予农民更大的土地财产权利的过程[10]。有学者把入市政策分为3个阶段:第一是严格控制阶段,时间是从改革开放到20世纪90年代末;第二是探索阶段,多个试点城市进行集体建设用地流转试点,时间是2008年之前;第三是2008年至今,十七届三中全会以来,集体经营性建设用地入市进入逐步放开阶段[11]。目前入市范围仅为集体经营性建设用地,却为推动未来集体土地和国有土地同权迈出了关键一步[12]。由此,当前的三项土地制度改革成为主流理论的一个最新的注脚。

(三)对主流观点的反思

从土地制度改革的趋势看,主流观点深刻影响国家政策。同时,围绕土地制度改革的争论日益激烈,一些学者开始批评土地权利视角。土地制度研究不应当陷入财产权陷阱,要抓住更根本的国家现代化问题。按照经济学家华生所说,土地制度研究要回答如何能将一个国家的大多数人口,平稳和体面地从传统农村农业转移到更高产出的现代工业和城市经济[13]。华中乡土派的一些学者,通过分析中国土地制度宪法秩序的历史由来和性质,立足于中国土地制度的实践逻辑,形成对现有主流土地制度研究的反思[14]。从政策上,这一宪法秩序也是土地制度改革的基础,入市改革也不例外。对于主流理论,笔者认为可从以下3个角度进行反思。

第一,主流研究对《中华人民共和国宪法》的解构存在严重的误区。《中华人民共和国宪法》规定的权利主体“国家”和“集体”并不是土地私有制框架中的平等的法律关系,而是整体和部分的政治关系。征地将集体所有土地转变为国家所有土地,体现的两种公有制形式之间的关系,合理性源于社会主义公有制的宪法规定。而关于土地使用权市场的新规定应当放在整个土地制度框架中考虑。就当时历史语境,这一新规定建立的土地使用权制度,目的是解决私营经济快速发展所需土地的问题。宪法的这一条和宪法规定的土地承包经营制度、宅基地使用制度属于并列关系[15]。这一条款并不表明所有类型的土地使用权同等转让,形成自由入市的土地制度。具体依据什么法律,这是其他下位法的任务。20世纪90年代以来最主要的法律———《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国物权法》等规定了什么性质和类型的土地使用权可以转让。依据这些法律的规定,集体性质的建设用地是只有在非常特殊的条件下才可进入市场。

第二,征地制度和城乡差距无关,集体土地入市也不能解决这一问题,反而滋生土地食利阶层,损害城市化。由于土地不可移动性,土地要素的自由入市并不能减缓城乡差距,反而加剧土地增值收益分配的不公平。因此,华生、贺雪峰在辩论中均对“农民”进行了类型分析,指出入市的陷阱。“周教授等人所言之凿凿的农民土地财产权利,实质只不过是城中村、城郊原住民地主这一小部分人凭借垄断地理位置捕获公共品投入的特权,而不是以几亿农民工为主体的外来务工人口及家庭的普遍权利。”[16]“当前主流舆论让农民自主开发土地的意见并不是提高农民的收入,增加农民的机会,而只是让少数城郊农村的农民有了一夜暴富的机会,让全国绝大多数农民更难得到公共财政阳光普照的机会。”[17]

第三,入市并不是单向度的农村集体土地权利扩大的过程,而是国家介入规范集体建设用地市场的过程。对于集体建设用地进入市场,国家从来没有禁止,而是逐渐形成规范性政策乃至立法。没有规范的市场是不存在的。直至《中华人民共和国土地管理法》修订完成之前,集体经营性建设用地主要是政策概念。这一概念由中国共产党的十七届三中全会公报正式提出,目的是把“集体经营性建设用地”这一类地单独抽离出来进行规范,形成城乡统一的建设用地市场,解决地方政府或者农民集体借模糊不清的“集体建设用地流转”扩大集体土地非农使用规模及侵害农民利益等问题。

总体上说,上述反思是偏宏观层面的,是从与主流理论对话的角度进行的反思。需要引入实证研究,深入剖析地方的入市实践,从中观层面建立一个新的研究框架,达到理解土地制度改革内在逻辑的目的。

三、入市模式:地方政府的实践

土地制度改革的重要特征是自上而下和自下而上相结合,由此形成了不同的地方实践。在地方不断推动改革的背景下,国家政策和《中华人民共和国土地管理法》才有可能不断从政策和立法角度予以规范。地方实践主要是以“集体建设用地流转试点”方式显示出来的。这些试点周期很长,取得的制度成果较多,对推动农村土地制度改革发挥了关键作用。早期学界关注较多的是苏南和珠三角的农村[18],这两个区域农村工业化发达,较早面临集体建设用地如何流转入市的问题。近年来中西部地区城市化加快,带动农村经济发展,也面临着如何合法供给建设用地的问题,因此,笔者也引入四川成都的经验作为比较地区。不同于学界通常采用的土地权利理论的预设,本文则力图揭示不同入市模式的内在逻辑,力图说明在不同的经济发展模式下,地方政府推动形成了不同类型的入市模式。

(一)存量地入市:解决历史遗留问题的苏南模式

在苏南农村,由于高速工业化,农村土地大量非农使用。然而在20世纪90年代,由于市场、产权及外部竞争等原因,乡镇企业一别20世纪80年代的辉煌,开始走下坡路,产值增长和吸纳就业人数均停滞不前。而乡镇企业改制,立即就遇到法律和政策的问题,原来合法地用于兴办乡镇企业的土地如何转给私人使用?探索“集体建设用地流转”成为任务。在原国土资源部的支持下,1996年,苏州出台《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》,较早地形成一套制度安排。

苏州集体建设用地流转的主体是拥有集体建设用地的所有权主体。可以分为乡镇集体经济组织和行政村集体经济组织,这是历史形成的。苏州把集体建设用地流转范围明确界定为“存量集体建设用地”(存量集体经营性建设用地),就是为了解决农村工业化遗留下来的土地问题。存量集体建设用地不包含“农民建房宅基地”。其集体建设用地流转的范围限于城市规划区外,“在城区规划区、县级市人民政府所在地的镇一级国家、省级开发区,集体建设用地必须征用为国有土地后,按有关规定实行出让或划拨。”

《暂行办法》规定的收益分配由政府和农民集体分成,主要目的是增强集体经济和乡村治理能力。为了规范集体经济收益,政府制定了各区域土地流转的最低保护价。在土地流转收益中,按照最低保护价的30%向政府交纳收益。政府收益在市、县和镇三级分成,市收取1.5元/m2,其余按照县30%、镇70%的比例分成。关于集体的土地收益如何分配,该《暂行办法》没有规定。根据实地调查,集体建设用地流转收益成为村集体经济收入,用于村级管理、公共品建设和公益事业。集体经济收入和农民没有直接关系,这和农民地权意识有关。过去乡镇企业是进入市场经营的,经营状况的好坏取决于村干部能力,和集体土地没有直接的关系。农民主要以劳动力参与农村工业化,获得工资收入[19]。

苏州集体建设用地流转制度取得了明显的效果。集体建设用地流转盘活了农村存量的集体建设用地。在乡镇企业改制后,集体土地用于私营企业有了地方政策的依据。集体建设用地流转满足了农村二三产业的发展用地,同时也不妨碍以城市工业园区为主导的经济发展制造提供了制度条件。这是由于集体建设用地流转没有和农民个体利益直接挂钩,苏州市顺利地依赖征地制度不断扩大工业化和城市化的规模,形成了全国最发达地区的城市群和最密集的高新科技园区,典型是苏州工业园区。反过来,地方政府通过不断提高征地补偿和完善补偿方式,广大被征地农民也越来越多地受益于城市经济发展,获得了住房安置、社会保障及更多融入城市的机会[20]。

(二)宅基地入市:扩大土地供给的成都模式

相对于发达地区的苏南地区,中西部大多数地区采用了“成都模式”。中西部农村缺乏一个农村工业化蓬勃发展的阶段,也就缺乏存量集体经营性建设用地可以入市。为了满足乡镇范围内的新增建设用地需求,地方政府运用土地增减挂钩,推动集体建设用地整理形成节余土地指标,再落地到符合规划的地块,形成新增的集体经营性建设用地。由于集体建设用地的主要部分是宅基地,这种方式又被称为“宅基地入市”或“土地置换”。有别于就地入市和整治入市,这种方式被认为是集体经营性建设用地入市的创新方式,可以为缺乏区位优势的农村地区带来高土地收益[21]。

成都市在2008年颁布了《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》。按照这个办法,合法取得集体建设用地的方式之一是通过农村集体建设用地整理,将整理节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、城乡规划的区域使用。入市范围不限于城镇规划范围内,在实践中,入市主要集中在小城镇,土地指标则来源于相对偏远农村的建设用地整理。由此下乡的工商企业不仅要向落地地块所在村集体支付征地拆迁费用,而且要向腾退节余指标的村集体支付指标价格。在集体建设用地(指标)流转中,村民小组(当地又称为“合作社”)是流转和收益主体,乡镇政府和行政村则为农村建设用地整理项目提供行政和技术方面的服务。

集体建设用地流转的收益大部分归集体经济组织所有,县乡政府可以按照一定比例,从流转收益中提取为城乡统筹配套建设的资金,用于农业农村发展。由于集体建设用地流转是零星进行的,村集体将大部分土地收益用于村级公益事业建设。因为土地指标一度增加到30万元/亩,农户平均能获得15万元以上的收入。因此,伴随工商企业购买土地指标,腾退宅基地的农户普遍置换了统一建设的新房,这是成都平原一些农村新建设的资金来源。

从政府的角度看,成都实践的宅基地入市发挥了征地的作用,且不妨碍城市化过程中政府统一征地开发,为乡镇扩大建设用地供给地提供了合法机制。在严格新增建设用地供给的背景下,在土地增减挂钩提供的政策框架下,地方政府才能变通集体建设用地流转制度,形成了“宅基地入市”的制度安排。由此,集体性质的经营性建设用地规模迅速扩大,促进了镇级工业园区的快速发展。这种制度运转的问题是在扩大土地供给规模的驱动下,地方政府有可能大拆大建,造成农村社会风险。所以,原来国土资源部才在推出土地增减挂钩政策的同时,还试图通过周转指标控制地方土地增减挂钩规模,其目的是规范这种地方性的“土地流转”(土地置换)行为。

(三)合法化集体土地入市:还权赋能的珠三角模式

珠三角地区是改革开放的前哨,在大量“三来一补”外来企业落地的背景下,集体土地很早就自发地以集体建设用地流转方式使用集体土地。1998年的《中华人民共和国土地管理法》修订通过,形成了严格土地管理制度安排。地方政府要求把集体土地的非农使用纳入土地管理秩序,遏制隐性市场。以中山市为例,中山市在2003年就出台《中山市农村集体建设用地使用权流转管理暂行办法》。相对于苏南地区,该地区的集体建设用地流转制度承认集体具有土地开发权,征地范围则被缩小到公益性建设用地内。从地方政府的角度看,这是为了维护农村工业化和农村集体的收益。

珠三角的集体建设用地流转主体是拥有土地所有权的村或者组集体经济组织。在2003年股份制改革后,集体经济组织又称为“股份经济合作社”或者“股份公司”。集体建设用地流转的范围是所有符合规划的集体土地,包括存量和新增用地,也包括宅基地。入市范围并不严格限制在城镇规划区外,城镇规划区内的集体也可以申请农用地转用并转给个人或单位使用。转用的理由是镇村经济的和社会建设需要,包括镇、村等集体经济组织兴办工业园区这一情形。可见,在城市和乡村建设中,集体经济组织主导的集体建设用地流转替代了征地制度。

依据该办法,集体建设用地流转的收益归集体所有,收益主要分配给农民,政府仅按规定收取必要的税费。土地收益分配优先满足基本社会保障的需要。土地流转收益的50%用于村民的社会保障安排,30%分配给村民,10%用于发展集体经济,其余10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设。在珠三角的核心区,随着土地收益的不断上涨,在满足社会保障之外,更多的剩余主要直接分配给农民(分红)。在城中村,农民所得最大的收益来自于“三旧改造”或城市更新过程中所得的商品房。

从效果看,珠三角的集体建设用地流转制度一定程度上规范了土地管理,使用农村集体土地的二三产业有了更长远的预期,有利于促进经济发展。但是地方政府对土地的管控能力依然有限。在土地价值十分高的城中村和城郊村,集体土地仍然大量非农使用,隐性土地流转市场没有消失。这是由于珠三角农民普遍从集体土地非农使用中获得利益,在有区位优势的地区,这些收益远超个人劳动收入,农民集体反对政府的限制政策。短短几十年,珠三角农村土地非农化程度极高。这就导致珠三角的经济发展方式转型越来越陷入土地困境。即使地方政府普遍引入“三旧”改造试图盘活利用存量集体建设用地,仍然难以摆脱困境。其原因包括征地拆迁成本高昂、集体和集体之间及农民和集体之前的协调成本过高,大量“三旧”改造项目陷入困境[22]。

总体来说,不同地区的土地制度实践差异很大,入市和征地的实践关系也不同。在苏南,为了推进乡镇企业改制,地方政府允许存量集体建设用地流转入市。同时在征地城市化模式背景下,限制和取消原来赋予农民集体的一级土地开发权力。在四川成都,为满足土地供给偏紧背景下乡镇工业化的用地需求,政府变通集体建设用地流转政策,实行了“宅基地入市”,扩大了农村经营性建设用地规模。在珠三角,为合法化农村工业化的发展方式及保护农民利益,地方政府赋予集体较大的权力,入市对象和入市范围大大扩展,替代了征地制度,这影响到城市扩张中的征地开发。相对来说,苏州和成都的集体建设用地流转模式都是较为保守的,未触及征地制度,集体建设用地流转解决了当地面临的土地管理问题。而珠三角的集体建设用地流转则是较为激进的,在一定时期是合理的制度安排,同时又造成了征地和城市进一步扩展的土地困境。

四、为土地市场立法:修法的意义

修订《中华人民共和国土地管理法》是深化改革的一项重要任务。在土地制度改革基础上,近年来,我国再次启动《中华人民共和国土地管理法》修订,目的是把一些新的制度成果通过法律确认下来,进一步完善我国土地管理制度,主要目的之一是建立城乡统一的建设用地市场。经过多次审议,2019年8月26日,全国人大常委会通过《中华人民共和国土地管理法》(修正案)。修法不可能平息关于土地制度改革的学术争论,然而可以为各类土地政策确定基本原则。一些学者认为此次法律修订突破性不大,集体建设用地的市场仍然受到限制,集体的土地权利还不够大,体现在入市对象、入市范围、入市用途等方面[23]。如果从国家目标出发,则此次法律修订基本完成了为土地市场立法的任务,确定了征地和入市的关系,形成了内在规则统一的城乡建设用地市场,有利于建构规范严格的土地管理制度。

征地是我国土地制度的主要组成部分。征地制度赋予地方政府依法征收集体土地用于城市建设的权力。在征地的基础上,地方政府维护了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》规定的土地公有制及体现这一制度的城市国有土地市场秩序。在征地制度改革方面,修订后的《中华人民共和国土地管理法》界定了征地的“公共利益”前提,包括了城市成片开发。由于土地非农使用主要在城市规划区范围内,因此,现行征地制度保持了稳定,有利于城镇国有土地市场保持稳定。依据《中华人民共和国土地管理法》(修正案)第45条,“为了公共利益的需求,有下列情形之一,确需征收农民集体所有的土地,可以依法实施征收。”其中第五款是“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”。这表明城镇开发本身就是“公共利益”,涉及整个经济社会发展。一些学者提出的按照“公益用途—非公益用途”界定征地的公共利益范围的观点被法律否定了[24],这实际上是否定了珠三角的“还权赋能”模式。

入市制度在此次修法中被法律确定下来。依据修订后的《中华人民共和国土地管理法》第63条,可入市的集体经营性建设用地有严格前提条件的,限于“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地”。结合法律及相关实践的逻辑,集体经营性建设用地入市有3个严格限定:第一,入市对象必须是符合规划的并依法登记的集体经营性建设用地。集体经营性建设用地包括存量地,也包括通过宅基地入市形成的增量地。第二,入市用途限于工业和商业,不得用于经营性的房地产开发。利用农村集体经营性建设用地建设租赁性住房在目前处于试点阶段,其性质不同于城市房地产开发。第三,入市范围尚未确定。然而结合征地“公共利益”条款,入市范围主要在城镇规划区之外,城镇规划区内的成片开发原则上适用征地制度。这实际上完善了十七届三中全会和十八届三中全会关于入市的政策规定,将之上升为法律。

综上,按照法律的制度安排,究竟在农村形成什么性质的土地市场,取决于规划界定农村地区的位置。如果是处于城市规划范围内,那么农村集体土地就需要经过征收再进入市场,如果是处于城市规划范围内,那么农村集体土地就无需经过征收,可以直接进入市场。这里的麻烦在于城市规划是不断变动,城市规划边界越是向外推移,农村范围就有缩小,地方政府的征地范围就越宽。这正是很多学者所担心的。由于城市依然在快速扩张,采用固定城市边界解决这个矛盾是不可能完成的任务。那么法律就要给地方政府弹性的权力,决定是通过征地入市还是集体土地直接入市。

仔细分析修订后的《中华人民共和国土地管理法》,可入市的集体经营性建设用地并不限于城市规划区范围外,这主要是由地方政府的具体政策决定的。2007年,十七届三中全会公报把集体经营性建设用地入市的范围限定在“土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”,2013年,十八届三中全会则取消了这一限制,2015年启动三项土地制度改革试点时,全国人大常委会也延续了十八届三中全会的规定。这是为解决大量处于城市规划区范围内存量集体经营性建设用地实际进入市场的问题。作为佐证,修订的《中华人民共和国城市房地产管理法》第9条保留了“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿转让”。同时加了一句话,“但法律另有规定的除外。”这可以理解为在保持原先征地入市的前提条件下,例外地允许符合条件的集体经营性建设用地进入城镇土地市场,以便于解决历史遗留问题。其合理性在于,目前在苏南和珠三角等大城市郊区的小城镇和农村分布有规模庞大的集体经营性建设用地。一些经济发达的工业镇,农村建设用地的比例高达50%。如果把入市对象仅界定为城镇规划区外,势必影响这些土地的盘活利用和管理。至于这些存量集体经营性建设用地是否入市及如何入市,则取决于具体情形,给予地方政府弹性。总体来说,在发达地区的苏南和珠三角,地方政府已经通过地方性法规合法化了这些集体经营性建设用地,国家只不过是提供了更高层次的合法性,对这些利用集体经营性建设用地入市发展生产的工商企业影响不大。

由此可见,从《中华人民共和国土地管理法》(修正案)来看,地方政府是采用征地或者是入市既有一定的原则性,也有一定的灵活性。征地入市是城镇建设用地配置的一般原则,而集体土地直接入市则是城镇建设用地配置的例外。而在广大的农村地区,在修订《中华人民共和国土地管理法》后,供给集体经营性建设用地的主要方式被界定为“入市”,征地没有发挥作用的空间及必要性。至于入市土地指标的来源,那是另一回事。

五、结论

本文是一项关于农村土地制度改革总结性研究。围绕集体经营性建设用地入市这个焦点问题,文章结合《中华人民共和国土地管理法》修订和土地制度改革实践反思了相关理论观点,在地方实践的基础上了剖析了入市的内在逻辑,并在末尾结合修订的《中华人民共和国土地管理法》阐述了土地制度改革的法律意义。

集体经营性建设用地入市的制度安排是历史形成的,嵌入土地制度整体。从理论反思和地方入市实践出发,《中华人民共和国土地管理法》(修正案)形成了稳健的土地制度改革,确定了农村经营性建设用地的市场配置逻辑,又充分尊重了以征地制度为核心的中国土地制度的宪法秩序。既有的主流的以土地权利为核心的理论视角习惯于把城市和乡村对立起来,不理解改革开放以来土地制度变迁的内在逻辑,也不能理解内在规则统一意义上的城乡建设用地市场。

下一步国家和地方政府要把贯彻《中华人民共和国土地管理法》作为重要任务,结合法律确定的基本原则不断去完善具体的土地制度和机制,为法律更好地实施和土地管理的规范化提供条件。在此基础上,理论界也应该在中国土地法律实践基础上进行理论研究,不应从外来的土地权利理论出发陷入二元对立,这无益于理解中国土地制度。