刘成良 | 精准治理：地方治理的精准转向及其悖论——地方治理能力的视角

【作者】苏州大学政治与公共管理学院、江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心要

精准治理因为其靶向治理内涵而成为新时期政府治理改革的重要方向，这一理念体现在越来越多的国家治理任务上面。精准治理本质是复杂、高成本的治理模式，对地方治理能力提出了更高要求。本研究从治理主体、治理疆域、治理体系、治理手段、治理客体五个维度考察地方治理能力与国家治理任务之间的关联，并在此基础上探讨精准治理的适应性问题。中国的国家治理现代化的过程，既是解决转型与发展所伴生的社会矛盾的过程，也是国家治理体系与治理架构不断调整以适应新阶段发展形势的过程。

关键词

   一、问题提出与既有研究

转型期中国社会的剧烈变革对政府治理提出了更高要求。在现代社会，社会治理中的一些漏洞均有可能演化成为系统性风险，从而对社会稳定构成威胁。因此，政府治理往往将“防患于未然”“矛盾化解在基层”等作为防控风险的基本目标。党的十八届三中全会提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革目标。十八届五中全会又提出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”地方治理作为国家治理的关键环节，亟需现代化转型。

精准治理因为其靶向治理内涵而成为新时期政府治理改革的重要方向。近年来，无论是扶贫攻坚、扫黑除恶、环境整治等中心工作，还是公共服务等常规工作，诸多公共政策均冠以精准之名。精准发力、精准治理、精准打击等成为政府治理中的常见词汇。徐增阳等认为精准扶贫政策的全面实施、社会治理精细化的探索标志着精准治理已经进入到顶层战略设计层面，成为了治理创新的新模式。也有学者断言，中国的公共政策正在步入“精准时代”。

精准治理受到推崇的关键原因在于传统治理方式难以有效应对转型期中国社会的复杂国情。传统的治理方式被认为存在协同乏力、方式模糊、标准缺失、技术粗疏与管控粗放等多方面问题，这些问题折射出政府治理的主动性、政策的靶向能力、治理主体的反映能力都存在较多不足。精准治理的价值取向是“人的精准管理与服务”，并且在以信息化、数据化为手段的技术要素加持下，被认为是解决某些条件下“市场失灵”和“政府治理失灵”的地方治理新模式。因此，地方政府通过体制机制调整，调动治理者的主动性，完善政策监督，拓展社会治理参与渠道等多种手段实现精准治理。

虽然既有研究从应然层面描绘了精准治理所要解决的问题以及未来的应用前景，但是在具体实践中精准治理所遭遇的困境并没有得到充分的认识和呈现。而盲目地将过去地方治理中出现的问题归结为治理过程的不精准，其暗含的预设是地方政府采纳精准治理理念就能解决过去存在的诸多问题。这种解释又难免落入二元对立式窠臼，从而将复杂的地方治理简单化。因此，基于实践经验，可以从三个层面继续考察精准治理。

其一，不同的治理模式均有其内在的合理性与相适应的社会基础，这是认识地方治理的基本前提。虽然精准治理在既有研究中的对立面被归纳为模糊治理，但是模糊治理本身是中性概念，并不意味着所有的模糊治理方式都是不可取的，也并不意味着所有的精准治理方式都是必须要采纳的，需要进一步考察与之相匹配的社会基础。

其二，无论采用何种治理方式，治理主体的能力是决定治理绩效的关键变量。精准治理或许代表了未来地方治理的发展模式，其发挥作用的核心在于地方政府具备将这一理念贯彻落实的能力。当前研究一定程度上忽视了对地方政府治理能力与精准治理理念互动模式的考察。

其三，由于地区之间发展不平衡、不充分，不同地方的治理能力差别是客观存在的。这种差异对精准治理理念在不同地区的落地过程也会产生影响。因此，即便是同样的公共政策，在共同的治理理念指导下，也会产生有差别的治理绩效。精准治理能否在欠发达地区顺利落地从而解决相应的政策目标仍然存疑。

对精准治理的认知应该建立在不同区域的实践过程基础之上，不能仅从理念出发就得出了其是解决地方治理难题灵丹妙药的结论。如何认识精准治理在地方的实践效果？国家治理任务的落地过程是研究地方治理能力的重要窗口，本研究构建了地方治理能力与国家治理任务的分析框架，通过地方治理能力这一变量来考察精准治理理念在基层落地过程中存在的适应性问题，进而反思在发展不平衡、不充分背景下地方治理究竟该选择何种治理思路。

二、地方治理能力与国家治理任务

地方治理能力表现为多个维度，学术界目前并没有关于这一概念的统一界定。地方治理能力是对公共行政中政府能力的进一步延伸，政府能力被认为是由人力、权力、财力、权威、信息、文化、管理等基本要素相互联系构成的一个系统。伴随着治理理论的发展，公共行政不仅要适应新时期复杂多变的治理环境，还要回应不同主体的多元诉求，地方治理能力由于其内含以上治理要求而成为治理理论中的重要概念。刘雪华等认为面对新时期的社会矛盾，地方治理能力主要表现为地方政府二次改革能力、福利扩散能力以及利益协调能力。楼苏萍将地方治理能力归纳为四个层次，即目标识别与整合能力、资源整合能力、沟通协调能力与合作治理的控制能力。

随着国家治理能力和治理体系现代化的逐步推进，地方政府在新时期所面临的治理任务不断增加。这种治理任务的增加源于两个层面：一是在全面深化改革的过程中，政府需要着力解决的事情不断增多，而且相当一部分是硬任务，例如党的十九大报告就提出了要打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，每一项攻坚战都需要地方政府付出极大的努力；二是由于现代化的治理体系对公共政策执行的科学性、严谨性要求不断提高，过去公共政策重制定、轻落实、缺乏有效监督的局面得到迅速扭转，督查体系、追责体系、评估体系等不断健全，使得各项公共政策都需要地方政府不折不扣完成，这在一定程度上也加大了地方的治理任务。

国家治理任务的增加对地方政府的治理能力提出了更高要求。由于治理体系的不断完善，公共政策从设计、执行、监督到评估的流程愈发完整，地方政府的自主空间被不断压缩。基于地方政府在公共政策执行过程中的能力考察，本研究从治理主体、治理疆域、治理体系、治理手段、治理对象五个维度解析公共政策执行过程中的地方治理能力。

三、精准治理的实践机制与困境

精准扶贫是当前最能体现出精准治理理念在地方实践应用的国家治理任务，也是十八大之后中西部大多数地区的中心工作。为了达到精准减贫的治理目标，扶贫政策在贫困户认定-帮扶-脱贫-评估等环节都设置了严格的程序，客观上也使其成为复杂、高成本的治理模式。这就与政策运行环境产生了一种悖论，即要在最落后的地区实施最先进的政策。对于精准扶贫政策的考察也更能够清晰地揭示出精准治理理念的适应性问题。

1.治理主体：人力、财力等要素构成了地方治理主体的基础能力系统。

地方政府的人员结构和业务能力、地方财政实力是影响地方治理能力的基础变量，构成了地方政府的基础能力，其强弱关系到地方治理能力的大小。财政是保障地方政府正常运转的物质基础，其实力不仅关系到地方政府职能的履行状况，也决定了地方能够调动多少的人力、物力投入到重要的行政任务。由于中国的东中西部发展不平衡，使得不同区域的财政状况差异非常大。具体情况见表1。

虽然表1中所列三个乡镇并没有根据严格的抽样规则确定，其本身的发展模式也并不具有很大的可比性，但是这些基本情况也从另外一个侧面反映出了同级别的地方治理主体差异很大的事实。中西部两个乡镇是典型的“吃饭财政”，即基本上完全依靠国家的转移支付维持运转，甚至当国家的转移支付力度稍弱，地方政府就容易遭遇运转难题。例如中部地区的芍药镇及周边一些乡镇正经历着政府工作人员欠薪困境，事实上这些地区政府工作人员的工资水平并不高，工龄10年的公务员扣除五险一金后每月到手不足4000元。东部地区的向阳镇财政状况较好，工龄10年的公务员扣除五险一金后每月到手15000元左右。在执行具体任务时，发达地区政府还可以购买社会服务来弥补政府力量的不足，中西部多数“吃饭财政型”地方政府则很难做到。

地方治理主体的基础能力系统差异是造成公共政策执行绩效差异的关键变量。精准治理实现的前提是作为治理主体的地方政府与客体的社会之间进行充分密集的互动，需要人力、时间、金钱等诸多成本支撑。中西部一些地区是典型的“吃饭财政”，其收入仅仅能够满足地方政府的日常运转，财政紧缺的基本状况就决定了地方政府很难不折不扣地落实上级安排的各项任务，很难将精准治理理念贯彻到位。

2.治理疆域：区域自然地理环境构成了地方治理能力的实践运行系统。

区域自然地理环境是对地方治理能力的重要检视，而这一重要影响要素常被忽视。中国地形自西向东呈三级阶梯状分布，人口分布也非常不均衡，以2010年国家第六次人口普查数据为基础，胡焕庸线东南半壁43.24%的国土面积居住着中国94.41%的人口，西北半壁56.76%的国土面积仅居住有5.59%的人口。人口密度、地形地貌影响着地方治理能力的发挥，具体到地方治理而言，以表1三个乡镇为例，西部芷兰镇每平方公里仅有0.27名政府工作人员，而中部的芍药镇每平方公里有1.77名政府工作人员，东部向阳镇每平方公里有3.08名政府工作人员。

一些地区复杂的交通概况使得政府实现精准治理困难重重。虽然东中西部人口密度有较大差异，东部地区每平方公里政府工作人员数量理应相对较多，但是由于很多国家治理任务都需要政府工作人员落实到具体农户，将地形地貌因素纳入到考察变量的话，会发现交通问题严重影响着西部地区一些任务的治理绩效。以芷兰镇党建工作为例，在全面从严治党的总体要求下，乡镇党委副书记为了督促党费收缴工作，不得不驱车近两个小时到村干部家收取几元钱党费。精准扶贫涉及到大量与农户对接的工作，笔者在参与西南地区扶贫工作的时候，对交通状况做了一些统计，具体情况如表2。

由此可见，治理疆域的复杂程度与治理成本呈现出正相关关系。即便是治理主体的基础能力相似，但是区域自然环境的不同也会使精准治理的绩效呈现出较大差异。在公车改革背景下，西部一些乡镇政府公车严重不足，公共交通体系又不发达，政府工作人员下乡都成为了难题。虽然当前阶段可以通过下派驻村干部来实现扶贫工作的精准落地，但是其他政府职能的发挥由于各种因素的影响而受到一定程度抑制。区域自然地理环境是地方治理的实践场域，这一变量需要被纳入地方治理能力的综合考量之中。

3.治理体系：政府部门层级之间的互动模式构成了地方治理能力的协作支持系统。

作为国家权力末梢的乡镇政府需要负责具体政策的落实，但是在地方行政中总是面临着权责利不匹配的问题。过去基于信访领域的“属地管理、分级负责”原则也被广泛应用于其他行政领域，虽然这种方式有助于把问题化解在基层，但与此同时也成为了地方治理体系中转移责任的利器。根据我国政府管理下管一级的原则，上级政府和部门掌握着对基层政府的多项考核权，使得自上而下的责任转移变得更加“顺理成章”。

乡镇政府成为了地方行政中的夹心层，既要面对上级各个部门的责任转移和考核，又要直接和政策执行对象打交道，扮演着沟通国家与社会的角色。一线行政时常面临各种突发问题，并且很多问题的解决路径也超越了基层的治理权限。基层政府在缺乏处理复杂事务临机决断空间的情况下，还要保障政策顺利落地，基层不能出事，工作非常难做。然而，一些地区为了保障政策执行效果，盲目让基层立各种军令状、责任书，通过文山会海将责任全部压到基层。

政府层级和部门之间出现责任下移的原因主要有两个方面：一是部门基于自利性而对重要任务、敏感任务的避责行为，例如精准扶贫被定义为重要的政治任务，设置了非常多的高压线来保障该任务的顺利落地，部门为了避免因为行为过失而触碰政策红线，责任下移成为了关键选择。二是乡镇对接的多个上级部门虽然在一些任务上负有治理之责，但是由于人员、财力等多种因素的限制又很难直接参与到基层治理，因此更愿意选择通过开会和发文的形式将责任压实到基层。这种方式既可以保障在形式上参与了任务治理，又能够通过分担责任的形式减轻部门压力。

由于一些地方村级治理比较有序，乡镇也会采用同样的方式将责任向下转移。责任状是为了唤起相关管理者的主体性和责任感，本无可厚非，但在实践中却演化成为了一些部门逃避责任的法宝，以至于责任状满天飞，基层不堪重负。精准治理需要政府层级和部门之间捋顺关系，形成有效的协作支持系统，而非互相推诿，转移责任。当前基层政府所承担的繁杂治理任务，所面临的权责利不匹配困境表明地方治理体系的完善依然任重道远。

4.治理手段：技术治理的应用构成了地方治理能力的决策支持系统。

技术治理的应用限度和效度与地方治理能力之间存在着复杂深刻的互动关系。精准治理需要大量技术治理手段进行信息处理、完善政策监督、辅助决策判断。技术治理实现的前提至少需要两方面要素：一是在技术层面建立信息管理系统，二是需要充足有效的基础信息。对于前者而言，可以通过加大投入来实现，而后者面临的关键问题是有效信息的获取成本过于高昂。

精准扶贫的技术基础是对贫困户的数字管理，前提是数字的在地化生产，即这些数字应该触及深层的乡村社会权力结构和社会生活生产过程，但实际上目前的数字都是悬浮于基层社会之上，因而产生了诸多困境。信息系统数据录入完整性与有效性成为上级考核基层工作的重要指标，这加大了扶贫干部的工作量：按照统计标准入村入户调查；把这些纸质调查数据录入信息系统；再根据上级反馈的问题反复核查数据。每项流程都要花费很多时间，而扶贫干部的时间总量是有限的，面临的任务又比较繁多，结果很容易造成一些任务的完成效果不理想，同时还增加了被问责的风险。

对技术手段考核权重的加大耗散了基层干部的工作精力，在一定程度上产生了本末倒置问题。由于技术治理需要大量的信息支撑，信息的收集过程又需要被材料所体现，作为最容易被考核的项目，材料就成为基层工作的重中之重，其结果又造成了基层政府行为的偏差。调研中发现，很多地区都对材料工作有着近乎苛刻的要求：有的为了保持材料的形式美，要求材料填写不能有一处涂改；有的为了显示干部的工作量，要求材料必须由扶贫干部手写；有的要求照片要彩印，不同类别材料的纸张规格要不同。

作为反贫困政策的直接落实者，扶贫干部需要更多的时间和空间融入基层。农村工作琐碎日常化的特征决定了扶贫干部的工作形式应该是灵活多样的，与农户拉拉家常，化解村庄矛盾纠纷，随手做一些力所能及的事情，或者为村庄发展协调项目。这些工作很难在具体的、形式化的考核中反映出来，也很难被既有的技术手段记录。由此可见，尽管技术治理构成了地方治理能力的决策支持系统，但是现阶段欠发达地区实现技术治理的成本过于高昂，从而限制了精准治理在基层的实践效果。

5.治理客体：社会公众的政策回应能力构成了地方治理能力的反馈支持系统。

现代治理理念更加注重多元主体在公共政策中的参与和意见表达，社会参与也被纳入到地方治理能力的考察体系之中。社会公众对公共政策的回应能力主要是指政策受益者在政策执行过程中参与和反馈意见的能力。其衡量标准主要表现在两个层面：一是治理体系是否设置了社会公众的有效参与渠道，二是社会公众是否有能力和意愿参与治理。

以精准扶贫为例，为了保障政策能够精准识别出贫困户，政策在设计时充分考虑到了社会公众参与。贫困户的识别过程设置了村民代表大会民主评议环节，需要参与代表充分发表个人意见，并在认可会议结果的基础上签字、按手印。这些程序设置的初衷不仅是为了督促扶贫干部和村两委干部将自上而下的政策落到实处，还意在通过民主参与的形式让贫困识别结果获得群众支持，增强政策的透明度。

然而，在政策的实践过程中，相当一部分地方却面临着社会公众政策回应能力较弱的问题。在一些深度贫困地区，受文化水平限制，农民对政策的理解度相对较低，很难适应复杂繁琐的政策程序；有的地方是一盘散沙，农民很难组织起来，农民既不愿意参与民主评议等环节，又对评议结果抱有质疑；除此之外，还有很多本应精准到户的政策都面临着农民回应能力较弱的问题。造成这些问题的原因相对复杂：既有农民自身文化水平的因素，也有政府的公信力问题，还有基层社会的组织困境问题。

基于复杂因素造成的农民政策回应能力较弱的行动逻辑与政策初衷所预设的相差甚远。本应构成地方治理能力反馈支持系统的社会公众政策回应能力，却在实践中面临着回应能力较弱的困境。欠发达地区精准治理所面临的悖论就在于原本期待社会公众参与来完善的地方治理却因为社会公众的政策回应能力较弱而无法有效发挥其预设功能。

四、地方治理能力的“跨越式提升”

综上所述，由于构成地方治理能力要素的治理主体的基础能力系统、治理疆域的实践运行系统、治理体系的协作支持系统、治理手段的决策支持系统、治理客体的参与反馈系统在基层实践中遭遇诸多困境，造成了地方治理能力与国家治理任务不匹配的困境，以至于精准治理理念的落地过程面临适应性难题。为了解决这些短板，地方治理能力经历了“跨越式提升”的过程，而这种模式又容易步入能力增长的陷阱。

1.地方治理能力提升的主要方式

为了完成国家治理的硬任务，自上而下通过多种手段来提升地方在应对具体任务时的治理能力：

其一，充分发挥集中力量办大事的制度优势，通过政治动员提升地方治理能力。由于精准扶贫将2020年设置为全面建成小康社会的时间节点，地方政府很难循序渐进地完成能力提升。虽然地方发展不平衡、不充分是当前的主要矛盾，集中力量办大事的制度优势使得中央政府可以通过多种手段提升地方治理能力：加大对欠发达地区政策和资源支持力度；发挥地区之间对口协作模式，强化对欠发达地区人力以及资源的有效支撑；动员体制内精英下沉到基层参与扶贫工作，这些精英通过协调部门资源或者国家项目资源的方式弥补了基层发展人力、财力不足等困境。

其二，地方政府通过调整任务结构，弱化其他职能来保障中心工作按时完成。地方政府在日常治理过程中需要面对大量的任务，由于行政能力有限，一些任务很难通过部门独立完成，需要调动更大的人力、资源予以支持。因此，在不可能保障每项任务不折不扣按时完成的情况下，地方政府会根据轻重缓急等对治理任务进行分类和排序。在中国的地方治理语境中，作为从事实际管理的县级政府呈现出“党委领导，政府主导”的治理格局，县域党政体制领导和介入治理事务的主要机制是中心工作模式。精准扶贫这一带有强烈政治任务色彩的工作在地方治理中排在了绝对优先地位，其他工作则不得不做出让步。在以政治任务为核心的动员结构下，政策贯彻过程中发现的问题能够得到及时回应，同时也便于政策灵活调整以适应复杂的基层实践。

2.地方治理能力的增长陷阱

集中力量办大事的制度优势虽然有助于快速解决重大紧迫问题，但是这种模式比较适合阶段性任务，并且受时间所限，其内部治理结构很难精细化。主要表现为以下两个方面的问题：

其一，依靠人力、物力投入来完成阶段性任务的模式很难直接转化为地方治理能力。地方治理需要内生能力增长，当前在完成政治任务的模式下，体制内精英被动员到基层参与治理，而一旦任务结束回到原工作单位，贫困地区是否具有内生发展能力和动力，仍然不太乐观。更值得警惕的是，在政策、资金和人力的密集支持下，一些地区不但内生治理能力没有增长，还产生了对外来帮扶力量的依赖性，将发展希望寄托于政策托底。

其二，治理客体的政策回应能力不足的问题容易被政府强大的动员能力所掩盖。虽然深度贫困是反贫困政策治理的重点区域，但是由于农民的政策回应能力较弱，在目标完成日期相对紧急的背景下，地方政府为了达标不得不以应试心态完成任务。一些在制度设计中需要动员农民参与的工作则被其他方式所替代，造成了农民参与不足。而深度贫困地区最迫切需要解决的问题是人力资本的提升，这些又很难取得立竿见影的效果，因此，更容易被选择性地忽视。

五、余论：精准治理再审视

基于对粗放型治理模式所造成的诸多社会后果的不满，精准治理被推崇为解决转型期治理难题的灵丹妙药，越来越多的公共政策被冠以精准之名。精准治理需要治理者付出较高的人力、财力以及时间等成本才能把握政策执行的每个关键细节。这意味着要对既有治理模式进行系统性改造，在充分考虑到治理疆域等政策实践运行系统的背景下，既要提升地方治理主体的基础能力，也要改善不同层级政府之间的互动模式，完善协作支持能力建设。既要应用好技术治理的手段，服务地方决策，也要完善社会参与渠道，提升社会公众的政策回应能力。这些需要较长的时间来完成，很难一蹴而就。因此，精准治理也是复杂、高成本的治理模式。

地方治理的精准转向在一定程度上受二元对立思维影响较大，将转型中的治理问题归结为粗放治理，从而沿着粗放治理的反面找到了精准治理，并将其作为解决当前治理问题的重要选择。甚至还有的认为只要采用了精准治理模式就能够降低治理成本，提升治理绩效，这种思维则完全忽视了精准治理的实践路径，缺乏基本的国情意识。事实上，精准治理的反面也不一定就是粗放治理，也有可能是简约治理。简约治理的治理手段虽然相对简单，但是并不等同于粗放治理。

地方治理能力与国家治理任务不匹配的困境，是中西部地区在一些事务方面长期选择简约治理模式的根源。倘若地方治理能力没有得到有效提升，精准治理理念也很难有效落地。由于转型期的地方政府面临着复杂的治理任务，治理能力与治理任务之间的矛盾客观上迫使地方政府根据轻重缓急采取分类处理的原则，所以才会在常态治理之外选择中心工作进行运动式治理。既有的治理模式从手段上看虽然粗糙，但是基本上完成了政府自上而下分配的任务，保证了地方社会的稳定。能够以较低的成本收获相对较好的治理绩效，地方政府已经发挥了较大的主观能动性。

中国的国家治理现代化的过程，既是解决转型与发展所伴生的社会矛盾问题的过程，也是国家治理体系与治理架构不断调整以适应新阶段发展形势与任务的过程。精准治理或许代表了未来政府治理范式变迁的主要方向，但是从长远来看，这些都需要国家综合实力达到一定阶段后才能逐步实现。或许精准治理代表了未来政府治理的转型方向，但当下仍然无法忽视既有国情下简约治理的价值。