村干部职业化制度下的“半职业化”实践

舒丽瑰 农村土地和乡村振兴 1周前

摘 要：不同于资源禀赋较好的东部发达地区农村,村干部职业化是体制与社会基础自然匹配的过程,在资源条件欠发达的中西部农村,村干部职业化呈现出体制与社会基础不匹配的状态,“半职业化”的特点突出,这主要体现在两个方面:一是村干部在形式上初具“官僚化”的运作逻辑,二是该逻辑具有不彻底性,难以持续标准化运作。村干部“半职业化”特点是由多重历史及现实原因形塑的,是地方政府处于政治紧约束、资源紧约束压力下的无奈变通之举,这会带来传统乡村治理体系趋于瓦解、基层治理经济成本上升及基层治理效果下降等系列后果,应当予以警惕。统一的基层治理体系现代化标准在接触地方实践时应当有一个结合地方具体实践进行转换的过程,具体来讲,地方应结合分化差异较大的实践,构建制度标准与制度实践基础相匹配的治理模式,如此才能更有效地推进基层治理现代化。

一、问题的提出

国家在社会领域的“基础性权力”强弱是国家能力的重要表现,而推进基层组织正式化、制度化建设被视为加强国家能力的重要实现路径,其中加强基层组织正式化建设的做法之一便是推动村干部职业化。实践层面村干部职业化制度逐步在各地试行、推广,这项制度在各地实践中呈现怎样的特点、差异化实践特点的形成原因是什么以及它们对基层治理体系现代化命题有什么新的启示和内涵,笔者拟对这些问题进行探究。

村干部职业化的实践经验非常丰富,甘肃岷县闾井镇及广西壮族自治区探索了将村干部误工补贴纳入地方财政预算之路,重庆渝北等地区尝试打破村干部的乡土性,河南温县则进行了村干部职业生涯设计等探索[1]。另外,研究者还分别从乡村治理的实践需要及国家政权建设两个角度分析了村干部职业化的形成原因。后税费时代,村庄权威与乡镇权威的双重衰变是形塑村级组织官僚化的内在逻辑,乡镇为了缓解治理资源不足的困境,遂采用村干部职业化制度,将村干部变成正式工作人员配合乡镇工作[2]。村干部职业化制度是国家政权建设的重要一环,是政府为应对人口外流背景下基层组织能力弱化以及后备人才数量、素质有限而采取的制度性变革[3]。

村干部职业化对基层社会的影响是复杂的:一方面村干部职业化有助于增加村干部工作岗位的吸引力、加强基层组织建设、稳定农村社会以及促进服务型政府转型背景下村级组织服务功能的实现;另一方面村干部职业化存在诸多法律障碍和村庄传统思想阻碍等问题[4],此外,村干部职业化还会对村庄自治构成挑战。村干部职业化制度会产生行政消解村社自治和公共性的意外后果,这具体表现为对村干部的“挤出效应”及国家和社会互动时出现的组织断裂情况等[5]。

村干部职业化制度在东部发达地区农村、欠发达的中西部农村普遍推行开来,但两地的地方财政实力和社会基础等相差较大,因此,基于不同制度实践基础上的实践特点也不尽相同。作为一项正式化的组织建设,其在基层社会的差异性特点已经在一些研究中被零星呈现出来,但较少有研究针对性地讨论这个问题并对特定制度实践的特点作出概括,即回应村干部职业化制度实践的区域差异问题。以上海农村和苏南农村为代表的东部发达地区农村率先出现了村干部职业化现象,这与当地的治理基础相契合。苏南农村的村干部职业化与当地政府统筹村庄土地等资源发展乡镇工业的路径密切相关,苏南农村将自治的村庄集体通过乡村一体化的方式纳入到更加行政化的基层治理体系之中,村干部不仅出现了职业化的趋势,还出现了“流官化”的趋势,村干部脱离其熟悉的村庄,在镇域任意范围内任职[6]。农业税费改革以前,上海政府就开始推行后备干部制度,职业化村干部群体构成上海基层治理程式化的重要推动力量[7]。农业税费取消以后,中西部农村也开始推行村干部职业化制度,例如湖北地区的乡镇政府推动以村干部坐班、专职做台账资料工作等为内容的村干部职业化做法,村干部科层化和文牍化的趋势增强[8]。

笔者选取中西部农村中一个比较典型的村干部职业化制度建设案例,对比发达地区理想的村干部职业化制度建设,即与制度设计及制度运作的社会基础相匹配的职业化建设[9],描绘欠发达的中西部农村村干部职业化制度建设的实践特点,简要回应村干部职业化制度实践的区域差异问题。村干部职业化建设的一般路径:①外部制度输入(村干部职业化建设规则),②既有组织体系特点变迁(发达地区农村或欠发达地区农村的治理体系),③变迁后的组织体系的治理效果。现有研究分析村干部职业化制度建设的实践特点时侧重变迁后的治理体系的效果分析而忽略了中间环节,这就使得制度实践的区域差异特点往往被忽略。笔者侧重中间环节的特点总结,通过描绘欠发达的中西部农村的组织体系在外部制度干预下的特点变迁、形成机制及社会后果,来回应并反思基层治理现代化标准的地域内涵。

二、村干部“半职业化”的内涵

中西部农村村干部职业化制度建设的“半职业化”实践特点是相对于东部发达地区农村的村干部职业化特点而言的。村干部职业化制度建设的内涵主要是在形式上效仿韦伯官僚制的理性内涵,对村干部采取与正式行政人员相类似的科层化管理方式。足够的财政资源和公共财政的发展是理性化官僚制建立的基础,官僚化也是财政理性化,即诉诸系统的、制度化的财政资源过程[10],而理性化、制度化的官僚体系是以规则为主体的组织体系与管理方式,官僚化的本质就是组织运行的规则化、理性化过程[11]。如果说村干部职业化制度是一套具有韦伯官僚制理性特征的约束性规则,那么村干部“半职业化”则是此理想的制度规则与制度实践基础互动之后的产物。实践过程中村干部“半职业化”的内容主要包括两个方面:一是在形式上对村干部进行正式化管理,二是只对部分村干部或村干部的部分维度进行正式化管理,未对整体治理系统进行正式化管理,村干部职业化建设不彻底,因而视为“半职业化”。

提炼村干部“半职业化”的特点主要与不同经济发展水平背景下的治理体系调研有关,比如上海充足财政资源供给基础上的村干部职业化现象,苏南开发区模式下乡村统筹土地开发及充足土地财政基础上的村干部职业化、“流官化”现象等。这与笔者接触到的中西部农村(如湖北农村)的村干部职业化特点形成较大反差,这些差异化图景构成笔者描摹中西部农村村干部职业化制度实践特征的重要基础。2018年5月笔者在鄂东齐县进行了为期20天的县乡村调研,齐县是个农业县同时是个“插花”县,既非亮点县也非贫困县,是个极其普通的县域治理单位。县乡是框架性的背景,驻村调研是基础,点面结合的调研方法是相对科学的方法[12],村干部职业化的规则输入内容在各村大致是相似的,这里选取齐县W村为笔者研究的主要材料来源。

(一)准科层制管理标准

首先是工资制与考核制。以前村干部的收入称为误工补贴且多由村集体自筹,现在村干部的收入称为工资,由上级地方政府转移支付来承担。村干部的工资分为基本工资和绩效工资,基本工资占比60%,按月定时发放,绩效工资占比40%,年终考核后发放。村干部的绩效工资与其完成上级任务的程度挂钩,任务包括阶段性的中心工作和各条口的常规工作,工作内容折算成百分制,按得分多少评定绩效,目前,党建、精准扶贫和档案工作提档升级和综治维稳等是工作重点。乡镇是考评打分方,其在考核打分过程中会加入自己的意图,加强对村的影响,强化镇域范围内各主体之间评比的激烈程度,比如奖励前5名,惩罚后5名,将后5名的绩效工资全部奖励给前5名,让其得双份绩效工资等。总之,通过工资管理,村干部最终会处于以乡镇为代表的正式官僚体系的控制之下。

其次是坐班制与考核制。以前的村干部是“泥腿子”村干部,种田的同时兼顾着做村干部,村干部是副业。村干部的工作时间不固定,有事情就来处理,没事情就在家从事农业生产,村干部的工作因此具有临时性、应急性。村干部的工作地点也不固定,大多在田间地头,极其灵活,这时,他们名义上虽然叫村干部但本质上还是农民。现在他们名义上虽然叫村干部,内涵却与以前大为不同,他们与农业生产相分离,将做干部等同于与之前的农业生产类似的职业,即谋生的职业,村干部“蜕变”为与务农类似的新的职业类型,这尤其表现在工作时间、地点的转变上。村干部需要坐班,上班的时间有明确规定,上午八点半至十一点半,下午两点至五点,周一至周五都需有固定人员,办公地点为村办公室(或群众服务大厅),干部上班要打卡签到并填写纸质表格,注明每天的工作内容以备随时抽查。此外,上级领导会不定期暗访、抽查,村干部若未按时到岗则要被通报批评、扣工资,连续几次未到岗则会被停职,主职干部外出需请假并说明情况。

(二)科层管理标准的不彻底性

村干部职业化的内涵包括科层化的管理标准及与该管理标准相匹配的职业化收入体系。职业化收入体系的意思是指所有被标准化管理的工作人员都需被纳入相应的收入体系之中,且其所获得的工资收入足以让其专职化地从事工作。科层管理标准的不彻底性则主要表现在收入体系未职业化上,其具体内容又表现在以下两个方面:

首先,村级治理是个系统,科层管理不彻底性体现在只将个别干部纳入正式管理范畴,未将整个村级治理系统纳入正式管理范畴。村级治理系统中的村治主体包括主职干部、副职干部、小组长、老干部和热心村庄公益的民间精英等,这些人员的身份有别但层级关系并非那么明显,属于相互之间给面子和买面子,是相对平权化的权威关系。日常生活中,他们在村庄的各项大小事务中形成配合,是共同供给村级治理功能的分工操作系统,关系密切,但政府在推动村干部职业化管理时将侧重点放在村书记一个人身上,未重视村书记身后庞大的治理主体。如W村村书记村主任“一肩挑”,村书记的工资待遇参照乡镇副镇长,一年工资约39 000元并且上级政府会给村书记购买社会保险,村书记退休后一月大概有300元的退休工资。副职干部的工资待遇原来和村书记水平差不多,现在则差距较大,其一年工资约11 000元且没有社会保险。小组长的工资待遇基本不变,一年两三百元且由村集体自行筹集。老干部没有工资,民间权威参与完成村级事务但没有工资性收入,小组长、老干部和民间权威等辅助村级治理的力量也未纳入正式管理系统。

原本的村干部职业化管理应当涉及整个村干部群体,实践过程中W村的村干部职业化只涉及村书记一人,这里的村干部职业化名义上虽然叫村干部职业化管理,实际上却不彻底,只能叫“村书记职业化管理”,是村干部“半职业化”的重要表现之一。

其次,科层管理的不彻底性体现在干部工资待遇不具有市场竞争力,有能力的村干部难以持续被挑选出来。在市场经济开放的背景下,与正式管理标准相匹配的工资水平即为具有市场竞争力的工资标准。2018年12月,笔者在苏州相城区漕湖街道调研时发现,当地村干部的年工资普遍有一二十万元,多的则有三四十万元,当地普通打工者的年工资只有几万元,除极少数老板群体外,村干部的工资待遇较高,属于中等偏上。村干部是相对体面的职业,村干部的工作积极性较高且能源源不断地吸引高素质人才,而在本地工业化不发达、务工潮兴起的背景下,中西部农村普遍生成了少量的精英阶层、半工半耕阶层、纯务农阶层及贫弱阶层几类群体[13]。相比在村务农群体,外出务工群体的收入较高,一般两夫妻外出务工一年总有六七万元或七八万元的务工收入。村书记在村中的经济收入机会有限,村书记的家庭经济收入总水平一般维持在四五万元,相比于夫妻一起外出务工的家庭,村书记的家庭收入相对较低,在村庄中只能排到中等及偏下的位置,中等及偏下的收入水平对具有市场参与能力的外出务工群体来说缺乏吸引力。政府大力推动的村干部职业化却还是无法解决人才更新以及干部工作积极性的问题,这不能不说村干部职业化不够彻底。

从目前学习的状况来看,中西部农村在学习东部发达地区村干部职业化的经验方面其学到了形式但水平还有待提升,职业化的水平还不够高、不够彻底,因此称之为“半职业化”的制度建设。

三、中西部农村村干部“半职业化”的结构动因

村干部职业化制度建设中遭遇了“半职业化”的基层治理实践,这是由多重复杂的历史现实原因造成的,需细致梳理。

(一)东部治理经验的普遍性

东部地区是国家各项改革的试验区,多出先进经验。按照正式化、官僚化的标准逻辑来看,不少东部发达地区农村的治理体系特征符合基层治理现代化的标准,是基层治理现代化的典范。以上海、苏南等地为代表的东部发达地区农村在村庄工业化等背景下形成了一整套先进的标准化治理体系。村庄工业化带来的复杂村庄事务、充足的地方财政是东部发达地区村庄治理体系现代化的重要基础。东部发达地区农村的村庄治理体系现代化有地方发展的内在需要,这样具有地方特色的先进治理经验在成熟的创建创造及推广体系中很快获得了话语优势。先进经验创建体系有一套成熟的产业链和利益链,大量群体依附其上进行经验包装、营销和升级,扩大先进经验的社会影响力、提高先进经验的可操作性并且促使先进经验具有普遍性。经过成熟话语媒介转换过后的先进经验越来越具有正确性,先进经验的不规则性、地方性和约束性往往在标准化的话语中被切割,所以,上述发达地区农村的先进治理经验越发脱离具体场域,具有话语上的一般性。对于亟待创建先进村庄治理体系的中西部农村来说,东部发达地区农村的实践经验填补了其实践经验上的空白,他们主动批量组织干部去东部学习,学完之后回中西部农村简单复制其制度实践形式,而非结合本地实际创新制度实践经验,东部发达地区农村的制度实践经验因此具有了普遍性。

(二)压力型体制的传导性

中国的治理体制是压力型体制,中央政府掌握了政治和经济等多项资源,其有充足的资源来充分调动体制内部成员,保证其命令自上而下地传递并且在这个过程中往往容易出现层层加压和层层加码的状态[14],另外,财税体制改革强化了中央政府控制财政资源的能力。中央政府通过自上而下的专项化的财政转移方式加强了对地方财政及行为的控制,政府能力大大增强[15]。政府对代理人治理方式的转变从结果导向的总体性治理向过程目标控制的技术治理也使代理人受到的监督加强,执行上级意图的行为强化[16]。最后,信息技术手段的应用大大压缩了信息传播的时间,提高了信息收集、监控的效率,也使得政府对基层的监控能力大大增强[17]。东部发达地区农村所在的地方政府有一套成熟的创建生产及呈报体系,其先进经验很容易获得上级认可。在国家力量较为强大的背景下任何事物都极易迅速地向下推进,对创造典型经验的东部发达地区农村来说,这意味着影响力扩散,对欠发达的中西部农村来说,则意味着复制典型经验的强制性增强。

(三)硬资源约束下的策略性

当复制东部发达地区村庄的先进治理经验成为必须选择时,问题便转换成了地方承接标准化村级建设的能力问题。很显然,财政资源匮乏的中西部农村难以承接高标准的村级组织建设,因而在实践中采取了变通的策略,降低了标准化村级组织建设水平。分税制后,中央对地方的转移支付主要包括三大类:税收返还、专项转移支付和财力性转移支付,三类比重大致相当,大概各占三分之一。税收返还根据各地区的经济发展水平,专项转移支付相对固定却是有特定用途的“戴帽资金”,财力性转移支付中较多被提及的是“一般性转移支付”,这类支付根据地方的支出收入差距确定转移支付基数,用途也比较明晰[15]。中西部县域大多以农业为主,工商业欠发达,税收返还比例不高,专项资金用途受到限制,无法转换成地方政府可自主支配的财政能力,因此对地方政府的积极意义有限。对中西部农村来说,意义较大的是一般性转移支付,但这笔资金额度有限,以弥补基本支出为主,维持性的特点比较明显。实践过程中发现,中西部农村的基层财政不仅仅是温饱财政而且是温饱不足的财政,只能勉强维持组织基本运作,缺乏多余的财政实力承接上级的各项创新工作,实践过程中基层普遍处于“讨钱”“缺钱”做事的状态。中西部农村可支配财政有限的事实限制了其推行标准化基层组织建设的能力,基层治理体系“半现代化”由此而产生。

中国政府的国家能力较强,同时基层实践的差异性也较为明显。能力强大的政府明确了基层治理现代化任务的重要性,也明确了任务执行的一致性标准。对地方政府而言,任务及工作标准都是中心工作,必须执行下去,但在以往的中心工作执行中,标准是地方可结合实际的部分。现在这种自主空间受到挤压,上级政府不仅指定了中心工作的内容,还指明了执行中心工作的工作标准,工作标准因此也具有较强的政治性,与中心工作的目标类似,变成硬任务必须彻底执行下去,以往地方可结合实际的部分被消解。实践过程中地方政府想尽办法执行统一标准,但因该项标准脱离其实际承受能力只能尽量复制但无法完全复制,形式上的变通往往容易在这种情况下出现,意外后果也由此而产生,原本的基层治理体系也容易被切割。

四、中西部农村村干部“半职业化”的实践后果

(一)基层治理组织体系被破坏

未进行村干部职业化制度建设以前,村庄层面还保持了传统的治理系统,进行村干部职业化制度建设之后,这套治理系统面临被瓦解的风险。村级治理系统里的主职干部、副职干部及辅助村级治理的积极力量是个相对平权化的分工合作体系,并非官僚体制内部纯粹的上下级关系。当加强主职干部管理时,主职干部管理优化的效果并不能像想象中的压力传导机制那样层层传导到下面的普通干部,从而达到治理优化的效果。事实上,加强主职干部管理,人为扩大主职干部与辅助治理人员之间的差距反而容易瓦解其相互之间配合的平权化关系,造成消极后果。辅助治理人员的工作积极性会下降,对主职干部的不满情绪会增加,不少副职干部甚至将这种消极情绪体现在工作上,不配合主职干部的工作或者将村庄所有事务全部推给主职村干部,“拿钱多的人做更多事”,客观上造成村书记一个人做全村事务的局面,这种消极情绪还会传导到基层治理的下游治理链条上去,小组长包括老干部的意见较大,部分人甚至会采取消极策略,少做或不做村庄事务,比如部分小组长抱怨工资差距太大,自己一年工资才几百元,再比如部分小组长抱怨工资没有增加,工作量却要增加,要配合职业化村干部做更多工作,还有部分老干部要求政府补齐之前少发的工资。上级政府看似一个小小的增加工资待遇的问题,往往会对基层治理系统产生较大的消极后果。

(二)基层治理经济成本上升

政府在推动村干部职业化制度建设时一方面采取了标准化、正式化建设的理念和手段,另一方面采取了用经济资源解决和替代治理问题的思维,唯经济激励至上,这种治理经济化的策略最终可能给基层带来一个运行成本极其昂贵的未来。未进行村干部职业化建设以前,乡村治理由经济激励、政治荣誉和“面子激励”等复合体系激励。在市场经济背景下,村干部工资不高成为一个颇受诟病的问题,但高与不高是个相对的并且有特定情境的问题,不能抽象地谈论。“务工经济”兴起一方面带来村干部工资收入的比较收益降低,另一方面带来村干部的治理对象、治理事务密度大幅度下降的现实,如单从群众层面来讲,村干部的治理负担不太重,另外,村干部是副业,不影响村干部在其他领域的主业操作。熟人社会的“面子激励”还部分保存、村干部还有一定的政治荣誉感,治理事务和治理激励相对均衡,村级治理系统的基本运作维持了下来。在以单一经济要素主导的治理体系现代化变革过程中,村级治理主体包括村级临时性公共服务人员的利益预期被大幅度调动起来,村级治理的运行成本增加,村书记“当家”的经济压力增大,同时这还会持续影响村庄中的其他治理主体,继续抬高村级治理的成本,此外,这也会导致乡镇干部比较乡、村干部之间的工资差距,降低其经济激励。

(三)基层治理效果下降

较好的基层治理效果是以成熟的基层治理体系做支撑的,若基层治理体系处于旧的体系濒于“瓦解”以及新的体系尚未建立的不成熟状态,则基层治理效果容易受到影响。施行村干部“半职业化”的欠发达中西部农村尚未建立起类似东部发达地区农村的完全正式化、职业化的治理体系,且这种“半职业化”状态在既有财政资源匮乏的状态下具有一定延续性。很长一段时间里基层将继续处于这种新的职业化治理体系尚未建立、旧的可维持基本秩序的未职业化体系已经解体以及较为成熟的治理体系尚未生成的中间状态。中间状态的治理使得中西部农村既无法享受到完全基层治理现代化的好处,同时又面临既有治理秩序被破坏、维持基本治理秩序的能力都受到影响的局面。未进行村干部职业化建设以前,依托政治、经济和社会混合激励的“非正式干部”,村庄能低成本地维持基本秩序。进行村干部职业化建设之后,村级治理体系面临难以维系的风险,且治理成本大幅上升,相比之下,基层治理效果下降了。

推进基层治理现代化建设的目的是为了改进基层治理效果,实践过程中却出现了新的现代化治理体系未生成以及旧的维持基本秩序的治理体系面临瓦解的“半现代化”的基层治理体系,且出现不太好的治理效果,这种“半现代化”基层治理体系的状态及其运作过程应当作为一种实践问题进行研究,以期明确何种样态的基层治理现代化状态才是地方实践需要的基层治理现代化。

五、结语

村干部职业化建设的文本意涵是相对确定的,而实践意涵却是差异化的、变动的。村干部职业化的实践内涵极其丰富,尤其是在其接触差异化的地方实践之后,应当有内涵具体化的过程。实践过程中,差异化的基层实践往往采取了相对一致的职业化建设标准,但一致性的标准并未产生一致性的基层治理体系及治理效果。部分地方出现了村干部职业化制度建设效果内卷化的情况。具体来讲,一方面政府投入了大量资源,另一方面基层治理系统并未有效改善,未来的基层治理成本极其昂贵,基层治理效果下降。

差异化的地方实践为何一再套用不符合自身特点的治理经验,这与“典型”自身的矛盾性有关。一方面,“典型”在形式上具有普遍性。某个地方的“典型”很容易超越具体的时空条件,成为各地区需要普遍推广的经验。另一方面,“典型”在内容上的普遍性、可推广性下降。一个好的典型不仅要在“点”上具有价值,而且需要在“面”上具有可推广性的价值。实践过程中“点”上的典型经验也许比较先进,但在“面”上的推广、试行上往往出现了程序简化的倾向,忽略了地方的差异实践,典型的先进性因此大为下降[18]。从形式上来讲,推广“典型”对地方政府存在一定的强制性,但这其中又存在一些隐患。随着治理精细化进程的逐步推进,从原来的总体性治理、原则把控到技术治理、过程-目标控制以及标准控制[19]等,原本属于地方自主性的地方政策实践也越来越受到标准化力量的控制,灵活性受限,即原本应当具有差异性的地方政府实践越来越具有标准化、一致化的压力,这有助于加强政策执行的统一性,但也容易造成政策执行脱离实践差异性的客观后果。政府在强化自上而下的统一标准时应同时思考在机制层面如何尊重基层的差异性,给基层预留一些政策协商执行的空间,以完善政策执行的效果。

村干部职业化建设的目标为何与实践偏离,这种目标与实践的偏离主要与两个因素有关:一是地方政府承接标准化组织建设的能力差异。中西部农村承接高标准组织体系建设的能力有限,而东部发达地区农村的工业化水平较高,地方政府的财政供给能力较强,其提出的治理标准具有情境性,符合其资源能力,但这超出了欠发达的中西部农村的承受水平。二是对增强基层组织力的理想标准的多样性缺乏认识。提升基层组织力并不是只有东部地区村干部职业化经验一条实现路径,发达地区农村的村干部职业化实践是先进的治理经验,应该拿来学习而非照搬。在工业相对欠发达、人口大量外流的中西部农村,村庄治理事务的难度及密度已经大大下降,相对简约的治理体制在简易治理的区域可以维持基本的治理秩序。另外,村庄的土地及熟人社会的“面子激励”也在不断生产出“中坚农民”,以维持基层治理秩序[20]。在简易治理的地区不应推行过于复杂的治理制度,应该探索出属于中西部农村的简约治理模式。

村干部职业化建设是提升基层组织能力、推进基层治理现代化应讨论的内容,该制度实践差异化的运作效果启示我们在推进基层治理体系现代化时应注意到政策实践基础的区域差异,实现一般性政策的地方内涵转换,推动政策内涵的细化、具象化,如此才能保持政策执行的效率并且积极推进基层治理体系及能力的现代化。