近日山东省自然资源厅发布《山东省村庄布局专项规划》称，将“编制全省村庄布局专项规划，指导各地完成县域村庄布局，制定全省合村并居规划指导，稳妥推进合村并居”。

这项规划及其实践困境、及其背后的理论基础，引发了众多质疑。

合村并居关系到走什么样的城镇化和乡村振兴道路的问题，涉及到人民群众根本利益，相对于乡村治理体制机制改革等上层建筑层面的改革，这项改革的后果具有不可逆转性，需要慎重再慎重。

实际上不仅山东，过去几年， 全国很多地方都推动类似的规划，试图彻底改变农村的面貌，但是基本上是“雷声大、雨点小”。

 笔者6年前曾调研中部某农业大县S县的“四化同步”政策试点 这和山东合村并居的政策目标和做法是一样的。其核心就是推动分散居住的农户集中居住。为了节约土地，大多规划了小高层的楼房。这被称之为“新型城镇化”的实践方式，与之同时推动土地大规模流转，希望短时间内实现农业的规模经营，改变分散小农经济格局。万幸的是，在实施了为数不多的几个孤立的项目之后，地方政府很快就意识到问题所在，意识到这项政策并不符合实际，规划理念让步于实践理性，及时刹车，避免了大规模推动合村并居的困境。

“四化同步”即推进工业化、城镇化、农业现代化和信息化四化同步发展。这代表着一种发展理念，当时没有乡村振兴的概念，农村的发展被简化为“农业现代化”。按照省委省政府要求，四化同步试点镇不仅要在新型城镇化的建设方面做出成绩，而是要在先行先试过程中总结出一般规律，主要方向是土地政策创新。

笔者参加了一个县级协调会，县农委（代表县委县政府）、国土资源局和试点镇政府共同协商如何来操作四化同步镇工作。国土部门如何参与“四化同步”？主要是利用土地增减挂钩的政策工具撬动“三农”，这是一笔来自于地方城镇建设用地市场收益返还的收益。城乡建设用地增减挂钩指的是农村建设用地退出可以用于增加城镇建设用地，这对缺乏土地指标的地方政府是有吸引力的。

自2011年开始，这项政策就给S县新农村建设注入了不少资金。当时的目标是国土政策支持新农村建设。做法是：按照规划，农户自愿拆除老房到规划的居住点建房，实行统规自建，政府根据农户退出宅基地面积给予补偿，1亩2.58万元。这给少数村庄带来了巨大的变化，基层干部和农民是欢迎的。

四化同步试点开始后，城镇化成为了主要方向，其象征就是农民上楼，改变单家独户的居住格局。试点镇设想：农民上楼促新型城镇化、土地集中促农业现代化。该镇在三个集镇中心附近规划了三个“万人社区”，由政府和农民共同分担成本。 事实上，试点镇后来建设了几栋楼房之后，不了了之，因为推不下去。挂钩资金补偿远远不足于支撑农户购房，农民也不愿意购买小镇的楼房，政府也没有钱大规模推，于是很快，政府停止了这项工作。

 县乡干部及农户反映了两个问题，这具有普遍性。

第一，人到哪里去？农村富余劳动力转移不出去，中老年农民还黏在土地上。

S县是一个农业大县，工业化和城镇化程度低，城镇人口的比例只有约30%，试点镇距离县城15公里。通过从事农业，留在农村的中老年劳动力依靠户均10亩土地可以获得1万元纯收入和充足的粮、油、蔬、肉、禽、蛋供应，当时从事农业劳动六个月以上的劳动力还占乡村从业人员的一半。而集中居住和土地流转，把土地流转出去，即使按照1元/1平方米的高价，每亩收入也要减少三分之一，而且也不再有自给自足的农副产品，家庭现金收入下降且生活成本大大提升。

政府曾设想农民城镇化之后， 农民就近务工或外出打工。然而试点镇的工业只有三四家农业企业，然而这些龙头企业吸纳的劳动力并不多，而且主要是季节性的工人。乡镇估计能够提供200个固定就业岗位和700个季节性工作岗位，而该县工业开发区办了10年成绩平平，大量工厂圈起土地并没有投入使用，“不冒烟”。在城镇化背景下，农民进城至少要进有就业机会的市县，不会响应号召滞留在小镇，这是不理性的。 实际上农民已经在大规模进城购房了，只是目前主要是年轻人进城务工、小孩进城读书，中老年人还留在农村居住和从事农业生产

第二 钱从哪里来？指望土地增减挂钩能解决多少资金？地方政府也会算明白账。

集中居住涉及到庞大的投入。首先是住房投资。即使政府在集镇建商品房廉价卖给农民，每户100平方，除了农户自筹部分外，政府要贴10万元（2014年左右的价格），这是地方政府承担不起的。

 S县农村整理出来的挂钩指标本身不赚钱，2011年规定的价格是2.58万元/亩，并不能支撑庞大的资金投入。据国土部门测算，户均退出1.8亩（面积很大），户4.1万元这远远不足以建设新社区。而且前提是试点镇整理出来的土地指标，总数达到近1万亩要用得出去。

政府贴的10万元，用于建设新社区的基础设施、支付农户自筹之外不足的部分及用于为农民办理城镇社会保障。农民进城之后，农村水平的社会保障显然就不能满足农民养老了，地方政府还需要为进城农民配比农村高得多的社会保障，这又需要一大笔资金。对于一个农业县，本地财政入不敷出，为新社区建设贴那么多钱，这是一笔天文数字，地方政府是没有积极性的。

国土资源局的一位总工程师苏某的认识很到位。他认为“目前试点镇搞集中居住超前了，因为农村劳动力并未充分转移，土地难以流转，这是客观的农情。”他是一位头脑清醒的基层干部。

S县农民的收入有一半来源于农业，把土地流转出去，农民收入是降低的。从农民家庭整体的角度，正是农村中老年人依托农业获得一半以上的收入，支撑整个家庭劳动力的体面再生产，形成了农民顺利进城的农村基础。正是在这个意义上，农村能够作为中国现代化的稳定器和蓄水池。

 调查过程中，我们还发现试点的规划理念本身很有问题，来自高等院校或专门的设计公司的规划专家往往站在理念的角度，试图短时间内依靠行政推动的方式实现各类抽象的美好目标，如城镇化、农业现代化、乡村振兴、土地集约利用等等。规划者对县乡政府的困难估计不足，对政策工具本身理解有误，对政策实施过程中的农民群众的意愿和群众利益更是漠视。

作为利益相关方，规划公司之所以积极推动，可以从其利润的角度来解释。农村越是合村并居，大拆大建，规划公司越是有大笔订单，即使规划费用低到1%,一个乡镇的规划费用也达到数百万元之多。但是规划执行过程中，规划者本身似乎没有任何风险，而只有利润。

基层干部对此意见很大，笔者看到一个村庄的规划，描写的是简直是天堂，然而建设成本在5千万以上，村干部质疑说着有现实性吗？规划专家没有深度调查，只是来拍照、测绘，拿了数据就开始设计，一定不会合乎实际。然而规划是上级政府雇佣专家设计的，经过合法程序成为政策执行的依据。S县四化同步示范镇如此，山东的这个合村并居规划也如此。这可称之为“规划霸权”，规划成为特殊的不受约束的权力。

中国的城镇化应该走一条稳健的路径，“四化同步”也好、合村并居也好，不可无视基本国情农情、不可无视农民的意愿。如S县那样，示范点启动之后，碰壁了，及时回头，造成的影响并不大，示范点本身就可能示范失败，没有达到政策目标。若是如山东那样，按照规划的理念来执行政策，不顾实际，则农民家庭就失去了以往的农业收入，生活质量就难以为继，农村就失去了稳定器和蓄水池的作用，城镇化就走向不可逆的“劣质的城镇化”的道路。

    2014年7月写，2020年6月修改