多层级核心政治体制与“统分结合”双层治理

    如何解释产生优异治理绩效的体制与机制，是理解“中国经验”的关键。基于我国政治制度的党政关系与央地关系两个维度，本文提出“多层级核心政治体制”的新理论框架，来解释“中国模式”。我国多层级核心政治体制内含的所有权与使用权分离式非制度性分权、纵向集权与横向竞争的组织体系、责权利不对称的行政原理等属性，形成了在中央与地方或上级与下级之间实行“统分结合”双层治理机制。向上“统”还是向下“分”，可根据社会治理主要矛盾的变化做出动态调整，因此我国体制具有“宜统则统、宜分则分”的治理弹性与优势。

   新中国成立70年来，走出了一条有中国特色的工业化与城市化道路，创造了经济社会发展的奇迹，取得了令世界瞩目的成就。然而，在很长一段时间以来，独特的“中国经验”因无法纳入西方的理论版图而遭到学术研究的忽视。近年来，关于我国国家治理体系的研究发生了可喜的转向，但是对我国体制的经验研究与理论总结，与日新月异的国家发展实践相比还有很大的差距。本文尝试以中美两国大都市治理秩序的比较为切入点，旨在理解我国产生优异治理绩效的体制与机制根源。基于我国政治制度的党政关系与央地关系两个维度，研究提出“多层级核心政治体制”的新理论框架，用来解释“中国经验”与“中国模式”，以为进一步推进国家治理体系与治理能力现代化研究提供启发。

一、问题的提出

世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示，中国营商环境在全球190个经济体中排名第31位，中国营商环境迈向国际一流。在一场全球性的营商环境竞赛中，中国的营商环境排名，去年从第78位跃升至46位，今年再提升至第31位，连续两年大幅跃升，“中国经验”已成为全球营商环境优化的一大亮点。然而，“中国经验”是什么？国内外学者，见仁见智，莫衷一是。如何解释产生优异治理绩效的体制与机制，是理解“中国经验”的关键。由于工商业主要积聚于城市地区，城市是营商环境竞争的基本单元。自改革开放以来，我国各城市便围绕着招商引资与发展经济展开了锦标赛。随着我国经济从高速发展迈向高质量发展的新时代，各大城市之间开启了新一轮以人才争夺与产业升级转型为核心的营商环境与经济发展竞赛。为此，各地区、各部门按照党中央、国务院决策部署，不断深化“放管服”改革，提高行政效率与城市公共服务水平，如浙江省的“最多跑一次”改革，武汉市推行的“马上办、网上办、一次办”改革，城市营商环境得到明显改善，有助于提高城市的竞争力。自20世纪90年代末期住房商品化改革，我国开启了快速城市化阶段，仅仅经过20年的时间，我国城市化率大幅提高，而且城市化质量不低，其成功的奥秘被认为与我国中央集权的治理体制机制有关。

对照之下，美国在地方自治体制下，大都市地区自20世纪以来，便一直面临区域经济发展和公共服务一体化需求与地方政府碎片化的矛盾，这制约了城市公共服务水平与城市竞争力的发展。在美国35935个城镇中，超过一半也就是52％的政府只负责管理不到1000人的市镇。每个大都市区平均有102个地方政府，每个地方政府所管理的人数平均不足6000人。由于大部分地方政府的规模都很小，大都市地区形成后，便开始出现公共事务治理的功能边界与政治行政边界不一致的问题。为破解此矛盾，美国学界激发了热烈的争论，先后形成大都市政府、多中心政体、新区域主义、尺度重构论等理论思潮。其中，大都市政府或统一政府学派认为地方政府的碎片化，将本属经济社会一体化的大都市区割裂开来，从而导致公共服务分配的严重不平等以及区域性公共事务治理的失败。因此，他们主张通过兼并或市县合并等结构性改革方式消除大都市区内众多的地方政府，以建立一个统一的大都市区政府，优化大都市区域的资源配置，增进政府的工作效率和经济效益，以适应整个大都市区域对公共服务一体化的需要。

然而，以奥斯特罗姆夫妇为代表的公共选择理论学派对“统一都市政府”方案充满了“恐慌”，批判其形成的是一种“单中心政治体制”。因为大都市政府对于以整个大都市区为范围的公共品供给虽有效率，但是还存在众多规模层次小于大都市区范围的公共品需求。而且，这种巨人式“都市政府”由于管理空间幅度过大，必然会带来“高高在上”的庞大官僚组织与地方民众的疏远。公共选择理论认为，美国大都市地区内众多分散的地方自治政府并存的格局，构成了一种“多中心政治体制”。超越于地方政府以外的公共品供给需求，地方自治体之间可以形成准市场竞争的自发合作秩序。但是，公共选择理论为细碎化地方自治政府体系做的辩护，无助于解决大都市地区面临的治理难题。随后兴起的新区域主义和尺度重构论，则是在不改变多中心体制前提下做出的探索举措。纵览美国一个多世纪以来的大都市区治理演化史，始终无法跳脱单中心与多中心政治体制之间的对垒，源于其纵向政府间制度化分权与横向地方政府自治的体制。

在国际比较的视野下，有助于重新认识“中国经验”。大都市地区治理面临的核心问题为人民需求的公共品规模具有多层次性与动态性特征，需要弹性化的公共组织相匹配。碎片化的地方自治政府对于提供行政边界以内的小规模公共品比较有效率，但对于外部性溢出行政边界的公共品供给面临难题。统一的大都市政府对于大规模的公共品供给比较有效率，但是对于辖区内小众化、差异化和多元化的公共品需求的回应性较差。在制度性分权体制下，“一”和“多”是不相兼容的，在美国大都市地区体现为统一的都市政府和多个分立并存的地方自治政府体系是相互排斥的，因此改革便存在单中心与多中心政治体制之间的博弈。那么，嵌入在我国中央集权体制下的大城市治理是单中心政治体制吗？我国大城市治理是如何解决公共品需求规模的多层次性与公共组织的弹性化匹配的矛盾？又如何对我国独特的治理体制机制进行理论化提炼？围绕着以上问题意识，笔者近几年在上海、深圳、武汉等十余个城市开展了累计260余天的田野调查，结合深度访谈与参与式观察等质性研究方法，并采取以个案为基础的机制分析法，研究发现我国既非单中心政治体制，也非多中心政治体制，而是“多层级核心政治体制”，形成的是“统分结合”双层治理机制。我国的“多层级核心政治体制”突破权力分割模式的限制，开辟的是所有权和使用权分离式的权力分配模式，“一”和“多”是可以兼容的，适应了公共品规模多层次性的弹性化需求。

二、多层级核心政治体制：理解我国体制的新框架

（一）我国国家治理体制研究的转向

改革开放后西方理论思潮的引进，特别是随着苏联解体与新自由主义在全球取得压倒性胜利，西式代议制民主政体与民主政治成为一种普世价值。以西方代议制民主政体为参照系，我国中央集权体制被认为是“落后的”，属于“威权”体制，甚或“专制”体制。有些学者看到短期内改革政治体制是不现实的，便寄望于从村民自治与城市居民自治开始，自下而上渐进式推动体制改革。然而，随着我国经济的腾飞与国家综合实力的提升，学界开始重新审视与理解我国体制，并反思既然我国体制这么“落后”，但为何却能创造出世界奇迹？习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上提出要坚持“四个自信”，进一步促发了关于我国国家治理体制的科学分析。学术研究也随之发生转向，即从过去对我国国家治理体制进行简单的价值判断，转向对其属性特征与功能后果的实证分析。

具体而言，关于我国国家治理体制研究主要有三个维度：一是经济维度，主要从央地关系的视角分析我国经济增长绩效，并将我国体制的特征概括为经济上分权与政治上集权，如财政分权理论和地方政府法团主义理论。二是社会维度，主要从社会学视角来分析概括我国多层级政府之间的关系与体制属性，如周飞舟提出的锦标赛体制，周黎安提出的行政发包制，贺雪峰提出的责权利不对称体制等。三是迈向历史维度，将我国国家治理体制分析视角向历史延伸，追溯现代体制的历史根基，如周雪光认为历史上的帝国逻辑与当代中国的国家治理间多有关联；苏力认为至少从西周开始，历史上中国已逐步演化出维系和拓展大国治理的中央和地方关系；曹锦清和刘炳辉则将国家治理体系归结于郡县制传统。以上研究从不同维度对国家治理体制展开了深度剖析，丰富了对我国体制的认识。然而，其侧重分析的是国家治理体制中的央地关系，忽视了中国共产党作为使命型政党，在国家治理体制中的角色与功能。

近年来，有学者开始致力于弥补这一研究短板，从我国独特的党政体制视角展开研究。如王浦劬、汤彬认为与西方国家依托于韦伯式科层制的治理结构相比，当代中国治理形成了独特的党政结构，即共产党作为执政党通过政治领导，在组织和意识形态层面深刻塑造并融入中国特色的政府体系而形成的集中统一的党政结构，党政治理结构兼具的治理“弹性”与功能机制的复合性，成为国家治理优效的根源。刘炳辉则将当代中国国家治理体系中，以中国共产党为核心所构建的党和政府双重科层制复合结构称为“党政科层制”。杨华则分析了县域治理中党政体制的结构与功能。上述学者关于我国党政体制的研究，将执政党在国家治理体系中的角色与位置纳入学术视野，具有启发意义。关于党政体制的研究刚刚起步，目前还只是笼统地对宏观党政体制的结构与功能作出分析，尚缺乏央地关系互动及运行机制的解释。在既有研究基础上，本文将结合我国政治制度的党政关系与央地关系两个维度，提出“多层级核心政治体制”新理论框架，来理解我国党政体制及其运行机制。

（二）多层级核心政治体制：一个新的理论框架

在美国实行政治与行政二元分离以及分权自治的体制下，不仅中央层面进行立法、司法与行政的权力分割，形成三个权力中心相互制衡，制衡的原则和途径由宪法和法律制度予以规定；而且纵向不同层级政府之间也实行制度性权力分割，一个层级的政府一般只能直接管理本级政府的事项，不同层级政府之间不存在人事任命关系。在遵守相关法律规定，并在一定限度上接受上一层级政府的管理和监督外，下一层级政府不必围绕着“上级”政府转，主要对法律和当地选民负责。因此，在纵向政府间制度分权与横向地方政府自治的体系下，美国形成的是多中心政治体制。

而在我国政治与行政统筹协同的中央集权体制下，政治生活的关键在领导核心。正如邓小平强调的：“任何一个领导集体都要有一个核心，没有核心的领导是靠不住的。”邓小平提出党的领导核心思想，具体包括三个层次：其一，共产党是中国社会主义事业的领导核心；其二，党中央是全党全国人民的领导核心；其三，党中央领导集体要有一个核心。邓小平进一步指出：“中国问题的关键在于共产党要有一个好的政治局，特别是好的政治局常委会。只要这个环节不发生问题，中国就稳如泰山……最关紧要的是有一个团结的领导核心。”因此，政治生活的领导核心是有层次的，在全国范围内便存在着共产党→党中央→政治局→政治局常委会的领导核心序列，为国家治理体系的“总领导核心”；同样，向下在不同层级体系内，都还存在相应治理范围内的领导核心，相对于中央而言可谓　“次领导核心”。领导核心是全国政治的总轴心和终极权威中心，是各级政府和各个政治机构权力的最终来源和权力运作的原始动力。因此，研究将我国独特的国家治理体制总结提炼为“多层级核心政治体制”。

在我国“多层级核心政治体制”下，中央层面不存在立法、司法与行政的权力分割，存在的只是立法、司法与行政之间的权力分工，且都在一个总的领导核心之下开展工作。在权力的来源上，中央拥有所有事务的“所有权”，可以管理全党全国所有的事情，即“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。在“下管一级”的人事任命制度下，下级政府的领导核心是由上级领导核心确立的，因此下级是服从于上级领导核心的，在纵向上是层层向上集权的，而非制度性分权。但受制于时间、精力和能力的限制，中央及其领导核心所处理的事务是极其有限的，绝大多数事务要层层向下“发包”　和依靠地方来完成，也就需要相应地向下“放权”。地方党委政府对于“承包”的事务管理具有实际控制权和剩余索取权，能够自主地供应地方规模范围内的公共物品与服务。然而，对于“发包”的内容和“放权”的程度都是由中央统筹决定的，中央可以根据变化了的形势进行动态调整，中央保留的是剩余控制权或相机干预权。

在中央之下的每一层级内部都存在若干个并存且相互竞争的次领导核心，如同中央政府一样每一个地方政府都有其领导核心。横向上同一层级并列的多个领导核心，貌似美国大都市地区多中心的地方政府关系，但两者的根本不同在于我国横向上并存的同级地方政府还有一个共同的上级领导核心，以发挥集中指挥、统筹、协调和监督等功能。在纵向各层级党政体系中，每一个上级党委政府对于辖区的下级政府而言都相当于是“中央”的缩影。那么，在我国大都市地区范围内，市级党委政府在辖区范围内相当于“中央”，其下各层级就为次核心，是我国多层级核心政治体制在城市治理上的投射。这种体系并不像美国统一的大都市政府方案那样，建构的是单纯的科层官僚体制，所有的关系都将通过具有单一最高权力中心的命令结构进行协调，形成的并非单中心政治体制。在多层级核心政治体制下，上级党委政府相对于下级而言属于“裁判员”，但相对于自己的上级又是“运动员”，层层向下类推。

三、多层级核心政治体制的权力与组织配置

我国独特的多层级核心政治体制，在权力分配、组织体系与行政原理等方面，也形成了与美国多中心政治体制迥异的秩序，具体分别为：所有权与使用权分离式的非制度性分权模式、纵向集权与横向竞争的组织体系、层级间责权利不对称的行政原理。

（一）所有权与使用权分离式的非制度性分权模式

制度性分权主要有两种方式：第一种为某项权力的整体转让。假如有Ａ、Ｂ两项权力，权力整体转让的做法是Ａ权归中央、Ｂ权归地方。对各级政府的权限进行划分时，首先明确其核心任务领域，进而配备相应的职权。第二种为对同一事项不同管理权限和责任的划分。即Ａ①、Ｂ①两项权力归中央，Ａ②、Ｂ②归地方政府，各级政府共同承担起某方面的职责。不管是权力的整体转让，还是部分转让，中央保留对地方事项一定程度上的规制和监督权的前提下，各级政府相对独立地负责自己职责范围内的事项，一个层级的政府一般只能直接管理本级政府权责范围内的事项。那么，不同层级政府之间就是“职责异构”的，不同政府对于归属自己权责范围内的事项，拥有完整的决策、执行与监督考核权力，科层制行政部门主要是对同级政府负责，而不用对上级“条条”负责。因此，美国实行的制度性分权体制，实质上为“所有权”与“使用权”合一的权力分割与转让模式。

而在我国多层级核心政治体制下，不管是中央层面，还是纵向政府之间都没有西式制度性分权，唯有职责与权力的分工。前面提到，中央为全国政治的领导核心，可以管理全国所有事项，拥有所有事项的“所有权”，但囿于时间、精力与能力的限制，绝大多数事务需要依靠地方政府来完成，这就需要中央向地方“发包”公共事务和“下放”权力。虽然中央与地方在治理实践中也存在一定程度的“分权”，但并非所有权与使用权合一的制度性权力分割模式，而是所有权与使用权分离式分权模式。在我国多层级核心政治体制下，中央集中的是“所有权”，中央与地方之间权力关系的调整实质上是围绕着“使用权”的配置展开的。至于向下“发包”的事项和“放权”的程度，中央可以根据“所有权”和变化了的情势需要，进行灵活和动态的调整。

这也是为什么在西方制度性分权体制下，在地方事务范围内，中央政府不能越权干预地方政府，一般只能通过项目拨款和法律规制的方式来让地方政府执行自己的意志，否则就会遭遇来自地方的抵制。而我国中央可以领导和管理任何地方事务，中央只要想管就管的了，下放给地方的权力，中央也可以随时收回来，而不会遭遇来自地方抵制。在多层级核心政治体制下，有一条层层从属的核心轴，中央向地方政府逐级层层向下“发包”和“放权”，下级政府的权力是由上级赋予的，下级政府的领导核心也是由上级领导核心任命的，上级可以随时管理和干预下级所处理的任何事项，即上级拥有“剩余控制权”，下级拥有“实际控制权”和“剩余索取权”。

（二）纵向集权与横向竞争的组织体系

在西方制度性分权与地方自治体制下，不同层级政府都有独立管辖而不受恣意干预的事务范围，纵向政府之间是“职责异构”的，政府是公共服务提供的垄断者。政府体系建立的是韦伯意义上的法理型科层制，具有弱经济激励、低自由裁量权和强规则控制等特征。若不受约束与控制的话，政府代理人有可能利用垄断者身份谋取私利，与民众的利益直接对立，形成的是国家与社会二元对立关系。因此，一般也会建立起各层级政府对辖区民众的责任机制，即通过竞争性选举实现对政府代理人的政治问责和约束控制。在独立负责的行政事项范围内，政府的权力来源于地方民众的选举授权，因此只需要向辖区内民众负责，不用向上级政府负责，也就不用上级政府对其绩效进行考核评价，形成的是“民主＋垄断”式治理组织体系。

而在我国多层级核心政治体制下，纵向政府之间是层层向上集权的，下级政府的权力源于上级的层层授权，需要对上级负责，且由上级对下级的治理绩效做出评价考核。中央拥有所有公共事务的管理权，囿于治理能力与效率的限制，除了少数中央垂直管理的事务外，绝大多数事务便层层向下“发包”，但中央可以根据需要随时再上收。中央通过各部委管理全国事务，下面的各层级政府也要成立相应部门以承接公共事务，那么我国纵向政府体系形成了“上下、左右一般粗”的“职责同构”结构。一般中高层政府不直接面对地方民众，也不负责具体事务的生产，而主要负责发布命令、指导、监督和考核下级政府，公共事务的生产主要由基层政府（区／县、乡镇／街道）完成。

由于缺乏西方民主政治机制对我国政府行为的约束，在代议制民主政体理论的视角下，我国中央集权体制往往被视为威权体制，甚或专制体制。然而，中央集权体制并不意味着政府的行为不受约束与控制，相较于代议制民主政体下形成的是垄断性政府，我国则在中央领导下形成的是竞争性政府体系，可以称之为“纵向集权＋横向竞争”的治理组织体系。具体而言，中央将大多数公共事务层层向下“发包”后，并辅以目标管理责任绩效考核体系。上级在“承包”了公共事务后，将考核指标“切块”后再层层向下级分解。在“下管一级”的人事任命权下，下级领导核心是由上级领导核心来任命的，而晋升选拔主要基于治理绩效评比，那么横向同级政府之间构成了强竞争关系。我国中央集权体制将竞争机制引入政府内部，是横向同级地方政府之间围绕着中央确立的目标展开了政治晋升锦标赛，再造了以地方政府为单位的公共服务生产者竞争体系，形成对政府行为的强激励与约束控制机制。横向同级政府之间的充分竞争，保证了城市公共服务供给的效率与质量，正如同市场上生产者的充分竞争格局，将会带来消费者福利的最大化。

（三）层级间责权利不对称的行政原理

在西方制度性分权体制下，责权利一致是代议制民主政体国家公共行政的原理。不同层级政府之间责任转移的同时，相应的行政权力与财政利益也会一并转让。不同政府之间关系的处理，遵循的是财政联邦主义原则。即使中央政府想推行自己的政策目标，也需要向地方政府进行财政转移支付，才能让其执行中央的目标任务。如尼古拉斯·亨利对美国经验的观察总结：“过去几十年中，联邦政府一直用蜜（以联邦资金的形式）和醋（联邦的各种行政命令）作为工具，刺激州政府和地方政府帮助其实施并推行各项国家政策。”虽然近年来开始出现“没有经费的联邦行政命令”，但是也遭到地方政府的抵制和抗议。在西方，即便是单一制国家，中央政府如果想让地方政府实现某个公共服务目标和标准，通常的办法是给予地方政府相应的专项资金或转移支付，或者由中央政府在地方的直属机构直接提供和实施，“中央请客、地方买单”的情况很少见。

在我国多层级核心政治体制下，围绕着“使用权”的配置，行政权力在纵向政府之间层层变小，但同时行政责任却层层向下转移，实行“属地管理”综合负责制，因此越往下层责权利不对称程度越高。到基层调研就常常会听到街居干部抱怨，任务多、责任大和权力小，责权利严重不对等。其实，不仅最基层的干部会抱怨责权利不匹配，乃至区、市级政府相对于上级而言也会抱怨责权利不对等。以西方责权利一致的公共行政原理来看，我国纵向政府之间的责权利不匹配现象是“不健康的”，需要改革矫正。然而，我国纵向集权与横向竞争的多层级核心政治体制，决定了我国纵向政府层级间责权利不对称的行政原理。因为在非制度性分权与上下级信息严重不对称的情况下，中央／上级面临如何有效激励与控制地方／下级政府行为的难题。中央在保留剩余控制权的前提下，通过层级间责权利不对称的行政原理，在适度控制治理风险的基础上，能够“倒逼”地方政府积极治理，保持基层治理创新的动力与活力，助推了城市化发展的奇迹。

但这种层级间责权利不对称体制也会将治理冲突的矛头指向基层组织，导致基层组织权威与合法性的流失，这也是社会普遍持有的“中央的政策是好的，都被下面的歪和尚念歪了”以及“中央是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人，乡里是恶人，村里是仇人”等观念背后的内在机制。我国民众普遍不信任基层干部，反而越高层信任度越高，而在西方代议制民主政体下则与之相反，越是高层政府，民众越不信任，而越是基层政府，民众的信任度越高。在我国多层级核心政治体制下，基层政府与地方民众之间的治理冲突，在根本上是中央与地方民众的短期利益冲突，基层政府实质上是在替中央“背锅”和分散治理风险。而当社会主要矛盾发生转变时，中央与地方民众的利益关系也会转变，那么纵向政府之间的责权利配置与社会治理机制也将随之发生转型。

四、“统分结合”双层治理机制

我国多层级核心政治体制内含的所有权与使用权分离式非制度性分权配置、纵向集权与横向竞争的组织体系、责权利不对称的行政原理等属性，形成了在中央与地方或上级与下级之间实行“统分结合”双层治理机制。由于中央集中的是公共事务的“所有权”与“剩余控制权”，围绕着“使用权”　自中央层层向下配置，那么上下级之间在公共职能与职权方面是包含和被包含的关系，下级的所有事项，上级都有权来管。中央或上级便可以结合公共品供给的性质与外部性范围，来统筹决定向下“发包”的事项和“放权”程度，并可以通过行政区划工具来调整作为生产者的下级政府的规模以与之相匹配。“分”的目的是为了形成竞争性政府，再造公共服务生产者竞争体系，实现公共服务供给的效率与效力；而“统”的目的是为了应对具有规模效应的公共品供给以及再分配正义等公共性难题。我国多层级核心政治体制，形成的“统分结合”双层治理机制，可以实现“宜统则统、宜分则分”的体制灵活性，根据治理实践形势的变化做出动态调整。

然而，这并不意味着现实中关于公共品规模的多层次性、政府的多层级性与行政职权的合理配置三者之间就能完全吻合，“统与分”的均衡点需要在实践中探索，以及根据社会情势的变化做出调整，下面结合前文提到的城市治理来说明。嵌入在我国多层级核心政治体制中的城市治理秩序，形成的自然也是“统分结合”双层治理机制，具体效果如下。

其一，可以在大都市地区实现统一的市级政府与分散的地方政府并存，形成整体和部分的关系，“一”和“多”具有兼容性。相较之下，在美国纵向政府之间制度性分权体制下，不同层级政府各有独立负责而不受干预的事务，大都市地区便形成了要么为统一的大都市政府，要么为多个小规模的地方政府的格局，作为整体的“一”和作为部分的“多”之间相互排斥。那么，大都市地区公共品规模的多层次需求与单层次的地方政府之间就必然产生结构性矛盾，即统一的大都市政府难以有效回应小众化与差异化的公共品需求，而分散的地方政府对溢出行政边界之外的大规模公共品供给难以达成合作秩序。而在“统分结合”双层治理机制下，市级政府可以根据城市公共品的性质与外部性范围，将政府职能与事权在不同层级政府之间动态调配，以实现城市公共品供给的效率与质量。如随着我国大规模城市开发接近尾声，城市治理的主要矛盾发生变化，城市不同性质的公共事务与行政职能在不同层级政府之间的配置也随之调整。典型的表现为城市经济发展职能向上层政府集中，而城市管理与服务职能则向下层政府转移，如取消街道办事处“招商引资”发展经济的职能，将之上收至区级政府，乃至由市级政府统筹，同时强化街道办事处综合协调管理的职能。

其二，围绕着公共品的供给形成的是提供者（中央／市级政府）、生产者（地方政府／基层政府）与消费者（民众）之间的三角关系结构。在统一领导的权威框架下，市级政府一般会制定全城统一的公共事务决策安排，然后层层向下“分包”，由下级政府负责具体生产执行，且在横向同级政府之间发起绩效竞争，形塑的是政府内部生产者竞争体系。我国城市公共品供给的生产者竞争体系，是以横向同级政府之间的纵向政治晋升为动力，政治晋升锦标赛的考核内容也可以根据实践不断调整，遵循的是政治优先和政治收益原则。而在美国制度性分权体制下公共品的提供形成的虽是垄断性政府，但在公共选择理论提出公共事务的提供者与生产者角色可分离后，公共事务的生产者则具有竞争性，将会面临其他地方政府、企业以及社会组织等多元主体的竞争与合作关系。那么，在美国大都市地区多中心政治体制下，围绕着公共品的供给形成的是提供者（地方政府）、生产者（其他地方政府／企业／社会组织等多元主体）与消费者（辖区选民）的三角关系结构，形塑的是外部生产者竞争体系，基于平等地位的市场主体间的公平交换的精神，遵循的是经济优先和经济收益原则。

其三，下级政府因高度竞争而产生冲突时，可以诉诸上级领导核心来统筹、仲裁与协调。作为公共品生产者的地方政府之间的充分竞争助推了城市公共品供给效率与质量的同时，也会带来横向同级政府之间自发合作、协调与整合的困难，突出表现在地方保护主义、政府交叉地带的边界效应等。同样，在外部生产者竞争体系下，建立的是以公平交换为核心的合作治理秩序，地方政府之间在遇到冲突而无法合作时，一般只能诉诸上级法院进行裁决。而在我国多层级核心政治体制与“统分结合”　双层治理机制下，地方政府之间由于高度竞争而产生冲突时，则主要诉诸上级领导核心来统筹、仲裁与协调。除了下级服从上级的原则，我国还有部分服从整体的大局观作为政治伦理，所以通过上级领导核心进行统筹、协调与整合的力度要比分散的多中心政府之间的合作治理模式大，交易成本也要低很多。而且我国行政区划的调整由政府主导，不需要征求辖区民众的意见，当公共品需求的规模层次与政府组织的范围产生严重冲突时，上级还可以通过行政区划工具的调整以使两者间适度匹配。因此，在我国多层级核心政治体制与“统分结合”的双层治理机制下，由于市级政府可以发挥统筹与协调干预功能，一个城市内各区域之间虽然公共服务水平有落差，但城市统一的基础性公共服务水平有保证，并未形成城市内二元结构，城市发展较有弹力。

五、结论

很长一段时间以来，独特的“中国经验”因无法纳入西方的理论版图而遭到学术研究的忽视。以西方发达国家为现代化发展的蓝图，我国国家治理体制往往被简单地视为“落后”的，“中国模式”　的逻辑与机制没有获得重视。近年来，关于我国国家治理体制的研究发生了可喜的转向，但是对我国体制的经验研究与理论提升，与我国国家发展取得的成就与实践相比还有很大的差距。为此，本文以中美两国大都市治理秩序的比较为切入点，旨在理解我国产生优异治理绩效的体制与机制根源。基于我国政治制度的党政关系与央地关系两个维度，研究提出“多层级核心政治体制”的新理论框架，来解释“中国经验”与“中国模式”，将为进一步推进国家治理体系与治理能力现代化改革提供启发。

我国多层级核心政治体制的运行在权力分配、组织体系与行政原理等方面都构成了独特秩序，具体为所有权与使用权分离式的非制度性分权模式、纵向集权与横向竞争的组织体系、层级间责权利不对称的行政原理。中央或上级可以结合公共品供给的性质与外部性范围，来统筹决定向下“发包”的事项和“放权”程度，并可以通过行政区划工具来调整作为生产者的下级政府的规模以与之相匹配，我国纵向政府体系之间形成了“统分结合”双层治理机制。向上“统”还是向下“分”，可以根据社会治理主要矛盾的变化做出动态调整。因此，我国多层级核心政治体制及其“统分结合”双层治理机制，可以实现“宜统则统、宜分则分”的治理弹性与灵活性，在适应日益面临不确定性、复杂性与动态性的社会转型上，构成了一种体制优势。那么，我国多层级核心政治体制与“统分结合”双层治理机制的优势，需要得到进一步总结与提炼，这也是新时代制度自信与理论自信的题中之义。