在正式激励措施有限的情况下，为了实现对乡镇干部的政治激励，乡镇在工作和治理实践中通过创新工作机制，制造了诸多非正式向上流动的空间和机制，形成了相对稳定的阶序流动形式，以增加干部的流动次数和流动频率，延长干部的流动时间。我们把这种在实践中形成的非正式的激励机制，称之为“制造流动”。

杨华，武汉大学社会学院研究员，博士生导师

在“责权利”不匹配和正式激励资源稀缺的条件下，为了调动工作人员的积极性、主动性和创造性，乡镇制造了诸如层级、岗位、自主权、地位、价值等非制度性的隐性阶序流动形式，推动工作人员在不同阶序中流动起来，实现对乡镇干部人事的激励和动员。“制造流动”的激励机制有综合性、正向性和内在性的特点，在乡镇工作中发挥了重要的政治社会效应。首先，它拉长人事流动链条，增加岗位职数，给乡镇领导进行人事激励、调动不同人员积极性腾挪空间和回旋余地。其次，它增加乡镇干部进阶次数和提拔重用的机会，延长乡镇干部的政治职业生涯，激发他们的竞争性。再次，它创新治理机制和工作机制，使人与事、人与人、资源和需求实现有效对接，达到事半功倍的治理效果。最后，它推动非正式的、隐性的阶序流动，避免正式链条过长带来的信息不对称和交易成本过大的问题，提高制度运行的灵活性和适应性。

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问题提出与解释路径

乡镇处在政府序列的最低层级，有级别低、岗位少、权力小、资源稀缺等特点。但是乡镇承接了上级党委政府及业务部门的大量治理任务，这就容易造成县乡“责权利”层级不匹配问题。若乡镇完全按照机构、编制和岗位的设置来运行，根本无法有效完成上级交办的任务，因而必须对现有的人力、物力、财力、政策、机构等资源进行最大化利用，通过机制创新对现有体制资源进行重新整合，实现人与事务、体制资源与社会需求的最佳结合。在各项资源稀缺的条件下，工作人员成为乡镇最重要的治理资源。乡镇只有对工作人员进行充分调动和合理配置，才能实现政策落地和有效治理。调动乡镇工作人员的积极性，对乡镇工作人员给予恰当激励，是问题解决的关键。

在调研中接受访谈的乡镇党委书记普遍声称，对乡镇工作人员的激励无非有三种渠道：一是政治激励，给予提拔重用；二是经济激励，给予物质刺激；三是感情激励，给予情感关怀。党的十八大以后，乡镇物质福利刺激受到控制，这方面的激励手段减少。感情激励与乡镇领导个性禀赋和魅力有关系，无法长久持续，更难以制度化。政治激励是党政机关最主要的激励措施，几乎没有不想被提拔重用的干部，往上流动是对乡镇干部的最大激励。但受限于级别低、职数少等问题，乡镇干部的出口小，晋升提拔机会少，干部挤压比较严重，流动性弱。尽管如此，调查发现，各地乡镇治理较为有活力，能够较好地完成上级党委政府和部门下达的任务，推动辖区的有效治理。这表明乡镇工作人员的人力资源在一定程度上被调动起来了，但这是怎么做到的，其内在的机制机理是什么？

既有研究路径：贡献及不足

既有对乡镇干部人事激励及其机制的总结和研究主要有三种路径，分别是“晋升锦标赛”路径、“政治问责”路径和“自主性扩张”路径。锦标赛路径将乡镇之间的政治晋升竞争视为锦标赛，主导赛事的是县委县政府，由其设定竞争的目标、规则和评价体系，并依照赛事结果进行评价，对排名靠前或进步显著的乡镇给予表彰，而对没有达到目标或名次后退明显的乡镇进行惩戒。锦标赛的奖惩主要是政治激励，同时会伴随经济激励。锦标赛的政治激励对于乡镇及其主要领导来说非常重要，关涉乡镇主要领导在晋升竞争中的成败。因此，乡镇主要领导会调动辖区主要资源集中到完成锦标赛的目标上来。锦标赛目标体系中占主要分值的项目被设定为乡镇的“中心工作”。锦标赛模式激励各乡镇调动资源朝着最优目标前进，竞相攀峰登顶，一般来说各乡镇都能够达到和超过预定的目标，只是排名有先后。因此，锦标赛模式主要是激励冲在最前面的乡镇或是进步速度快的乡镇，它是一种正向激励机制。同时，锦标赛模式属于包干制，它将任务包干给乡镇，重结果管理而轻过程监控，乡镇有较大的任务执行的决定权和剩余索取权。拥有自主决定权和剩余索取权本身蕴含激励作用，乡镇自主权越大激励越大。

“政治问责”路径聚焦于政治问责对乡镇干部和基层治理的影响。政治问责属于典型的负向激励，其预设是基层干部担心被问责，影响政治前途，因而在开展工作过程中就会端正态度、恪尽职守、遵守法纪、着力推动工作。政治问责原本属于最后的救济手段，是没有达到目标或在工作中出了问题后进行追责的一种激励措施。但在上级党委政府及其业务部门下达给乡镇的任务越来越多、要求越来越高，而县级对乡镇的激励措施又明显不足的情况下，县里就希望通过加大政治问责的力度来推动乡镇工作。这样，政治问责就从事后救济走上了前台，变成了前置激励，嵌入治理工作过程之中，加强了政策执行过程、细节和轨迹的管控。政治问责嵌入治理过程带来两个方面的结果，一方面是强化了乡镇推动工作的力度，使上级的政策和任务更好地得到贯彻落实，实现了上级党委政府及其业务部门的意志。另一方面是政治问责被认为是行之有效的激励措施，也容易造成被泛化和滥用，甚至在问责上层层加码，导致乡镇干部惮于问责而发展出各种避责行为，滋生痕迹主义和形式主义。

“自主性扩张”路径考察的是在缺乏正式的激励手段和政策工具的前提下，乡镇会主动设置激励方式，把激励嵌入工作之中以激发工作人员的积极性和自主性。自主性激励有两种方式，一种是设置隐性层级的方式。县乡对“实职”与“虚职”、“大镇”与“小镇”、“大部门”与“小部门”、“关键岗位”与“普通岗位”间的差异化设置，为基层干部的晋升、物质和情感激励创造隐性层级，增加更多晋升流动的机会。增加管理人员也是一种增设隐性层级的激励方式。乡镇领导在难以向上拉升纵向权力空间时，通过给科室雇佣更多的编外用工，就可以从横向上拓宽科室自主用人、用权的空间，从而增加了科室领导的权力、收入和象征资本。另一种是调整工作机制的方式。一些地方在乡镇以下设置管理区，称之为片区、党总支、党建示范区等，每个管理区有四五个专职干部，包干管理数个行政村。管理区只负责行政村的治理和群众工作，不负责上级部门的行政事务，如填表、接待、档案整理等，工作较为单纯，不会陷入具体的事务主义。管理人员在管理区有执行政策、财务、遴选治理事务、处理矛盾纠纷等自主决定权。一些乡镇规定只有担任过管理区一把手的乡镇干部才有资格提拔为副科级干部。这种工作机制也起到了自主激励乡镇工作人员的作用。

既有对乡镇激励机制的研究已经相当全面，研究成果也非常丰富，但也存在一些不足之处。比如，“晋升锦标赛”路径主要探讨的是对乡镇主要领导的激励机制及其效果，而没有涉及对副科级和普通干部的激励；“政治问责”路径过于关注对负向、正式的激励机制及其政治社会后果，而对正向的、非正式的激励机制未有触及。“自主性扩张”路径虽然转向对非正式的、针对普通干部的正向激励机制的讨论，但是未能深入、全面和专门研究，只是在涉及相关治理现象如管理区、乡镇干部更替等方面的讨论时，对该激励机制有所涉及。

“制造流动”：一个新解释框架

“制造流动”是本文的核心概念和分析框架，流动是晋升流动的简称。晋升流动是对乡镇干部最大的政治激励，但是乡镇正式的流动空间非常狭窄，给予普通干部流动的机会就更小，流动的层级也更少。

在乡镇正式流动空间中，共有5个层级，分别是科员、中层副职( 副股级)、中层正职（正股级）、副科级和正科级。如果每三年向上流动一个层级，从参加工作到乡镇正科级干部需要12年时间，其余工作时间如果停滞不流动，就难以对他们进行有效激励。从岗位数来讲，乡镇的站办所等中层单位一般在15到25个左右，取中间值20计算，一个乡镇的中层副职和中层正职岗位分别是20个，中层岗位最多也就是40个。副科级干部包括实职和虚职，一个乡镇是15个左右，正科级干部人数是3到4个的样子。中西部普通乡镇的在编工作人员，一般在八九十人到150人不等，而乡镇中层副职以上的岗位最多不到60个，那么余下数十个人如何安置和调动是一个问题。所以，在正式层级数和岗位职数都较少的情况下，干部流动次数少，流动的速率低，在政治上难以起到激励效果。

在正式激励措施有限的情况下，为了实现对乡镇干部的政治激励，乡镇在工作和治理实践中通过创新工作机制，制造了诸多非正式向上流动的空间和机制，形成了相对稳定的阶序流动形式，以增加干部的流动次数和流动频率，延长干部的流动时间。我们把这种在实践中形成的非正式的激励机制，称之为“制造流动”。

“制造流动”的激励机制主要有以下阶序流动：（1）层级阶序流动。设置隐性的细分层级和治域阶序的机制，增加了乡镇内部从普通科员到正科级干部之间的等级序列，每进一阶都是干部职业生涯的进步，都可以起到较强的激励效果。层级阶序越多，意味着乡镇工作人员的进步空间越大，对他们的激励就可能越大、越可持续。（2）岗位阶序流动。对现有的和乡镇自己创设的岗位进行层级细分，不同层级的岗位拥有不同的待遇和地位。那么，占据这些岗位、职位的工作人员就会得到相应的权力、利益、象征资本等资源，岗位越重要，获得的资源就越多。岗位阶序的流动对事业编、编外用工等人员有较为显著的激励效果，因为正式制度并没有给这部分工作人员留下岗位、职位的进阶空间。（3）地位阶序流动。层级、岗位的阶序流动必然带来地位的流动，在基层实践中也有地位流动并非由层级、岗位阶序流动所带来的情况，如领导的重视可能会给工作人员带来政治地位的提升。（4）自主权阶序流动。乡镇工作人员或工作团队在执行政策、设置治理议程、财务、评价、用人等方面的自主权越大，对他们的激励也就越大。那么，从自主权较小到自主权较大的转变，也意味着工作人员的阶序流动。（5）价值阶序流动。营造良好的工作氛围，工作人员在其中可以得到成长，或者做自己喜欢及擅长的事情所带来工作上的愉悦感，抑或在创造性开展工作过程中获得成就感、满足感，这些都可以激发工作人员自我价值的实现。

通过“制造流动”让干部流动起来，使正式条件下停止流动的干部仍有晋升流动、提拔重用的体验；让正式条件下流动慢的干部有增加流动速率的希望和期待，从而最大限度地调动乡镇干部的积极性，合理配置干部的人力资源。本文在吸收既有研究成果的基础上，沿着“自主性扩张”路径，以“制造流动”为分析框架，通过对乡镇促进干部流动、激励工作人员的非正式机制和措施进行调查研究，讨论乡镇如何激发普通干部的积极性、自主性和内在动力，推动乡镇工作落实落地和基层有效治理。

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制造岗位空缺的机制

制造空缺是使干部流动起来的重要方式。在职务与职级并行真正实行之前，干部的级别是与职务挂钩的，只有占据了某个职务才能晋升到某个级别。如普通干部只有提升为乡镇中层正职才能享受正股级待遇；只有从中层正职提拔为班子成员，才能被称为副科级干部。而职务一般又与相应的岗位联系在一起才是实职干部。这样，乡镇要想在职务和级别上提拔重用本乡镇干部就需要有岗位空缺。有空缺才能使干部填补进来，进而拉动其他低级别干部向上流动。

在乡镇，岗位出现空缺的方式有多种，比如干部退休或退居二线，但这种方式较为被动，如果干部普遍年轻化则等待时间较长。还如干部被免职或升职，但这些都是上级党委政府做出的决定，乡镇难以左右。再如增加中层岗位和班子成员职数，但这是县编办的工作，而且控制得非常严格，这也不在乡镇的把控范围。在人事激励上，乡镇一般不会干等职位空缺，而是会刻意制造岗位空缺，给本单位干部创造提拔晋升的机会和期待，给予他们正向政治激励。乡镇制造的岗位空缺有三种形式，分别是实质空缺、虚拟空缺和增设中层岗位。

推动干部外流，制造实质空缺

首先需要把股级干部往上推。在乡镇，从股级升任副科级干部，进入党政班子才算是进入了领导干部行列。股级干部的晋升有两种渠道，一是当本乡镇班子成员中的副职有升任或调任其他单位时，留下了副科级岗位空缺，由本乡镇的中层正职填补进去。二是当其他单位出现副科级岗位空缺时，本乡镇的中层正职能够填补进去而获得晋升。这两种渠道都能够令本单位中层正职出现空缺，需要中层副职或科员去填补，从而带动干部的向上流动。

其次是将副科级干部推出去。乡镇副科级干部的流动一般是往外流动到更重要的单位或副科级岗位，或者晋升为正科级干部而调任其他单位，从而为本单位留下副科级岗位的空缺，然后再由本单位的中层正职去填补。这两种将干部推出去的方式，除了干部个人的努力和运作之外，有很多是乡镇党委书记使力制造的结果，为的就是制造本单位岗位的空缺。乡镇党委书记不仅需要将副科级、正股级干部推到其他单位任职，而且需要在本单位副科级岗位出现空缺时能够防止外派干部进来，以让本乡镇的中层干部填充进去。这样才能真正制造岗位空缺和促进干部流动。

再次是鼓励借调或往上考。当上级或其他党政部门提出向乡镇借调的要求时，乡镇会把年轻干部和有晋升期望的中层正职推送出去，给他们提供更好的发展平台。同时也鼓励中层正职或副科级干部通过公务员或其他方式考入省市更好的单位或更高级别的岗位。这样既将干部推送出去，也给本单位留下一些岗位空缺。

建设事业平台，创造虚拟空缺

年轻干部的成长除了岗位和级别的晋升之外，其实更重要的是要创造平台和机会给他们成长，增加各方面的本领和能力。在一定程度上，年轻干部工作经验和本领的成长是对他们最大的激励，也是他们晋升到更高岗位上的基础。乡镇在这方面要做的是给年轻干部营造一个干事创业的氛围。

一方面，班子成员要团结，要心往一处想、力往一处使，共同把乡镇的事情做好、将上级交代的任务完成，而不是勾心斗角、利益熏心。还要建设好团结的村级班子，使村两委能够很好地完成乡镇交办的事情，使小事不出组、大事不出村。这样，乡镇的各项事业都会做得相对较好，上级考核乡镇各项指标的分数也会相对较高。乡镇给县里的印象就会较好，乡镇主要领导就更能得到县级领导的肯定，他们在县域政治中就有地位，他们推荐的干部也就更容易获得县级主要领导的认可。这样就会加速乡镇干部的流动速度。优秀且有抱负的年轻干部就愿意到这样的乡镇来工作。我们调查的中部省份某镇，近四五年来有七八位班子成员提拔到其他乡镇担任镇长或党委书记。该镇被认为是出干部的地方，县里提拔的副科级干部都乐意到该镇任职。

另一方面，要为年轻干部的成长创造条件。乡镇干部是综合性干部，年轻干部既要在办公室里培养材料写作、综合协调、接待服务、政策理解等能力，又要有深入农村、联系群众、做群众工作、处理复杂问题等方面的本领。许多乡镇将工作机制与人才培养机制结合起来，让年轻干部在具体治理实践中得到成长。一个乡镇干事创业的氛围越好，年轻干部在其中的成长就越快，往外流动的干部也就越多，该乡镇干部流动的速度就越快，从而激励干部干事创业的信心和决心，乡镇工作也就做得更好。

增设中层岗位，激励中坚干部

在乡镇，工作岗位主要有三大类：一类是领导岗位，占据这些岗位的人是由正副科级干部组成的乡镇党政班子成员；二类是中层岗位，这些岗位上的人被称为乡镇中层干部，包括中层副职和中层正职，他们属于股级干部，有个别享受副科级待遇；三类是普通岗位，岗位上工作人员为乡镇普通干部，其中公务员为科员，事业编为普通办事员。

不同岗位有不同的级别、地位和待遇，由普通岗位向中层、领导岗位跃升属于提拔重用，具有较强的正向激励效应。中层岗位、领导职数越多，激励的范围就越广。但是在“三定”方案中，各岗位、职数都已确定，乡镇不能随意增加领导职数和正式中层岗位数量。乡镇通行的操作是通过增设乡镇内部认可的中层岗位，让更多的普通干部有机会晋升为中层干部，从而扩大了乡镇干部的激励范围。 

站在乡镇主要领导推动工作的角度，最需要调动的是“老乡镇”的积极性及其资源。这些人在一个乡镇待了十几年甚至数十年，有经验、有人脉，也不乏工作能力，是基层治理中的中坚干部。但是这些人要么多数是事业编，本身没有上升的空间，要么是过了提拔年龄的公务员，他们对晋升不抱期待。因此，部分人对工作没有多大的干劲，在工作中秉持只要“不出事”“差不多”就行的原则。所以，“老乡镇”是最需要调动、同时也是最难调动的一类人。

从乡镇的经验来看，对他们积极性调动最有力的措施是将他们安排在中层正职的岗位上。一方面，中层正职岗位是除班子成员之外最重要的岗位，是主导一方面工作的领导，掌握一定的权力和资源。一些重要站办所的一把手有较高的地位和话语权，他们也较一般的干部更容易接近主要领导。另一方面，将“老乡镇”安排在站办所一把手的岗位上，体现了乡镇主要领导对他们的重视。在体制内，“领导重视”对下级来说是非常重要的激励，至少说明“领导看得起”。既然领导看得起，就要将领导安排的事情办好。再一方面，大量事业编的乡镇干部期待就是获得中层正职的职位，那么将他们安排为中层正职，也就实现了他们的预期，自然对他们是最有效的激励。

然而，乡镇的中层正职岗位毕竟有限，而“老乡镇”相对较多，那么要尽可能地调动他们的积极性就需要更多的站办所。新一轮的乡镇机构改革后，不仅乡镇的站办所减少，而且还要求它们的一把手必须是公务员编制，这就阻挡了乡镇主要领导对“老乡镇”尤其是事业编“老乡镇”的调动。乡镇在这种情形下，依然还有运作的空间，那就是自主设置中层岗位。从调查来看，各地乡镇设置中层岗位的措施主要有以下几个方面。

一是设立内设机构。以完成上级某项长期性的重要任务为名，设立常设性的站办所，由“老乡镇”来充任这些站办所的一把手。比如北京地区大气治理很重要，乡镇就设立大气办，让得力的“老乡镇”做大气办主任，再招聘两三个编外用工。环境办、治超办、河长办等都是如此。这些机构在“三定”方案之外，其一把手也没有得到县区组织部门的认可。甚至有的一把手不是公务员或事业编，而是属于工勤编制，根本没有级别。有的一把手虽然是公务员或是事业编，但是其级别并没有升到正股级。但乡镇认可这些一把手为中层正职，享受乡镇相关的政治和经济待遇。新一轮乡镇机构改革要求限制和规范乡镇自设机构，如确有必要设立须报备编办，但估计该规定很难在乡镇执行。

二是设立临时机构。乡镇还会根据某一阶段的中心工作或重点工作，设立一些临时性的办公室或指挥中心，如某村落拆迁指挥中心、某工程落地指挥中心、某高速公路建设协调办、某企业落地协调办等。在我们调查的邵阳某城关镇，根据区县条线重点工作，设立了与之对接的“重点线”机构，每个重点线的工作都有一个指挥办公室。办公室主任由最能够胜任该任务的“老乡镇”担任。这些重点工作越多，设立的临时机构就越多，也就能够安置更多的“老乡镇”，给他们“提拔重用”成为中层领导的机会，也更好地使他们人尽其才。设立临时机构的好处是一个事情完成临时机构就解散，新来一个事情再设立相关机构。

三是设立管理片区。在乡镇与行政村之间设立管理片区，管理片区一般管理5到10个不等的行政村，每个管理区有书记、区长、副区长、普通成员等5个左右的包片成员。书记、区长享受中层正职待遇，副区长享受中层副职待遇。一个乡镇如有20个行政村，可以设置3到5个片区，在片区内每个包片成员明确包一到两个行政村，负责该行政村的常规事务，遇到需要攻坚的事务时，所有片区成员有责任一起上。片区书记一般由经验老道的“老乡镇”充任，区长可以是“老乡镇”，也可以是乡镇安排下来锻炼的年轻干部，副区长和普通成员既可以是年轻干部，也可以是有经验的干部。有些乡镇还特别规定，在片区担任过副职及以上职务的经历是晋升乡镇班子成员的必要条件，这给片区正副职增加了“光环”和分量，一些年轻干部主动下沉到片区工作，并竞争区长、副区长的职务。

设置隐性层级的机制

乡镇级别低，职务的层级少。真正的级别也就是科员、中层副职、中层正职、副科级和正科级5个级别。在理论上，如果一个干部每3年正常升一级，从科员到正科的时间并不是很长。但是在实践中，绝大多数乡镇干部无法晋升到科级干部行列。在这种情况下，如果一个干部到了一定的年龄，自觉触及了“天花板”，无法从中层正职晋升到副科级干部，或从副科级无法晋升到正科级干部，他们就可能做一天和尚撞一天钟，乡镇主要领导就难以调动他们的积极性。但是在乡镇，这批到了中层正职或副科级干部的乡镇领导，又是乡镇的“中坚”力量，他们有丰富的工作经验和较好的人脉关系。通过调动他们可以很好地盘活乡镇人力资源，或者至少他们不会成为工作有序开展的阻力。于是，在乡镇的实践中制造了大量的隐性层级，并通过干部在隐性层级中的阶序流动来激活干部人事。

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设置乡镇站办所之间的隐性层级

站办所可以分为内设机构和垂直机构两种，前者是乡镇的直属部门，其领导和成员都是乡镇的编制，后者属于县直部门的派出机构，其站办所领导一般由上级部门任命，工作人员的编制控制在上级部门。这里所谓的隐性层级指的是乡镇内设的站办所之间的隐性等级划分。隐性层级的划分由以下因素综合构成：

一是离乡镇主要领导远近，如乡镇党政综合办离乡镇党委书记、镇长最近，且是直接服务于他们的机构。又如新成立的党建办，是由党委副书记主管、组织委员分管的办公室，直接业务是乡镇的干部人事和党建工作。在这些机构工作的乡镇干部能够很便捷地接触乡镇主要领导，他们的工作更容易被乡镇主要领导看到，也容易影响主要领导的意志。而过去的环境办、水利站就远离乡镇的主要领导，其工作人员的工作很难进入主要领导的视线。所以，综合办、党建办的地位往往高于环境办和水利站。

二是工作的重要性程度，有些机构的工作一直是重要工作，如党建综合办、综治信访维稳办的工作；有些机构的工作则是常规性的，如民政工作；有些机构的工作则某一长段时间内是重要性的工作，如计生办的工作在放开二胎之前都是乡镇的重要工作，还如现在重视环境保护，那么环境办的工作就被领导重视起来了，又如在许多地方乡镇都建立了“河长制”，那么河长办的工作就相当重要。在北京郊区，大气治理是重要且长期的工作，那么“大气办”就显得尤为重要。相对于承担重要工作的机构，一般的站办所在乡镇的地位就显得相对较低。

三是领导个人关注的工作，这与乡镇主要领导个人的施政理念相关。主要领导个人关心的工作被哪个站办所承担，领导就会将自身注意力、乡镇最主要的资源等投放到该部门，给该部门增加财政预算和工作人员，那么该站办所就会成为重要的部门。

通过上述综合因素，在乡镇运行的实践中就可以对站办所进行等级层次的排序，哪些站办所最重要，哪些次之，哪些最次。之所以如此，与乡镇主要领导所掌握的权力和资源有关。与乡镇主要领导越接近，就越可能接近这些权力和资源。乡镇领导重视和关注的工作与乡镇主要领导的政绩、意志相关，能够为主要领导分忧解难的乡镇干部，自然较为容易分享他们的权力和资源。

那么，对于普通工作人员来说，从不太重要的站办所调任到相对重要或最重要的站办所工作属于向上流动，是正向激励。对于中层副职来说，从重要的站办所副职调任到不太重要的站办所任正职是晋升流动，而中层正职从水利站站长转任党建办主任、再转任综合办主任，虽然级别本并没有变但岗位变重要了，因而属于重用。

增加站办所内部的隐性层级

随着上级党委政府及业务部门下达的任务增多、要求提高，乡镇各站办所的工作量显著增加，对人力、物力、财力的投入也提出了新的要求。但是，乡镇的公务员和事业编的编制数被锁定，不能随便进人；县编办为了保证乡镇工作人员年龄、梯队结构的合理性，在乡镇有空编的情况下也不给乡镇进足够的人员。因此，在这种情况下，乡镇无法通过增加在编人员来应对新增工作量，便另辟蹊径，在自支财政基础上招聘大量编外人员充实乡镇工作人员队伍。这些人员被分配到各站办所，工作量大、乡镇领导重视的站办被分配的人员就多，比如土地办、网格办等。笔者调查的某乡镇网格办原来只有3个人，主任由综治办主任兼任，两名工作人员都是编外用工。所有工作由主任与工作人员一起做。随后主任向乡镇又要来4名编外用工，这样网格办工作人员就增加到了7人。

工作人员增加后就可以在站办所内部设置隐性层级。一方面，人员的增加在站办所一把手与工作人员之间形成了领导与下属的权力等级关系，主任作为领导的地位凸显出来了。一把手可指挥的人多了，他用人用权的自主性增加了，下属之间也容易形成针对领导注意力的竞争；干活的人多了，具体的工作就可以交给下面的人去办，将一把手从具体事务中解放出来，做领导该做的决策、指挥、群众工作等更重要的事情。

另一方面，在工作人员中间可再增设层级，比如在上述网格办6个编外用工中，主任从他们中选出两个积极分子分别担任副主任，每个副主任带领两名编外用工各负责一摊子事情。这样，站办所内部管理层级就由“成员—主任”两级，变成了“成员—副主任—主任”三级，不仅提升了分工协作程度和工作的推动力度，而且编外用工不仅可以担任中层副职，还负责一方面工作、领导几个人，起到了对编外用工的激励。

设置副科级岗位之间的隐形层级

在大部分乡镇，党委书记、乡镇长、人大主席三人是正科级干部，其他班子成员一般是副科级干部。在有的地方乡镇党委副书记兼任政协主任，其级别亦可能是正科级。

在副科级的班子成员中，他们的地位并不是同等的，一般党口的干部地位相对较高，从高到低分别是副书记、纪委书记、组织委员、宣传委员，其后是党委委员、副镇长（有的地方称常务副镇长），然后是武装部长，最后才是两位普通的副镇长。武装部长是党口干部，但在不同乡镇有不同排位，有的乡镇排在常务副镇长之前，有的乡镇则排其后，与乡镇的习惯有关系，也与充任该职位的班子成员的资历有关系。排在最后一位的班子成员一般是刚从中层正职晋升的副镇长。

在上述七八位班子副职岗位中，每一个排位都是一个隐性等级。如果按照正常的晋升时序，每向上晋升一步都需要3年左右的时间。那么，一个刚荣任副镇长的干部，要晋升到镇长职位需要爬9个等级、长达27年；即便中间诸如普通副镇长之间、组织委员和宣传委员之间、常务副镇长与武装部长之间等级不明显，去掉3个等级，也还要登6个等级、花18年时间。加上在晋升副科级之前所熬的年限，一个普通乡镇干部要逐级往上升，升到乡镇长或副书记，普遍都到了40多岁的年龄。

除了班子副职之间有隐性的等级之外，虚职与实职之间也存在等级。比如同样是副科级干部，有副科级领导与副科级非领导之分，前者是乡镇的班子成员，后者是副主任科员，并不一定进班子。还有如享受副科级待遇的干部，如部分乡镇纪委副书记、团委书记或妇联主席等职务，担任者享受副科级待遇，也不进入乡镇班子序列。而有的非领导职务可能进入班子而分管一方面工作，比如北京郊县的乡镇级别是正处级，由于班子中领导职数有限，有些干部虽然晋升为副处级领导，但是没有具体的职位，称为“副处级非领导”，他们一般是享受副处级待遇或是副处级调研员。

调查了解到，乡镇班子成员之间的等级之别很大程度上与干部的任职资历有关。而与所分工的工作重要程度无关。有些资历浅、排位靠后的副镇长可能分管一些重要的、容易被一票否决的工作。而有些排位靠前、资历深的党口干部，可能分管一些较轻、较虚的工作。在通常情况下，班子成员越往等级之上走，地位就越高，资历越深，在单位的分量就越重，也越有可能升任到更重要的岗位、更好的单位，或更高的级别。所以班子成员也很在乎隐性层级的流动。当然，很多晋升可能超越多个隐性层级，直接由排位最靠后的副镇长晋升为委办局的一把手。这涉及晋升流动的其他因素。

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实施行政包干的机制

所谓行政包干机制，就是将某一项工作、某一类工作、某一方面工作或某一辖区工作包干给某些人，让他们集中力量完成并由他们获得剩余索取权的一种工作机制。包干制的前提条件是要打破乡镇的机构和编制来使用人员，实行混编混岗，让乡镇工作人员能够从原有岗位中流动到包干机构、包干团队中来。这类“流动”扩大了工作人员的剩余索取权、自主权等，从而激发和调动了他们的工作责任心、积极性。

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行政包干制的工作机制

一是领导包干制，就是由某个班子成员带领包括一些中层干部和普通干部在内的工作人员以共同完成某项工作的机制。这些工作一般是非常重要的工作，需要乡镇领导出面调动资源和协调关系方能完成。领导包干意在强化领导在某事项上的责任意识和压力意识，激活和调动领导的权威资源。领导包干的事务有三类，一类是群众工作，如包户、包村、包片区；二类是包案，主要是包保信访积案；三类是包重点项目、重点工程、重点企业等落地。比如为了尽快让某重点企业落地辖区，由某领导包干该企业落地的相关事宜，包括出面协调县级相关职能部门关系、推动征地拆迁和做群众工作等。还如为了化解信访积案，由领导包保辖区内信访重点户，以确保他们在规定的时间内不上访。

二是临时机构包干制。临时机构由“老乡镇”担任领导，下面带一波普通工作人员。临时机构包干制是乡镇最重要的包干机制。在我们调查的邵阳某镇，“重点线”工作机制是临时机构包干制的一种形式，它是将同一片区的重点工程包干给近十个乡镇干部管理，由他们负责这些工程落地过程中的矛盾调处和群众工作。一个乡镇有四五个“重点线”，每个“重点线”的负责人由“老乡镇”充任，工作人员从各站办所抽调，既包括群众工作经验丰富的普通干部，也有新进公务员。后者属于跟着学习体验的角色。“重点线”的工作比较单纯，包干负责工程落地过程中与群众打交道的事情，而不再承担乡镇的其他事情和原有岗位的职责。各“重点线”之间在工作上有比较和竞争，“重点线”是一个任务、责任和利益的包干单位。

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行政包干制中的激励

整体而言，乡镇包干制对乡镇工作人员之所以有较强的激励效应，与以下几个方面有关系。

一是乡镇主要领导只看结果而不过多监管过程，使得包干团队有很强的自主性和主体性。包干团队按照工作目标自行定义工作的方式、手段、流程，自行调动干部的积极性和主动性，创造性地开展工作。这样能够最大限度地激发他们的主体性。而主体性本身对于行动者来说是最重要的激励之一。

二是包干制给包干团队较多的自主决定权和剩余索取权，包括使用相关资源、权力和手段等，还包括获得完成任务后的经济收益。比如，拆迁工作队在完成拆迁任务后能够获得相应的经济奖励、剩余工作经费及其他的收益。这样，包干团队就会将所包干的事情当作自己的事情来做，不会有偷工减料、磨洋工的现象。他们的积极性得以发挥，人力资源调动较为彻底，就能够节省其他的资源。同时，给自己干活，相互之间的监督成本最低。

三是包干团队是通力合作的团队，他们内部实行扁平化管理，相互之间能够建立较深的私人友情。一般的运作是包干团队在定了负责人之后，由负责人和乡镇工作人员进行双向选择，双方会选择与自己有工作交集、相熟悉的人。一般的工作人员会跟着自己过去的领导走，因为他们既有交情，又不需要再磨合。相互熟悉而又没有竞争关系的人在一起工作本身就是一种愉快的事情。这对于一些没有晋升前景的事业编工作人员来说，能够营造一个“自己人”情感的工作环境，使自己在心情舒适下工作，能够最大化地激发工作的积极性。对于包干团队负责人来说，下面工作的人与自己是熟悉的关系，就可以节省很多沟通、协调和监管的成本，能够在消耗较低成本条件下激发团队的积极性。所以，跟谁一起工作很重要，一起工作的人相互之间是熟悉关系，大家在一个没有外在压力的条件下工作，协作关系就较强，工作会事半功倍；相互之间仅仅是工作关系，每个人都觉得对方就是压力，那么协调配合的成本就较高。

四是包干制是一种“责权利”相对相匹配的机制。包干制将任务、责任、权力包干给承包方，同时承包方也获得相应的剩余收益。归结起来，包干制的剩余收益包括经济收益、政治收益、个体的主体性（即积极性、创造性及由此带来的成就感和自己工作的满足感）、宽松愉快的工作环境和工作中的伙伴关系。正是因为责权利相匹配，承包方所做的工作越多、承担的责任越大，获得的剩余收益也越大，那么它对乡镇干部的激励也就很大。

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领导交办事情的机制

人事激励是与治理事务联系在一起的，不同性质的治理事务配套不同强度的激励措施。乡镇的治理事务可以分为两类，一类是岗位工作，它是每个在岗工作人员都要承担的岗位职责，也称为行政业务，对承担这类事务的工作人员的激励属于行政激励，一般不涉及晋升流动，因而激励强度不大。另一类是“领导交办的事”，它是领导额外交办给某些工作人员的工作任务，属于政治任务性质，配套的是政治激励。因此，乡镇工作人员由只做岗位工作到兼承担“领导交办的事”，是一种特殊的人事“流动”，可以获得较强的政治激励。

“领导交办的事”

“领导交办的事”不是岗位法定的职责，也不是临时机构包干的任务，而是领导临时交代下来的事务。这些事务对于领导来说是重要的事情，他要交给有能力承担且信得过的人（而不是所有工作人员）去办。这些事务既有上级领导交办的中心工作或临时事务，也可以是领导推动的重要工作，还可能是领导的私事。这些事情具有综合性、临时性、复杂性和多样化的特点，难以归类和分配给具体的科室或站办所，只能交办给某个（些）工作人员。因此，对于领办事情的人来说，领导交办的事是其岗位职责之外的工作，完成工作没有相应的配套，需要花费他额外的时间和精力。

经常承担这些事情的干部被认为是与领导亲近、受领导重用的人，俗称领导身边的“红人”。这些人既可以是跟领导差半个级别的班子副职，也可以是乡镇中层干部，还可能是乡镇一般工作人员。领导可以越几个级别给乡镇干部交办事情。领办事情的乡镇干部一般有以下特点：一是有特殊的或综合性的才能；二是值得领导信赖；三是年轻人居多，他们值得培养和愿意成长。也有些过了提拔年龄又没有安排中层岗位的“老乡镇”，领导交代任务给他们，既是对他们的尊重，也是对他们的重用。

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领导交办事情机制的激励

一是获得领导的认可和重视是最重要的政治激励。每个单位希望获得领导垂青的人很多，但是真正能够被领导选中并委以重任的毕竟是少数。那么，领导交办事情给某个人，表明领导对其工作态度、能力等方面的认可，对个人的重视和信任对于年轻干部来说还有领导有意栽培的意思。这些都会激发干部个体的荣耀感、成就感和责任感，增强干工作的动力和斗志。从领导与下属关系来讲，领导交办事情给某个干部，会在领导与下属之间建立“权威－忠诚”的关系，下属即便是为了表达对领导的感激和忠诚，也会把领导交办的事情办好。

二是经常性地跟领导接触，是离领导比较近的人，既能够获得领导的言传身教，还有较多提拔重用及其他成长的机会。领导交办事情给下属，后者在办事的过程中会与领导有经常性互动和沟通，这样下属能够近距离接受领导的教诲和指导。跟领导亲近了，领导还会直接教育下属为官、做人、办事的道理。就事情本身来说，领导交办的每件事情都不一样，没有规律可循，每做一件事情都要开动脑筋，寻找新的思路和做法，这样也会给做事的人积累经验和知识。所以，经常领办领导事情的人成长较快，同时也是做事较多的人。既做事了，又长本领了，还在领导的注意力范围，那么提拔重用的机会就较其他干部要多。另外，乡镇有外出考察、培训学习、挂职锻炼等机会，领导也会多留给领办事情多的人。乡镇领导参加县级领导组织的研讨会也会带上领办事情多的年轻人，给他们更多的学习和在领导面前露脸的机会。

三是成为领导在单位开展工作的“班底”成员，在单位可能级别很低但是地位很高。乡镇主要领导要在乡镇顺利开展工作，需要在乡镇建立自己的“班底”，也就是要有几个值得信任、能够领会自己意图的下属。不仅班子里要有两三个这样的人，在中层干部、普通干部和村书记中也要有这样的人。有这些人为乡镇主要领导抬庄捧场、摇旗呐喊和冲锋陷阵，主要领导就容易在乡镇站稳脚跟和推动政策。其中，领办事情多的人较为容易成为领导“班底”的人。有些新进的年轻公务员虽然级别和职务低，但是因为属于领导“班底”的人，所以在乡镇拥有一定的地位、话语权和象征资本。

总之，领导通过交办事情的方式，制造了干部“流动”的特殊形式，构成了对承担“领导交办的事”的工作人员的强激励，最大限度地调动了他们的积极性。

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“制造流动”激励机制的特点与效应

“制造流动”的激励机制有综合性、正向性和内在性的特点，在乡镇工作中发挥了重要的政治社会效应，从而有效激发普通干部的积极性、自主性和内在动力，推动乡镇工作落实落地和基层有效治理。

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“制造流动”激励机制的特点

其一是综合性。附着在阶序流动之上的是政治权力、物质利益、领导认可、荣耀价值、关系资本等综合性资源，在阶序的越上层，附着的资源就越多。仅就关系资本来说，一个获得领导重视、被领导交办事情的普通工作人员，不仅可以通过“越级”流动与领导构建关系，其他工作人员也乐意与其交往，可以增进其关系资本的数量和质量。

其二是正向性。“制造流动”是正向激励机制，它通过制造多种形式的流动，激发工作人员向上流动的热情和动力，使他们带着积极的情绪和期待干工作，会主动地、创造性地开展工作。与之相反，负向激励则让乡镇干部带着压力干活，很可能以形式主义应付工作。

其三是内在性。正式的、制度化的激励机制是与工作配套并行的机制，它外在于工作本身。而“制造流动”的激励形式很大程度上内含于工作之中，让工作人员在干工作的过程中有积极、正向的体验，从而激发内在的干工作的动力和主体性。

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“制造流动”激励机制的效应

第一，对于领导来说，“制造流动”形成了形式多样的阶序流动，拉长了流动链条，增加了岗位、职数，给领导进行人事激励、调动不同人员积极性腾挪了空间和回旋余地。这样，乡镇领导可以针对不同的工作人员，给予不同的流动激励。比如，针对年轻公务员，领导安排他们在不同性质的岗位流动，以获得多岗位、多层级的锻炼和成长，这是对他们最大的激励。针对无法流动的事业编工作人员增设了中层岗位或实行包干制，这样可以让更多有经验的“老乡镇”负责一方面事务，享受中层干部的政治地位，最大限度地激活和利用他们的长处。而对于编外人员来说，可以在科室内设置中层职务对他们实行等级和分工管理，让他们在工作上保持长久稳定，在职务上有上升的空间，在工作上有专攻，成为某一方面工作不可或缺的辅助人员或专业技术人员，提升他们在体制内的地位。

乡镇领导还可以针对不同的治理事务，投放不同类型的、不同强度的流动激励。比如对于政治任务性质强的中心工作、“领导交办的事”，则要投放较强的政治激励，给予积极完成工作任务的乡镇干部以提拔重用，或较大的剩余索取权等。而对于岗位工作，可以投放一定程度的经济激励措施，重要的岗位工作还可以适当增加工作人员，给予站办所自主性扩张激励。对于群众工作，可以给予工作人员自主权激励、自我实现激励，让他们发挥主体性、创造性解决基层群众的问题和需求。

第二，对于干部来说，“制造流动”增加了乡镇干部进阶次数和提拔重用的机会，延长了他们的政治职业生涯，刺激了他们的晋升竞争。乡镇级别、地位低，乡镇干部向外流动的出口小，只有少数人在“层级分流”中流向了更高的岗位、职位，大部分人被滞留在乡镇。要调动这些被滞留的人的积极性，不浪费他们的人力资源，需要在乡镇内部给予他们“晋升流动”。然而，乡镇正式的层级、岗位、职数少，根本无法让他们较长时间处在流动之中。“制造流动”的激励机制，制造了多种形式的阶序流动，使不同的工作人员分流到不同的阶序之中，既减轻了正式层级阶序的流动压力，又让更多的人有“晋升流动”的可能。

在干部流动的实践中，乡镇主要领导一般不会把干部一步到位地从一个正式级别提拔到另一个正式级别，如从副股级直接提拔为正股级，或从中层正职推荐提拔为副科级干部。而是会让拟提拔重用的干部在多个隐性层级中流动，让他们在正式级别不变的情况下，仍有晋升流动、提拔重用的体验。比如从副股级的民政办副主任提拔为副股级的“大气办”副主任，虽然级别没变，但是岗位更重用了；然后再提拔为党政办副主任，仍是提拔重用; 最后回到民政办担任正股级的主任，还是提拔重用。那么，该干部从副股级到正股级，正式级别只提升了半级，但是跳动了三四个岗位，每个岗位待3年，则花掉了10年左右的时间。如果从副股级到正股级一步到位的话，只花3年时间。另外7年左右的时间如何对他进行激励就会成为问题。那么，领导会综合运用正式级别与隐性层级的激励机制，让大部分干部在隐性层级中“曲线”流动，并在某一个或两个正式级别上消耗政治生涯的大部分时间，又不至于过早地中断政治生涯。“制造流动”的激励机制还让乡镇工作人员获得了更多岗位、更多层级的锻炼，提升了他们的基层工作经验和能力。

第三，对于治理来说，“制造流动”创新了治理机制和工作机制，使人与事、人与人、资源和需求实现了有效对接，达到了事半功倍的治理效果。乡镇是基层治理一线，具有治理资源稀缺、治理事务复杂多变、治理环境非程式化、治理对象主要是人、治理方式主要是做群众工作等特点，这就需要充分调动乡镇干部的积极性和主观能动性，合理配置乡镇工作人员的人力资源。在“制造流动”的激励机制中，通过增设中层岗位、实行行政包干以及领导交办事情等机制创新，实现了乡镇内治理事务与人、财、物、权、政策等的最佳配置。首先是实现了人与事相匹配，乡镇打通不同机构、岗位的界限，实行混编混岗，对人与岗位进行优化组合，使不同特点、优长、偏好的人与相应岗位的治理事务结合起来，达到人得其事、事得其才、人尽其才、事尽其功的目标。其次是在人、岗、事优化组合与双向选择的过程中，实现人与人相匹配。在乡镇工作人员中，相互熟悉、对脾气、有默契或有拟亲关系的人一起干活，可以减少协调、组织和监督成本。最后是好钢用在刀刃上，推动有限的治理资源与真实的治理需求之间的有效对接。无论是上级党委政府的中心工作，还是乡镇的重点工作，抑或乡镇领导交办的事，是在诸多治理事务中被遴选出来的重要事务，乡镇要将治理资源集中在这些事务上，还要对承担这些工作任务的工作人员给予强政治激励，这样才能将真正重要的事情办好。

第四，对于制度来说，“制造流动”创新了激励机制和激励手段，在不增加制度运行成本的前提下，提高了制度运行的灵活性和适应性，发挥了制度的优势。非正式的、隐性的阶序流动，避免了正式代理链条过长所固有的信息不对称和交易成本过大的问题。