链式治理结构：解释中国特色社区治理模式的理论框架

张雪霖

摘 要  为突破城市社区去行政化改革陷入内卷化的困境，需要反思基于西方经验产生的理论指导中国社会改革的可行性，也需要重新审视社区居委会行政化问题与社区治理现代化改革的方向。从“条条”、“块块”、“国家”进社区三个维度去分析，研究发现政府职能社区化具有实践合理性，但这不必然导致社区居委会的行政与自治职能相互排斥与冲突。因为我国社区治理实践形成的是行政-半行政半自治-自治机制相衔接的链式治理结构，而非西方网式治理结构。因此，在转型时期我国社区治理现代化改革的重点不在于以政府与社区分权为核心的社区去行政化改革，而在于建设社区公共事务治理中行政-半行政半自治-自治机制之间的制度化支持与衔接机制。

关键词  城市 社区治理 居委会 链式治理结构 网式治理结构

作者张雪霖，武汉大学新闻与传播学院副研究员（武汉430072）。

新中国成立70年来，在中国共产党领导下，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城市化进程。1949年末，我国常住人口城市化率只有10.64%。2019年末，我国常住人口城市化率达到60.6%。随着城市化的快速发展，乡土中国逐渐向城市中国转变，城市在国家治理体系中将扮演愈发重要的角色。社区作为城市治理的细胞，嵌入于国家治理体系中， 形成了具有中国特色的基层治理模式。然而，关于中国特色的社区治理模式尚未得到本土化的理论提炼。自2000年社区建设运动以来，在西方理论的指导下，我国社区治理现代化改革陷入内卷化的困境。因此，在系统梳理与反思城市社区去行政化改革悖论的基础上，对我国城市社区治理的内在逻辑与机制进行理论化总结与提炼，对于在新的历史起点上推进国家治理体系与治理能力现代化具有重要意义。

一、我国城市社区去行政化改革的悖论及其反思

随着2000年国家在城市启动社区建设运动，我国城市社会继单位制与街居制之后，迎来了社区制时代。由于单位制解体后企业剥离的社会职能社区化，和随着城市化快速扩张带来的城市管理职能急剧增加导致行政职能社区化的双重趋势，使得社区居委会承担的行政事务快速膨胀。学界主流认为政府职能的社区化导致社区居委会的过度行政化，带来社区居委会的角色迷失与功能冲突，即国家代理人角色挤压了社区保护人的角色，向上负责的行政职能挤压了向下负责的自治功能。^[①]社区行政化主要是指社区居委会的行政化，被认为不利于社会建设与居民自治。^[②]因此，“去行政化”便成为社区治理现代化改革创新的核心问题。实践中，全国各地社区去行政化的改革探索也从未停歇。指导我国社区治理现代化改革的理论资源主要为西方的新公共管理理论与多中心治理理论。

针对古典公共行政理论反思而兴起的新公共管理与多中心治理理论，都强调公共治理的多主体化和分权化，形成不同治理主体共同参与的网络化治理关系。以奥斯特罗姆夫妇为代表的多中心治理理论，强调在公共事务治理上的多中心性和多主体性，以打破政府对于公共事务生产的垄断地位。^[③]在公共事务的治理上，可以形成行政、市场以及自治机制等多元共治秩序，构建公私合作伙伴关系。^[④]在这种多中心治理秩序下，强调的是不同治理主体之间基于地位平等与协商而形成网络化治理关系，形成的治理结构可以称之为“网式治理结构”。我国社区居委会统筹执行行政、服务与自治事务，被认为形成的是社区一元化治理结构，导致社区居委会过度行政化的后果。

在多中心治理理论指导下，我国社区治理现代化改革的目标为向以“政社分离、居民自治”为基础的社区多元化治理结构转型。[⑤]其遵循的改革路径为“功能分类-组织分离-权力结构变革”，具体而言，通过对社区公共事务功能的分类，即按照“行政、服务与自治”的三分法进行功能分类，继而主张分别采取行政、市场与自治的多元合作机制，分别由不同性质的社区组织去承接，以形塑社区多元治理结构，这也就打破了传统一元化的社区居委会统筹行政、服务与自治职能的格局。^[⑥]然而，在国家与社会分权的指导思想下，我国自社区建设运动推行以来，历经几轮以居民自治为目标的社区去行政化改革。但是实践中却陷入“社区去行政化-多元化治理改革” → “居委会边缘化-社区治理碎片化” → “居委会再度行政化-社区治理一元化”的悖论。

关于此悖论，有的学者将之归结于我国的威权体制[⑦]，其言外之意就是只有彻底改变我国的政治体制才能实现社区多元治理转型的目标。显然，这在当下是不可行的，关于社区治理的学术研究和政府改革实践陷入了内卷化困境[⑧]。理论与实践之间产生了巨大的张力，这就迫使我们去反思西方理论指导中国社会改革的可行性问题，也需要我们重新审视社区居委会行政化问题与社区治理现代化改革的方向。基于全国8个主要城市，累积260余天的社区田野调查经验，笔者将从实践出发对我国社区行政化问题再认识，并尝试对中国特色的城市基层治理模式进行理论化解释，而不是用西方理论进行简单的否定与批判。

当代中国政府在组织结构上，鲜明地表现出纵向层级化和横向部门化的特征，通过层级化把整个行政区域切成了块块，又通过各层级对应的部门化把块块切成条条，从而形成了条块结合的体系。[⑨]中央政府以下的省、市、县（区）、乡镇（街道）政府被视为各层级的“块块”，与中央各部委相对应的各级职能部门则为“条条”。既有的研究从国家与社会分权的视角，只是笼统地将政府职能社区化视为行政对社区自治的挤压，而忽视了我国行政力量的多维性。因此，本文将政府职能社区化这一议题操作化“条条”、“块块”与“国家”进社区三个维度，重新认识与解释社区居委会行政化的逻辑与机制。

   二、 “条条”进社区：行政辅助职能的分流与生产机制的选择

政府职能社区化导致大量行政事务转移至社区，被称为“条条”进社区。学界主流对此都是持批判态度，先后推动了几轮社区去行政化改革，但是依然无法阻挡“条条”进社区的趋势。面对实践中这一“无法阻挡”的趋势，在先入为主地进行批判前，需要反思政府职能社区化有没有内在的合理性及其内在机制。

（一）“条条”与社区的权责分工配置：核心职能与辅助职能

研究将政府职能部门的职能细分为核心职能和辅助职能两类来透视政府职能社区化现象。所谓的“核心职能”主要涉及对合法暴力的拥有和使用的执法管理权限，法律上表现为行政强制权，此类统治职能只能由具备执法资格的政府执法部门垄断生产。而“辅助职能”主要是指不涉及对合法暴力的拥有和使用，辅助于相关行政管理或执法职能履行的事务，此类职能并不必须由政府执法部门垄断生产。对于政府核心职能的履行，确实只能采取行政机制供给，而辅助职能则并不是只能采取行政机制。

在对核心职能和辅助职能进行区分后，下面来看“条条”是如何进社区的。政府职能社区化，其实并没有将核心职能转移给社区，只是将辅助职能转移到社区，否则易产生一线权力的失控。一般情况下，区政府职能部门会将相关辅助职能直接转移到街道办事处，由街道再向下分解到社区。也正因为区政府部门只是把部分辅助职能分解到街道，并未把核心职能一并转移给街道，所以街道层级的干部也常常抱怨“条条专政”。本来和街道平级的区职能部门却转变为实际上对街道考核监督的“上级部门”，而且只是把责任转移给街道，并没有相应地转移权力和利益，造成权责利的严重不匹配。由于街道办事处的人力资源有限，无法独自完成相关行政事务，街道只好将任务继续向下分解到社区。对于此，社区工作者常常抱怨街道只是做个“二传手”。

虽然社区工作者对于“条条”进社区的行政管理类事务抱怨最多，特别是目标责任考核给社区工作者带来很大压力，但政府职能部门只是将部分辅助职能分流到社区，同时也只是转移了辅助职能相应的责任。社区需要协助执行的辅助职能是基于社区工作者对居民比较熟悉的信息优势，主要负责信息的发现和上报，或者各类安全隐患的基础摸排。那么，出了事在问责的时候，也是基于社区工作者有没有做到及时发现和上报，如果社区一级已经尽职，那么就可以免责了。因此，政府职能部门将相关业务和责任转移到社区，并不意味着责任的完全转移，政府职能社区化实质上是“条条”和“块块”的责任共担。

（二）辅助职能的分流与生产机制选择：条条、社区工作站、居委会还是社会组织？

涉及政府核心职能的履行只能采取行政机制供给，即由政府部门（条条）负责生产，而辅助职能的执行非必须采取行政机制。在社区治理改革实践中，辅助职能的生产机制出现以下四种可能的路径。

1、条条垂直整合模式

“条条垂直整合”模式指的是由政府部门各自组织生产。在国家严控正式编制的约束下，政府部门一般也是招聘“协管员”等临时工从事辅助职能的生产。为了管理社区空间，上级政府职能部门纷纷在社区建立自己的“腿”，即条条专属队伍。这种“条条垂直整合”模式在实践中可能形成以下后果：其一，单一部门人力资源不足和社区总人力资源过剩并存。一般而言一个条线部门在社区最多设置1到2名协管员， 面对至少万人规模的社区，往往显得人手不够用，穷于应付。同时，由于单一条线工作并不是每天都有工作，所以就会导致工作来时一个人的力量不足，而日常时间中劳动力利用密度较低，造成劳动力资源的闲置。其二，多头管理，重复采集信息，严重扰民。因为每一个条线只负责自己条线的工作，面对同一社区居民对象，不同的部门只摸排、采集本条线所需要的信息或问题。

2、社区居委会模式

“社区居委会”模式指的是政府职能部门将部分辅助职能转移给社区居委会负责生产。这就由过去分散的“条条垂管”与“分散生产”，转变为由社区居委会“块块统管”和“综合生产”。其在社区治理中具有如下优势：（1）缓解了社区管理单一部门人力资源不足与总体人力资源过剩的矛盾。因社区工作者之间“分工不分家”，事务量多寡不同的条线工作进行搭配，而且某一社区工作者负责的条线工作无力完成时，由社区“一把手”统筹安排，其他社区工作者都会一起帮忙。（2）可以利用社区居委会对居民相对熟悉的信息优势以及综合性管理的内部信息共享机制，降低分散的条条垂管模式下的多头重复采集信息、信息区隔等问题。（3）由志愿者和正式付酬人员组成的治理机制，要比仅仅使用正式付酬人员的治理机制的行政成本要低很多。[⑩]每个社区在居委会干部的动员培育下，都会形成一支以社区楼栋长和文体活动骨干等为代表的积极分子作为社区治理的骨干。

3、社区工作站模式

   “社区工作站”模式，指的是政府职能部门转移进社区的辅助职能，从社区居委会中剥离，转交给新设立的社区工作站承接负责生产，典型的为深圳市“居站分离”模式。在“居站分离”模式下，新成立的社区工作站专门执行政府交办事务，人员也由政府聘任产生，而居委会则是由社区居民直选产生，实行属地化与志愿化。“居站分离”改革希望实现让“行政的归行政，自治的归自治”的理论目标。然而，深圳模式在实践中虽然实现了社区居委会去行政化的目的，但也产生了居委会的“边缘化”后果。^⑪社区治理中不仅多元组织之间的交易成本上升，而且治理效能降低。事实上，深圳市近年来开始向居站合一的传统“一元化”治理回归。^⑫

4、契约外包社会组织模

“契约外包社会组织”模式是指将政府职能部门转移至社区的辅助职能，从社区居委会剥离，通过政府购买服务的方式外包给社会组织负责生产。由于对社区行政辅助职能的履行，尚具有一定的政治属性和治理风险，所以契约外包社会组织的PPP模式并没有被大多数城市政府所接纳，只是少数城市政府选择打造“亮点”进行治理创新试验。因为通过契约外包社会组织的生产机制，属于民事合同关系，政府只能基于合同管理约束承包者。同时，作为民办非企业法人的社会组织，具有可退出性和解体性。不像西方国家民主政体下的地方政府可以“破产”，承担的只是有限责任，我国地方政府没有退出权，需要承担兜底责任。因此，政府辅助职能分流到社区居委会的模式，相较于契约外包社会组织模式，治理风险更低。

综上，通过对政府职能的区分，研究发现辅助职能的四种生产机制中，“条条”进社区居委会的生产模式，相对而言具有低治理成本和低治理风险的比较优势，也因此成为全国绝大多数城市政府选择的主流机制。

三、 “块块”进社区：街居治理共同体的重构

政府职能社区化，除了“条条”进社区外，还涉及“块块”进社区，这里主要是政府体系最末端的街道办事处和社区的关系。相较于“条条”进社区，“块块”进社区的逻辑更为复杂。目前社区治理研究主要存在两种倾向：一是孤立地看待社区，将社区视为一个独立自主的治理单元；二是片面地看待街道和社区的关系，将街道视为社区的异己力量，认为街道只是政府职能向社区转移的“二传手”，甚至主张取消街道办事处。^⑬这两种认知倾向都无法深刻地把握城市治理的机制，以致先后几轮社区去行政化改革都无法提升城市基层治理效能。研究认为街道而非社区才构成我国城市社会比较完整的治理单元，街道和社区构成了街居治理共同体，一方面体现为街道向社区分解任务、责任与压力；另一方面街道对社区提供治理资源支持。因为与乡村社会村庄公共事务的低外部性和强自主性不同，城市社区公共事务具有高外部性和弱自主性特征，社区治理与外部城市系统的交互作用较强，社区无法像村庄那样是一个相对独立的自治单元。在城市社区，“条条”与社区的接触互动频繁，在社区秩序中发挥了较大的功能，这就涉及到“条条”与“块块”的关系。

（一）分流：“条条”与社区

在大城市社会，有限的空间内积聚的人口密度高，不同层级政府在同一城市空间内重合分布。除了少数由市级政府垂直管理的职能部门外，大多数市级部门不负责公共事务的直接生产，主要负责制定政策标准、指挥、监督与考核等。除了“条块结合、以块为主”的部门外，其余区级政府职能部门则负责公共事务的直接生产，具体有如下情形：一是在区以下没有设置自己的“腿”，如区住建局；二是将自己的“腿”设置在街道一级，如区城管局。三是将自己的“腿”一直延伸到社区一级，如区公安局，不仅在街道设置派出所，还在每个社区均设置社区警务室。四是在区以下设置自己的“腿”，但并不是按照街道行政区划设置，如市场监督管理所便是按照经济区域设立的。城市空间总体上是由街头空间和社区空间两部分构成。在城市治理体系中，“条条”部门与社区空间的互动关系比较密切。一方面，“条条”分流了大量社区公共事务，对宜居社区良好秩序的形成作用较大；另一方面，社区内部治理“小事”的能力，同样会分流“条条”的专业事务量，减轻上级“条条”的工作量。

虽然“条条”与社区公共事务之间存在密切互动的关系与分流机制，但由于不同的“条条”在社区涉及到的公共事务密度以及重要度不同，所以除了对社会治安与稳定起到至关重要的公安局，将“腿”一直延伸到社区外，绝大多数“条条”在社区没有自己的“腿”。由于每个“条条”的管理资源有限，而管辖空间比较大，加上对社区空间内居民的信息严重不对称，那么这会带来两个问题。其一，分散而资源有限的“条条”如何“进社区”以有效管理？其二，对外界资源依赖的社区如何有效求助于“条条”，并得到及时回应与支持？对于第一个问题，前面已做出分析。第二个问题则涉及到公共事务在“条条”与社区之间双向分流后的整合与衔接。

（二）整合：街道和社区

在城市治理空间下，“条条”与社区之间双向分流机制的有序运行，能提高资源的使用效率与基层治理效能。但是，两者如果衔接不畅，则可能会出现相互“推诿”的后果。对外部性溢出社区范围外的公共事务，社区居委会仅仅依靠社区内部资源无法有效治理时，就需要援引社区外部资源，特别是行政职能部门的力量。如果与社区治理密切相关的“条条”与社区能够建立起有效的衔接与支持机制，社区居委会就能够“借力打力”，提高为居民办事和满足群众需求的能力，也就有助于生成社区居委会的权威。在没有建立起相关的协调机制时，由社区直接向“条条”上报和求援，尤其是易引起冲突或者涉及多个部门职能交叉的棘手问题，就可能遭遇“踢皮球”的结果。

一般而言，社区居委会在社区治理中遇到无法处理的难题，会直接向街道办事处反映和汇报。由于街道办事处和区级职能部门是平级关系，由街道办事处出面去协调也存在难度和交易成本，但是街道办事处比社区的位阶要高，而且在城市治理中，街道也构成了基础治理单元，因此应该以街道一级建立与“条条”对接协调的整合机制。那么，街道对社区治理的支持与及时回应就很重要了。面对上级的行政考核压力，街道向社区分解任务与责任，但社区居委会毕竟不属于正式行政官僚体系，因此街道办事处就无法将压力与责任完全向下传导给社区，仅仅做个“二传手”。因此，街道还要建立对社区的积极支持和主动培育机制，构建街居治理共同体。随着城市管理重心下沉，行政管理体制改革中加强对街道办事处的赋权，便是对实践需求的回应，特别是赋予街道办事处对于区级职能部门及其派驻机构的统筹权或综合执法协调权。这实际上是在城市治理体系中建立以街道为中心与“条条”对接协调的整合机制，其中街道和社区构成街居治理共同体，成为城市治理的基础单元。

四、“国家”进社区：居民自治的培育

最后一个问题为社区行政和自治的关系。在“条条”进社区和“块块”进社区下，以社区两委为核心的基层组织承担了大量行政辅助职能，那么这是不是就一定与居民自治对立呢？社区居委会的官方身份以及承担的辅助行政职能是作为国家的代理人，也是“国家”进社区的表现。然而，国家的进入对社区居民自治并不必然是排斥性干预，在经济资本和社会资本双重稀薄的社区场域下，国家的有效介入对社区自治的有效运转可以起到培育与支持的功能。

（一）微自治：社区居民自治的规模与有效单元

社区公共事务的属性不同，其供给的责任机制与生产机制也是不同的。自治领域的事务，社区居民是责任机制与生产机制的主体。相较于行政机制基于强制原则、市场机制基于交换原则，自治机制是基于少数服从多数的民主原则运行。自治机制有效运行的前提需要自治单位内居民利益的相对同质化，只有利益的一致化程度较高时，才比较容易达成共识性决策。反之，如果自治单位内居民的异质性程度过高、利益分化严重时，难以达成共识性决策方案，产生自治失灵的困境。而自治单位内居民的异质性程度和自治体的规模是直接相关的。在美国35935个城镇中，超过一半也就是52%的政府只负责管理不到1000人的市镇。^⑭这还远没有我国城市一个社区的人口数量多。

     我国许多城市社区的规模都在万人左右，且大多由若干个住宅小区组成，社区居民构成复杂且异质性程度高，难以达成利益共识型决策。在当下超大型社区治理中，行政规划的社区并不是规模适度的居民自治单元，有效的居民自治单位应为社区内部的居民自组织。由于其组织规模往往小于社区的行政边界，研究将有效的居民自治单元称之为“微自治”。^⑮自治机制是指公共品供给的责任主体为居民，通过居民间自我管理、自我服务、自我监督与自我教育的民主方式实现公共品的生产。依据居民需求的公共品外溢范围大小，微自治的规模也不同，小到单元自治、楼栋自治、门栋自治、院落自治，大到一个住宅小区内的业主自治等。^⑯同时，根据居民需求的公共品内容，微自治组织的类型也不同，除了大多数以环境卫生或物业管理为内容的业主自治组织外，还有文体活动自组织、公益性服务志愿组织和居民互助性组织，以及社区老年人协会、妇女协会等社区社会组织。在社区内部以居民为主体的自组织，提供具有互益性或公益性的公共物品，都可以视为社区“微自治”的领域，因此微自治单位的规模具有弹性化特征。

（二）国家的有效介入：社区居委会与微自治的关系

主流对社区行政与自治关系的认识是放置在国家-社会二元关系范式下的，认为我国社区行政化是强国家-弱社会的自然结果，国家介入对居民自治产生了挤出效应，因此主张国家的退场和赋权社区，给予居民自治与市民社会发育的空间。^⑰然而，我国国家与社会在抽象与根本利益上具有统一性和一致性，在具体的治理中则呈现为中央政府、地方政府与民众的三层互动关系。任何两组之间都可能形成利益一致或冲突两种可能关系，三者之间在不同发展阶段、治理任务以及社会环境下会形成不同的利益交互关系。由于中央政府代表的是全国性、整体性和战略性利益，适合作为国家的代表。那么，国家对具体和局部的地方社会的介入则是策略化的，主要依据民众的个体利益与国家战略利益一致还是冲突。当两者出现利益冲突时，在短期内就会形成国家与社会之间的结构性紧张关系，而当两者利益一致时，则呈现的是国家与社会之间的相互支持。

转型时期中央提出加强“社会建设”和“社会治理”，使得中央、地方与民众三者在城市社区内培育居民自治具有利益一致性。在这个前提下，国家的介入就不必然会挤压社区居民自治的空间，社区居委会的行政职能与自治职能就不是相互排斥的。研究进一步将国家对社区的介入，划分为纵向干预和横向介入两个维度，国家对社会的直接纵向干预可能影响居民自治的自主性，因为国家垄断了与居民利益相关的决策权；而若国家不进行纵向干预，只是横向介入社会的话则并不会影响居民自治的自主性，因为国家的横向介入主要发挥调平社会关系的功能，保障居民的平等参与权。^⑱由于城市社区内生的经济资本与社会资本双重稀薄，居民对社区参与的内生动力不足，这也一直是困扰社区建设的难题。因此，在城市社区场域下，既不是国家的完全退场，也不是国家的直接纵向干预，而是国家有效的横向介入社会，才有益于社区微自治的有效运转。

五、链式治理结构：中国特色社区治理体制

以上从“条条”、“块块”、“国家”进社区三个维度，分析了我国社区居委会行政化具有实践合理性，且社区的行政与自治功能之间并不必然相互排斥。其根源于我国社区嵌入的是链式治理结构，而非西方多中心治理理论下的网式治理结构。因为国家与社会的关系以及纵向政府之间的权力关系的不同，也会影响到社会治理机制的选择。^⑲西方治理理论主张的网络式治理结构是在纵向政府间关系以及国家与社会之间的关系均为制度性分权，功能边界清晰且地位平等与独立的基础上，构建网络化的合作伙伴关系。即使合作治理中可能面临 “治理失败”的风险，以杰索普为代表的学者提出“元治理”的概念来弥补治理理论的缺陷，利用政府作为唯一垄断合法暴力的身份，为各领域的自组织合作治理提供制度设计，但是政府依然是作为多元平等合作的主体之一，在治理框架内不能凌驾于其他主体之上。^⑳

链式治理结构是与网式治理结构相对而提出的，是对我国国家治理体系的理论化提炼。由于我国纵向政府间关系以及国家与社会之间的关系并不存在制度性分权，形成的是一种多层级核心治理结构，自中央到基层的每一个层级都有一个核心治理主体，以核心来辐射带动多主体参与到治理结构中来，不同层级之间形成一个紧密相连的治理链，研究称之为“链式治理结构”。那么，社区作为我国城市治理体系的末梢，并非与国家进行制度性分权的自治实体，而是镶嵌于整个城市系统链条中的，不能孤立地将社区看做是一个自给自足的自治单元。而且，社区公共事务之间的边界模糊，无法简单地用网式治理结构下行政、市场与自治机制去分类，在行政与自治机制中间还存在以社区两委组织为核心的半行政半自治机制，这是我国链式治理体制的特色。因此，我国城市社会形成的是行政机制-半行政半自治-自治机制有机结合的链式治理结构，这也是为什么历次社区去行政化改革、以构建社区多元化治理结构作为现代化方向无法取得理论预期效果的体制性根源。

以社区两委组织为核心的半行政半自治机制，也正处于我国行政-半行政半自治-自治机制相衔接的链式治理结构中的关键环节，一端对上连接行政机制，另一端向下连接微自治机制。在这种链式治理结构下，有效的治理有赖于不同功能链条之间的有机衔接与相互支持，需防止因不同治理链之间断裂而失序。因此，在转型时期我国社区治理现代化改革方向的重点不在于以政府与社会分权为基础的社区去行政化改革，而在于建设社区公共事务治理中行政-半行政半自治-自治机制之间的制度化支持与衔接机制。一方面，要加强链式治理结构下中间环节“统”的能力，即以社区两委组织为核心的半行政半自治机制的综合治理能力。另一方面，还要提升行政机制对社区半行政半自治机制的制度化支持与回应性治理能力。最终实现社区公共事务治理中行政-半行政半自治-自治机制之间的协作治理秩序。