杨华： 农村基层治理事务与治理现代化：一个分析框架

农村基层治理现代化有两条基本路径，分别是技术治理现代化路径和群众工作现代化路径。农村基层治理现代化应根据不同地区治理事务数量和性质，以及地区经济发展水平和地方政府财政状况，选择不同的路径。

作者简介

杨华，武汉大学社会学院研究员、博士生导师

农村基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，主要包含两条路径：一是技术治理现代化路径，包括组织体系科层化、专业化，治理手段技术化、智能化；二是群众工作现代化路径，包括群众工作体系和群众动员能力的现代化。调查发现，在东部农村由于治理事务数量较多，某些治理事务的发生已经常规化和常态化，具有一定规模效应，可以进行分类化处理，其治理方式也一定程度上脱嵌于村庄社会，因此走科层化和技术治理的现代化路径，治理效果相对较好。而中西部农村的治理事务较少，具有较强偶发性和零星分布的特点，较难有规律可循，治理手段主要是群众工作和群众动员，因此在该地区基层政府推动的科层化和技术治理难以起到效果，还可能会造成资源的大量浪费。选择农村基层治理现代化建设路径时，要充分考虑不同农村地区治理事务的数量与性质的差异，在不同农村地区以不同内容和形式推进基层治理体系和治理能力现代化。

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问题的提出

据调查，除少数的东部农村以及城中村外，大部分农村地区的村干部都属于非脱产干部，他们拿的是误工补贴而不是“工资”。虽然目前各地乡镇基层政府对村干部都有坐班值班要求但是执行得不太严格，村干部大多数时候是在忙自己的事情，而不是在村部处理村务。这几年中部某省要求每个村新建村级“党群活动中心”，为的是方便村干部办公和群众办事。然而部分新建起来的村部大楼虽然外观华丽、内饰现代化，但是村干部并没有在里面办公，即便周一到周五上午有村干部值班，也基本上没有群众来找村干部办事。偶尔有人找村干部办事，也是通过电话联系。村干部接到电话时在家或在务工务农，需要到现场或办公室的时候再赶过去。部分新建村部的使用率较低。

与中西部地区农村不同，经济相对发达的胶东半岛农村的村干部基本上已经职业化，他们每天按时上下班，村部“政务服务中心”开设的四个窗口也都有人上班，其中一个窗口是给村民代购农资的。我们调查的村属于山区，由原来四个行政村合并而成，所辖人口众多，村民居住分散。村民直接到乡镇、集市办事，来回要耽搁较长的时间，而且不一定找得到乡镇的办事人员。于是村里就通过窗口将村民的这些事情搜集起来，预约好乡镇工作人员后再集中去办理。四个服务窗口办理的是专业性事务，我们在访谈的时候就有几波人到窗口办事。村民找村干部办事也因为地广、人多和事情较多等缘故，需要村干部专职化和坐班化。如果村干部都在忙自己的事情，村民就较难以找到村干部，也经常性地耽搁村干部自己的事情。有的合并过来的村民找不到村干部的家，甚至不好意思进人家的家门。于是村干部集中在村里办公，村民有事来找就找得到，不用打电话或到村干部家里去找。这样办事效率就较高。

在苏州农村调查也遇到过村干部专职化的现象。在村部服务窗口上班的工作人员主要有计生专干、民政专干和社保专干。就社保来说，当地农民基本上都买了相关的社保项目，社保事务相对来说较多。大厅里还设有一台专门供查询社保信息的机器。苏南地区是发达地区，民政救助除了国家相关政策之外，还有县市的一些救助项目，民政事务相当庞杂而繁多。民政专干除了要接受申请、填写相关表格外，还要下村入户调查摸底。计生专干的事务由过去的罚没转变为对育龄妇女和婴幼儿的服务工作，工作事项和数量较过去单纯的计生管理要多两三倍。苏州平望镇农村的网格化管理下沉到了行政村一级，每个村一个网格，村支书是网格长，其他村组干部都是网格员。除此之外，乡镇网格中心按照行政村规模给每个村配备3到5名综合网格员。在有工厂的村还会配备环保、安监等方面的专业网格员。网格员的日常工作是到村里、企业巡查，发现治理事务并上报镇里网格中心平台，平台再交办到各部门或村企，由网格员、村干部及相关部门协同处理，处理好后再上传到网格中心销案。这样一项治理事务在流程上就形成了闭环。

从东部和中西部农村的村级治理来看，东部地区基层治理体系正在快速科层化，技术治理在当地越来越凸显。中西部地区也在向东部地区学习，力图通过科层化和技术化来实现农村基层治理体系和治理能力的现代化。但是，从调查结果来看没有起到特别好的效果，还有些造成基层治理现代化与传统乡村社会之间的错位，降低了村干部做群众工作和动员群众的意愿与能力，弱化了村干部与群众之间的联系。这也说明，农村基层治理现代化不仅仅是科层化和技术治理一条路径，农村治理中传统的群众工作和群众动员机制也不能荒废和抛弃，它也是基层治理现代化的重要组成部分。由于中西部农村与东部农村的治理事务在数量和性质上尚有较大的差别，那么东中西部农村基层治理现代化的路径和内容也就必然会有所差异，而不能强求统一性，更不能一味地追求所谓“高大上”的科层化和技术治理。不同区域农村应根据治理事务及治理资源的情况，选择合适的基层治理现代化路径。

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基层治理事务的基本属性：数量与性质

基层治理事务有两重基本属性，一是数量，二是性质。它们都会影响基层组织对治理工具的选择，进而影响基层治理现代化的路径选择。基层治理事务的数量是指需要基层组织进行治理的事务的数量级别，主要有较多和较少之分。当治理事务较多亦即有一定规模的时候，治理事务的出现就会有一定的规律性，可以对其进行分门别类，对不同类型的治理事务进行专门化和常规化治理。这样，在治理工具的选择上，就可以针对不同类型的治理事务配置专职的机构、资源、人员和规则，将治理主体专职化、治理技术专业化以及治理过程形式化。治理主体专职化是指配备专门性的机构和人员对某一类型的事务进行治理，而不兼及其他治理事务。治理技术专业化指的是由掌握特定知识、技术、设备、职权的人员对某一类事务进行治理，其他人员则无权干涉该类事务的治理。治理过程形式化是指治理意志不以特定的人和组织为转移，而是依赖于普遍化的规则和程序。

治理事务的数量较少时，说明治理事务的出现缺乏规模性和规律性，其分布具有弥散性特点，其发生具有偶发性和个别性。这使得很难对这些事务进行分类治理，同时也无需将治理主体专职化，处理事务的场所也无需固定化，否则就会造成资源的浪费和影响治理效果。那么，对于较少的治理事务的治理工具选择，可以满足以下几个特点：一是治理人员无需过多。治理事务少，若治理人员多就会造成人浮于事、相互推诿和浪费人力资源的问题。二是治理人员非脱产化。治理事务少使得治理人员有着大量空余的时间，这些时间可以允许治理人员另谋生存业务，同时非脱产化也不易使治理人员脱离群众。三是具有综合处理治理事务的能力。治理事务难以分类，以及每一件治理事务都可能具有综合性和延展性的特点，就需要治理人员具备综合性能力。四是治理人员的时间要较为机动灵活。20世纪80年代以来形成的每个行政村3～5个不等数额的非脱产村干部的治村模式，较为适应治理事务较少的农村地区。

治理事务的性质，是指治理事务是嵌入村庄熟人社会还是脱嵌于村庄熟人社会的属性。治理事务是嵌入型的还是脱嵌型的，表明治理事务所牵涉的关系形态不同，进而需要选择不同的治理工具予以治理。嵌入型治理事务更多地牵涉到的是农民与农民或农民与村集体之间的关系。它们具有以下特征：一是复杂性，一个治理事务牵扯到的关系较多较杂，既牵扯到血缘和地缘，还牵扯到时间与空间，即便是同样的治理事务也无法用同样的规范来处理。二是多样性，农民社会关系的复杂性决定了其治理事务类型的多样性和庞杂性，难以进行归纳、简化和分类。三是政治性，农民与集体的关系牵涉到党群干群关系问题，农民与农民的关系处理不当容易上升为农民与基层组织的关系，因此具有较强的政治性，无法简单地进行技术化或规范化处理。上述特征决定了对嵌入型治理事务的治理关键是处理好治理主体与农民之间的关系问题，也就是治理主体如何嵌入到村庄社会关系中进行治理的问题。传统群众工作与群众动员是典型的嵌入型治理的工具和手段。

脱嵌型治理事务更多的是涉及农民与市场、农民与政府部门之间的关系。这两类关系有以下特点：一是超越了村民与村民之间的复杂关系，即便是村民与村民之间的关系也已高度理性化。二是关系简单清晰，一般不牵涉其他旁枝末节，处理该类关系较少触及其他关系，也较少节外生枝。三是对关系的规范处理较为成熟，既表现为处理相关关系的规章制度较为健全，也表现为处理这些关系的技术、程序和方法较为成熟，“按章办事”就能将关系处理妥当。针对脱嵌型治理事务的治理，可以是规则之治和技术治理，而较少牵涉人情关系和特殊主义逻辑。

根据基层治理事务的数量与性质的差异，可将当前农村治理事务分为两种理想类型（见表1）：一种是Ⅰ型农村基层治理事务，表现为治理数量少和无规律性，治理事务的性质是嵌入型的，治理工具主要是群众工作和群众动员，治理策略和过程采取的是特殊主义逻辑。另一种是Ⅱ型农村基层治理事务，表现为治理数量多，治理事务具有较强的规律性，治理事务的性质是脱嵌型的，治理工具主要是科层化和技术治理，治理策略和过程采取的是普遍主义逻辑。从调查来看，中西部农村的治理事务有数量少和嵌入性的特点，与Ⅰ型农村基层治理事务的相关特性较为匹配；东部农村的治理事务则有数量多和脱嵌性的特点，属于Ⅱ型农村基层治理事务。

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东中西部农村基层治理事务的数量

我国农村地域广阔、区域经济社会差异大、发展不平衡，集中表现为南中北社会结构和东中西经济发展上的差异。无论是社会结构上的差异，还是经济发展上的差异，都会给不同区域农村基层治理带来不同的影响，使治理呈现出区域差异。就经济发展差异的影响而言，不同区域农村会因经济发展阶段、程度不同而有不同数量和性质的治理事务。一般情况是，市场经济越发达、经济体量越大，基层治理事务的数量就越大，反之则小。

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中西部农村基层治理事务的数量

从调查结果来看，中西部农村的治理事务多数是个别性、偶发性的，在数量上不成规模，在规律上无迹可寻，每一个事件的处理不能因循旧例，多半是特事特办。

中西部农村的治理事务之所以较少，一是中西部农村还属于传统农村，农民分化程度较低，还具有较强的熟人社会性质，农村社会还较多地遵循传统的生活规则，按照城市的标准来看其“正规化”程度不高。因此，农民的许多事物都还是自己的分内事务，农民自己就可以解决。甚至许多涉及农民家庭之间的事务，也要么是自发化解，要么是由家族、村民小组中的“明白人”出面解决，而不会上升到村镇层面。小组是很重要的一级设置，只要设有小组，小组长就会将小组内的事情当作分内工作来做，只有当他处理不了后才交到村里去。而一旦上升到村里来解决的事情，一般被认为是较大的事情，村里会视事情的属性和严重程度分配给不同的村干部去处理，而能够突破村一级闹到更上一级政府的事情纯属个别现象。因此，农村的事情主要都在家族、小组和行政村这几个单元里处理掉了。

二是分田到户尤其是取消农业税后，农民家庭的个体化程度非常高，大部分青壮年外出务工，由于相互交往、共同生产而产生的摩擦、纠纷大幅减少。同时，农民的私有观念增强，农民家庭之间共有的财产减少，因产权模糊而相互争夺、倾轧的事情大量减少。也就是说，由于农民个体化、流动性以及私有化观念强化等方面的缘故，农民因交往摩擦、财产争夺等方面的事情大幅度减少，需要村干部介入的情况大为减少。

三是对中西部农村的资源输入除精准扶贫和乡村振兴之外，也相对较少。中西部农民很多没有购买社会养老保险，新农合与新农保也已经制度化和规范化，上缴相关费用所花费村干部的时间和精力较少。民政工作也是如此，主要是低保，每个村民小组够得上吃低保的农户也就两三户。这几年因为“大数据比对”和应保尽保政策的出台，低保政策已经规范化，村组干部的相关工作大幅减少。中西部地区村干部目前做的最多的工作是精准扶贫，主要是填表、入户调查、带领扶贫干部入户等工作。但这也是阶段性的，并且许多填表、录入电脑的工作都由驻村干部替代了。国家的其他中心工作和政策任务也一般是阶段性的，不需要村干部付出太多的时间和精力。

由于中西部农村治理事务的数量规模不大，不是每天都会有，许多村干部几天才接到农民一两个电话，许多事情在电话里说清楚就行了，而不需要在村部坐等农民上门来找。一个星期可能就一个农民找上门来，这些农民到村干部家里去找人就行。村干部也不一定是在村部处理农民的事情，而是到村民家里或者村干部家里处理。有个别村民要办证件，要么是在村干部的指点下自己上乡镇或县里去办，要么是村干部上乡镇开会时顺带给办了。因此，农村的许多偶发性事情没有规律可循，不可能在办公室通过具体的流程来办理，而是需要视不同事情、不同对象“因地制宜”地解决。村干部解决这些事情也不需要在固定的时间和地点，他们既可以是找合适的时间到村民家里去解决，也可以在自己不忙的时候找双方当事人到自己家里来解决。解决事情的方式千差万别，不因循具体规范和范例。哪种方式最便捷又不溢出外部性他们就用哪种方式解决，他们“看菜吃饭”、视人来解决事情。有的事情需要强硬推进，有的事情需要软硬兼施，有的事情需要千磨万缠。总之，解决农村问题要找到问题的“关键”在哪里，捏住了“关键”事情就很容易解决了。

在这种情况下，如果要在中西部农村推行科层化和技术化治理，就可能会产生水土不服的问题。比如，要求本来就是兼职的村干部职业化、坐班化，这样就得将他们的待遇提高到当地公务员的水平，否则就会耽搁村干部务农或务工、做生意。中西部农村治理事务的数量少，村干部坐班化、职业化不仅极大地增加了治理成本，还浪费了村干部的人力资源和村部办公楼的办公资源。按流程处理事情，会限制村干部“具体问题具体解决”的做法，使得原本很简单的事情可能复杂化。治理流程化很重要的表现就是“办事留痕”，要求事前有规划、事中有签名和事后有报告，从而可能生出许多事情。以网格化为代表的技术治理不仅成本高，而且由于中西部农村事务太少、带有较强的偶发性，因此无法进行量化管理。网格化治理要求的是同类事务的流程化和精细化处理，这样才能够提高治理效率，这就必然要求大量增设机构和相关人员及资源。而偶发性、个性化的治理事务由网格化来处理的话，就可能会大材小用浪费治理资源。所以，中西部农村的网格化治理实践不能流于形式。

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东部农村基层治理事务的数量

与中西部农村不同，东部农村具有工商企业集中、社会政策健全、服务型政府建设力度大、外来务工人员聚集多、城镇化程度和社会生活规则化程度较高、农民利益诉求多元化、利益矛盾复杂化等特点，治理事务在数量上具有一定的规模性和规律性。主要表现在以下两个方面。

一是数量较多。在东部农村，地方政府对农村的服务功能大量增多，不同的资源和任务从不同条线部门下乡，这些事务最终都由村组干部来落地完成，这极大地增加了村干部的工作量。地方政府还对东部农村进行类似于城市的精细化治理，对包括道路、环境、安全等进行高标准改造和投入，这不仅增加了村干部的工作量，还要聘用大量工作人员进行后续管理。东部农村是大量外来人口流入地，对外来人口的登记、居住、卫生、计生、流向、安全、出租屋管理、社会治安等方面的管理工作越来越健全。东部农村工商业较为发达，许多村组都有大量的工商企业，对企业安全生产、环境卫生、治安保障等方面的工作也成了村组工作的一部分。本地农民在民政、社保、土地、房屋、财产纠纷调解等方面的需求都依赖于村干部给予满足。这些事情集中起来在数量上就具有一定的规模，不再是村干部一周去解决一两件事情，而是同一天不同的村干部就有多件甚至上十件事情要处理。这些事情也不是季节性的，而是日常性和长期性的。这样一来，村干部坐班制或者职业化就有了必要，村干部只能全职在村里工作，而不能兼职做其他事情，否则村里可能就无法运转。村干部全职就得拿全职的工资，而不再是拿误工补贴。

二是治理事务的分类化和有规律性。从对东部农村的调研来看，专业性较强的如民政、社保、环保、安全、计生等诸多事务已经在农村较为普遍存在，各专业部门也逐渐延伸到村一级，村里面要么聘用专业技术人员专门处理，要么在村支两委委员中进行分工。除此之外，农民之间的纠纷或上访也主要集中在征地拆迁、建房等事情上，需要通过相关的法律法规来做调解工作。这些事情在很大程度上能够通过分类进行专业化治理，可以按照一定的规范和程序进行流程化处理。这样，网格、电脑等技术治理就能够派上用场。专业化、流程化和技术化处理的好处是有效率、针对性强，处理流程有据可查，结果也较为客观。

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东中西部农村基层治理事务的性质

从调查来看，嵌入村庄的治理事务是在传统较强的农业型村庄中发生的，而脱嵌于村庄的治理事务则发生在工业较为发达的地区。

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中西部农村基层治理事务的性质

中西部农村的治理事务是嵌入式的，主要体现在以下四个方面。

一是治理对象是人，通过对人的治理来达到对事务的治理。中西部农村的事务是嵌入到村庄人际关系中的，事务本身的属性同人与人之间的关系性质有关，对事务的治理就是在处理人与人之间的关系，事情处理的结果也会影响人与人之间的关系。不同的人不仅个体特征不同，在村庄社会关系结构中的位置也不同，超社区关系也有差异，因此在处理问题时要“看菜吃饭量体裁衣”，对不同的人用不同的策略和手段。

二是治理手段是总体性的，通过各种手段综合性地解决问题。因为治理的对象是人，那么治理事务就会因人而变。在不同的人那里，同一治理事务会有不同的表现，在有的人那里很简单，在另外一些人那里简单的事务也可能变得十分复杂。之所以会变得复杂，是因为人的社会关系具有延展性和历史性。人们不仅会把治理事务牵扯到当前的社会关系中来，还会把治理事务牵扯进陈年旧事的恩怨之中。譬如，在乡村环境卫生整治中，有的农民坚决不拆除破旧低矮房，不是他们不愿意拆，而可能是他们与邻居有矛盾，想通过做“钉子户”来逼迫村干部解决他们的矛盾。村干部要想完成环境卫生整治任务，就得先解决他们的矛盾。还有的农民本身就对村干部有意见，村干部如果做不通他们的工作，乡镇干部就要去处理。当然，农民之间的事情还可能会牵涉到家族矛盾、房头纠纷等，有的还会拉扯到历史问题，这样一追溯就会使得问题延展久远，也就变得更为复杂了。这些问题都需要乡村干部去解决，解决了才能解决具体的治理事务。所以，针对农村事务本身的综合性、延展性特点，治理手段就不可能是单一性的，而必须是综合性的; 治理本身也不是针对某一特定事务的专门性治理，而是针对治理对象的一系列关系的总体性治理。

三是治理过程是做群众工作和群众动员的过程。因为是总体性治理，乡村干部就要动员所有能够动员的力量去做治理对象的工作，这个过程既有体制内的动员，也有群众动员。群众动员首先是动员与当事人有关系的村组干部、党员代表去做工作，然后才动员与之有密切联系、当事人又很在意的社会关系去做工作。群众动员和群众工作的过程，是私人关系和资源转化为公共的治理资源和治理工具的过程，也是群众领会和内化上级意图的过程，还是公共规则彰显的过程。群众动员和做群众工作，能够激活村庄政治，强化村庄公共性。

四是治理结果容易生成和复制钉子户。在嵌入性治理过程中，乡村干部与治理对象会产生密集的互动，互动的结果可能会使一方或双方不满意，从而使当事人产生对乡村干部的怨恨情绪，使村民与村民之间的矛盾转化为村民与乡村干部的矛盾，进而可能产生“上访”事件或是阻碍治理工作的“钉子户”现象。在上访及做钉子户的过程中，部分农民因与乡村干部的矛盾无法解决而使得怨恨升级，推动他们向更高层级政府上访。问题和怨恨在上访的过程中不断积累，上访户被“塑造”成老上访户。这便是说，只要是牵涉到人与人之间的问题，就可能会产生怨恨情绪。人与人之间的关系很难调整，即便事情得到解决，但是对人的怨气却很难化解。因此，老上访户和钉子户在嵌入式治理中难免会产生。

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东部农村基层治理事务的性质

从调查来看，东部农村的治理主要是脱嵌式治理，有以下几个特点。

一是脱嵌式治理的对象是“事”而不是“人”，它通过对治理事务本身的治理来达到治理效果。它不管治理对象的个性特征，亦不论治理对象所处的社会关系结构，它只讲求“就事论事”。脱嵌式治理将治理事务抽离具体的村庄社区，剥离社会关系对治理事务的牵扯，对治理事务进行抽象化、形式化治理。东部地区有许多超出了村庄社区的治理事务，比如对流动人口的治理，对企业安全生产、环境保护的治理等，这些治理事务本身就脱离了具体的人际关系，规范化和形式化程度较高，因此对事不对人的程度也就较高。而有些事情则即便是在村庄内部发生的，也被抽离出来给予统一的规范化治理，比如村庄纠纷、征地拆迁等。当地农民之间的纠纷主要是宅基地纠纷，宅基地纠纷的发生具有较强的规律性，可以通过一致性的程序和规范给予处理，在形式上是公平公正的，一般不会在结果上引发农民与基层组织之间的“二阶”冲突。

二是脱嵌式治理的手段是专业化和技术化的，它将不同的治理事务分门别类地交给不同的部门进行专业化治理，现代化的技术手段是其基本的治理工具。专业化本身需要大量的机构设置，专业人员、专业设备的安排，这意味着需要科层机构大规模下沉。科层化是脱嵌式治理的必然选择。由于需要大量的人员、机构、技术设备的投入，而不是通过动员群众来解决问题，脱嵌式治理的成本就非常高。譬如网格化治理，一个村3个网格员，一个乡镇20个村就需要60个网格员，每个网格员一年的工资6万元，仅工资一项一年就要360万元，其他如技术平台打造花费更巨。

三是脱嵌式治理的可调整性强。技术和规则对于制定者和使用者来说，可以依据实践的具体情形和经验进行调整，使之更符合实际情况，从而使效果更好，产生的问题更少。比如，苏州某镇在前几年实施网格化管理，最开始的设置是网格员由县网格中心调配，与乡镇、村都没有隶属关系。网格员每天发现并上传任务，上传之后再由县网格中心批转到乡镇网格中心，乡镇接受后再分配给部门和村去解决。这是一种发现问题与解决问题相分离的设置，设置初衷是激励网格员发现问题，再由平台施压让镇村解决问题。但是在实施过程中却出现了问题：网格员为了完成任务、多上传事务而没事找事，一些极微小的事情也拍照上传，甚至自己贴小广告拍照上传。这样就使得镇村的工作量巨大，乡村干部苦不堪言。而有些真正要治理的事务却因为网格员的疏忽或判断不准确而没有发现或上传。实行了一两年后，县里在反馈意见的基础上对网格化治理机制进行了调整。措施之一是将对网格员的调配权力下放到乡镇；之二是网格员的职责不仅是发现问题，而且还同乡村干部一起解决问题；之三是不再给网格员规定上传的任务量；之四是网格内出现了治理问题，网格员与村干部同责。这样，发现问题与解决问题就不再完全分离。此时，网格员就不再是为完成工作量而任意上传，只要上传了的他们都要跟村干部一同解决，所以他们在发现问题后，较小的就不上传了，较大、较重、较复杂的问题就跟村干部商量是否要上传，否则上传了却解决不了自己要承担责任。同时为了避免网格员与村干部“同流合污”，规定只要网格内出现了事故、问题，或者被巡查员发现问题，而网格员又没有上传的，那么网格员就要与村干部同责。这样网格员就不能什么事情都听从村干部的，而要有自己的主体性。如此，网格化管理既能将真正的治理问题上传，又不至于使系统拥堵而瘫痪。

“12345”市长热线也是如此，一开始运行的时候，村民什么事情都打这个电话，平台工作人员亦不能识别问题的真假与重要程度，什么单子都下派下去，使得乡村干部应接不暇。但是运转一两年后，平台工作人员在大量数据的支撑和质性判断的基础上，对所接的各类单子进行分类化处理，判断不同单子的真伪和轻重缓急，某些小事、重复投诉、打击报复的单子就不再下派，亦不再纳入对乡村两级的考核之中。技术的可调整性提高了治理的灵活性和应变能力，增强了治理的有效性。

四是脱嵌式治理的结果不影响村庄社会关系，也不产生村民对乡村干部的恩怨。因为脱嵌式治理不是针对人的治理，乡村干部即便要与人打交道，也都是程序化、形式化的交往，他们只要按照规则将事情处理好了，任务就算完成了。如果群众不服气，可以申请行政复议或行政诉讼，也可以将事情重新上传到相关平台，平台再对该事情进行处理。比如村民投诉“12345”市长热线，热线平台对事情进行判断后交给相关部门处理，如果村民对处理结果不满意，在热线回访的时候可以回复不满意，然后热线再让相关部门进行说明或处理，事情便可以闭合。如果村民还不满，他再投诉该事件，或通过投诉其他事情来表示对相关人员如村干部的不满，平台照样会对这些事情进行处理和回复。无论他投诉多少事情，平台只对事不对人。即便村民不满意，他生发的怨恨也不会上升到上级政府从而成为老上访户。当村民无法通过技术平台的无限投诉发泄对乡村干部的不满时，他们就不再通过该平台反应问题，进而也不会产生更多的怨恨——因为平台对其所反应的问题进行了积极的回应，也就没有产生怨恨的由头。反之，若是不断上访上告，则可能会产生对各级接待和解决问题人员的怨恨，使得问题越来越多，越来越难以解决。

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中西部农村与东部基层治理形态比较

从上文可知，东中西部农村基层治理事务的数量与性质不同，在一定程度上决定了两地农村基层治理的形态和性质有着较大差异。中西部农村基层治理属于嵌入型治理，东部农村基层治理则更多地带有脱嵌型治理的属性。二者在治理对象、治理逻辑、治理手段、治理体系和治理能力等方面都有较大差异（见表2）。

从治理对象来说，中西部农村嵌入型治理的治理对象是人，也就是嵌入村庄既定社会关系结构和事件结构中的农民，治理过程就是治理主体与不同农民打交道、动员农民的过程，通过处理好农民与农民或农民与集体之间的关系来达到对事务的治理。治事的前提是治人，把人治好了事情也就解决了。若治理主体处理不好事务所牵涉的村庄社会关系，不仅会影响该社会关系，还可能影响党群干群关系。反之，若是处理得当则会强化群众对基层组织的认同，这说明嵌入型治理过程实质上是政治过程。因而，嵌入型治理的政治性较强，而行政性、专业性较弱。东部农村脱嵌型治理的治理对象是事务本身，治理过程是规则和技术实施的过程，它讲求“就事论事”，而不触及人与人之间的关系问题，更不涉及基层组织与群众之间的关系问题。嵌入型治理的过程实质上是行政管理和服务的过程，它追求过程公正和结果的一致性，因而脱嵌型治理的行政性、专业性较强，而政治性较弱。

从治理逻辑上来说，中西部农村嵌入型治理采取的是特殊主义逻辑，而脱嵌型治理采取的是普遍主义逻辑。嵌入型治理事务无法撇开当事人所嵌入的社会关系网络。不同的当事者处于不同的关系结构位置，因此每一档子事务都有其特殊性，需要“一把钥匙开一把锁”“特事特办”。特殊主义逻辑并非不讲规则，而是在实践中对规则视情境进行变通式运用，通过正式权力的非正式运作的方式和手段把治理事务处理好。也正因为如此，嵌入型治理更多的是追求结果的实质性正义，而不对过程进行控制。嵌入型治理过程在某种意义上被认为是“黑箱”，与治理主体的治理能力和所能配置的资源有关系。东部农村脱嵌型治理事务是相对独立性的事务，与村庄社会关系牵连不大，同时又带有较强的规律性和可分类性，因此对其处理的程序与规则就可以是通适性的，即某一类事务按一致性的程序和规则进行处理，这样既有效率又保障公平。因而其治理手段更多的是规则之治和技术治理，对治理过程控制较为严格，追求的是程序正义。对治理过程严格控制的前提预设是，程序正义会自然而然地达成想要的、既定的结果。

从治理体系和治理能力来看，中西部农村嵌入型治理的治理体系主要是群众工作体系，包括乡镇、行政村和村民小组三级体系，三级体系中党员干部是群众工作和群众动员的主体。他们并非专业技术人员，但必须是农村基层工作的“万金油”。嵌入型治理的治理能力主要包括两个方面，一是基层组织体系完备；二是基层党员干部做群众工作和群众动员的能力。东部农村脱嵌型治理的治理体系主要是以部门为代表的科层组织体系。部门科层化程度越高，对乡村的渗透越彻底。其组织体系就越完备，专业技术化程度就越高，资源调动能力越强。脱嵌型治理的治理主体主要是那些掌握了相关专业技术知识及法定职权的专业技术人员，他们能力大小不是体现在做群众工作和群众动员能力方面，而是体现为治理技术更新与他们对专业技术知识的掌握程度。技术更新又与地方政府财力的供给能力相关。只有财力相对雄厚的东部地方政府才能支撑得起高成本的科层化和技术治理。

就治理成本而言，中西部农村嵌入型治理主要是依赖于调动乡村干部个人的积极性和能动性，通过做群众工作和群众动员方式解决农村治理事务。一方面村组干部作为做群众工作的主体正式化程度低，所消耗的财政资源较少。另一方面做工作的方式主要是面对面互动，所运用的现代技术手段较少，所消耗的技术成本低。嵌入型治理通过较低的投入，能够有效实现农村基层的基础性治理，是一种低成本、有效果的治理方式。相反，脱嵌型治理依靠基层组织的科层化和技术投入进行治理，资源消耗大、治理成本高。

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农村基层治理现代化路径选择的区域差异

综上所述，农村基层治理现代化有两条基本路径，分别是技术治理现代化路径和群众工作现代化路径。农村基层治理现代化应根据不同地区治理事务数量和性质，以及地区经济发展水平和地方政府财政状况，选择不同的路径。工作中应有不同的重点和方向，而不是盲目追求组织体系的科层化、专业化和治理手段的技术化、智能化。

在中西部农村，基层治理事务的总体数量少，且多涉及复杂的村庄社会关系。从现代科层制规范的视野去透视，会发现村庄社会及其关系并不规整，难以用现代科层制的规则和技术加以统一规范。因此在中西部农村强行推进科层化和技术治理，既没有必要，还可能会起不到应有效果，导致治理效果不显。鉴于中西部农村基层治理事务的数量较少和嵌入性的特点，在该地区推行治理现代化重点应该着眼于传统群众工作和群众动员机制的现代化转向，以使其适应快速变化、加速流动和城镇化的农村社会的治理。同时也不能排斥科层化和技术治理，对某些成规模、有规律并带有一定脱嵌性质的治理事务可以进行科层化和技术化的治理。

比如，近年中西部地区低保领域和精准扶贫领域的“大数据比对”，通过“数字下乡”能够精准地剔除不合格的低保户和达不到要求的贫困户，使得相关工作更加公平公正。还比如，基层党委政府通过微信群、手机APP、网络平台等现代即时通信设备，对相关工作进行布置、督导和检查，省去了大量的中间环节，节省了时间，强化了工作力度。过去要下乡到实地督导检查才能做到“面对面”，以增强下级的重视程度，现在直接在手机上就可以实现即时性的面对面，还能够对督导检查结果进行即时性的排名。

在东部农村，由于治理事务的数量较多、有规律可循，某些治理事务的发生已经常规化，而且大量治理事务已脱嵌于村庄熟人社会，可以对其进行规则之治和技术治理，科层化和技术化不可避免。加上东部地方政府财政较为充裕，能够支撑得起科层化和技术化程度较高的治理，也就使得该地区基层治理中各个领域都已经高度科层化和技术化。但是这样也带来了新的问题：一是治理成本抬高，其经验难以复制到其他地方，尤其是中西部农村；二是承担了大量之前农民自己完成的事务，加重了治理任务；三是弱化了群众工作和群众动员。东部农村基层治理并非完全不需要跟群众打交道、做群众工作和动员群众，而是在基层组织尤其是村级组织科层化、正式化之后，部分基层干部可能惰于联系群众、了解群众和回应群众需求，一些与群众日常生活息息相关的公共事务被部分基层干部给屏蔽，得不到关注和有效治理，引起群众的不满和抱怨。东部农村基层治理现代化的潜在问题是“过度科层化”和过度依赖于技术治理，而可能弱化治理中群众工作和群众动员的传统。因此，东部农村基层治理现代化过程中依然不能偏废群众工作和群众动员的现代化。