双重嵌入与制度激活：第一书记推动基层协商民主的经验逻辑

魏程琳^*

（同济大学 政治与国际关系学院/中国战略研究院，上海，200092）

摘要：中国在推动精准扶贫与乡村振兴有效衔接过程中，驻村第一书记作为国家与社会间的关键接点，影响着国家政策执行和基层治理成效，其被赋予加强基层党建、提升基层治理能力的职责，但也常常面临着被乡土社会“悬置”、单向度为村庄链接资源而无法提升村庄治理能力的实践困境。探讨了第一书记在中国乡村治理中的实践模式，研究表明：第一书记应既能实现村社内外建设力量的有效整合，又能推动村社自主治理持续运转；应通过发挥党内民主、践行群众路线嵌入基层党组织和乡土社会，获得党员和群众认可支持；同时，乡村治理应借助第一书记、驻村工作队等外来力量，以激活完善既有协商民主治理制度为重点，着重解决协商民主制度的组织支撑、实践平台、正反馈机制和社会基础等问题，运转村级民主治理。在此基础上，中国乡村治理才能进一步提升村内外资源良性互动和村级治理水平与能力。

关键词: 第一书记；协商民主；农村党建；精准扶贫；乡村振兴

一、问题的提出与研究回顾

（一）问题的提出

基础不牢，地动山摇。基层党组织是宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众的坚强战斗堡垒，是党治国理政的根本抓手。然而，在社会利益分化、思想多元背景下，一些基层党组织也面临着弱化、虚化、边缘化问题。截至2014年4月底，全国共排查出软弱涣散村党组织57688个，占村党组织总数的9.6%。为解决如上问题，2015年5月1日，中组部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，向党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村“全覆盖”选派第一书记，夯实农村党建工作。2019年中央一号文件指出，建立第一书记派驻长效工作机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济空壳村派出第一书记，并向乡村振兴任务重的村拓展，更加注重发挥党建引领经济社会发展的功能。

驻村第一书记的主要工作内容是，在建强基层组织的基础上推动精准扶贫、为民办事服务和提升基层治理水平。然而，在精准扶贫工作压力和村庄社会期待之下，第一书记的更多精力用于向单位和上级部门争取资源，只有少部分人将注意力集中在基层党组织领导力建设上^[]。谢小芹^[]指出，处于接点位置的第一书记，能够衔接国家资源和乡土社会，改进了扶贫资源投入成效，但也存在“投机主义”“消解自治”等弊端。事实上，中央组织部或省委组织部下派的身份，工作单位的资源支持，超越于地方社会的活动能量，是第一书记有效推动村庄发展的结构性原因。然而，这一来自于上层的短期领导力供给模式，容易诱发农村发展路径依赖，陷入治理资源整合和治理能力消解的悖论之中^[]。王海侠指出，第一书记制度最大的特点是非科层性、灵活性与资源联动性，体现了党的综合治理与科层治理的双重特质，但其实践效果却因人因地而异^[]。

如何化解第一书记制度的实践悖论，关系到党中央如何有效治理基层党组织、乡村治理如何协调内外部资源、党的群众路线如何持续深入等重要问题。本文将以第一书记抓党建并推动民主协商制度建设的经验为基础，尝试回答以上问题。

（二）研究回顾

1980年代，以选举民主为形式要件的村民自治受到中外理论界高度关注并被给予厚望。30余年来，村民自治在选举形式、选举流程、选举参与等方面取得明显进步，但也遭遇灰色势力、派系竞争、富豪治村等干扰^[]，选举民主成为诱发村内社会分裂的机遇机构。21世纪以来，中国学者对西方选举民主、资本主义民主展开反思^[][]，并将关注重点逐渐转向治理民主^[]，其中协商民主最为引人关注。

所谓协商民主，乃是指受到政策影响的居民或代表通过面对面讨论、交流观点和理由，不断协商以形成决策共识。^[]协商中的讨论具有揭示私人信息或个人偏好，减少或克服有限理性，推动或鼓励为需求进行正当性辩护的模式，有助于产生群体认可的合法决议，有助于提高参与者的道德素养和知识水平等特征，亦有助于通过团结一致来传播公共生活中的各种原则。^[]协商民主的实现有赖于一种有利于公正地协商公共利益的框架，阿克曼和菲什金提出了协商日的构想，15人一个小组或500人一个大组根据严格的程序和议题进行发言讨论，以确立公共规则和价值。^[9](7-32)然而，受时间、人数和距离等因素限制，大规模的协商民主几乎无法实现，因而代表制或小规模协商在实践中更为普遍。

21世纪初，中国学者开始聚焦协商民主，对西方协商民主理论、中国协商民主实践^[]、中西协商民主制度比较^[]以及协商治理^[]展开深入分析。林尚立^[]指出，中国民主发展的关键词在20世纪是“共和”，在21世纪则是“协商”，它为人民民主确立了有效实现形式。齐卫平^[]、房宁^[]等学者指出，中国协商政治制度是在本土生产起来的，与中国统一战线实践、和合文化传统相符，有必要培育社会资本以夯实协商民主的社会基础。何包钢^[13]指出，一旦公民学会了政治妥协、理性对话、自我管理、提高社会治理的能力、素质和水平，就会发展出一种良性政治竞争，遏制非理性参与的空间。陈炳辉^[]指出，基层协商民主是国家治理复杂性条件下，精英治国与公民参与相结合的重要民主机制，是精英与普通公民良性互动的公共平台，是化解现代民主政治两难困境的制度创新。

在国家宏观制度支持下，基层协商民主获得明显发展，其中的典型代表有浙江温岭民主恳谈会^[]、成都市“村民议事模式”、安徽巢湖“民主评议会”、广东省的“蕉岭模式”^[]。赵秀玲^[]指出，包括乡村在内的整个中国社会结构变化，都要求从多层面推动乡村治理走向协商民主机制。学者对国家整体推动实施的一事一议、四议两公开^[]等协商民主治理制度进行了深入分析，杨弘、郭雨佳^[]指出，议事理性和能力不足、议事程序机制不健全、议事结果执行不力，导致一事一议实践陷入困境。张国献、李玉华^[]亦指出，当下乡村协商民主面临农民民主习惯欠缺、基层政府和村庄精英操控等困境。

制度供给、可信承诺和监督执行是有效治理的三个基本要件^[]。协商民主因民众理性议事能力、地域政治经济环境、基层干部认识等因素，而表现出不同的协商治理水平，在有的地区协商民主制度被“束之高阁”抑或进入休眠状态。如何推动协商民主机制有机嵌入乡村社会，助推乡村发展和社会治理，成为我国基层政治发展的重要议题。既往研究对协商民主理论渊源、制度供给过程和实践困境作出深入分析，然而，较少关注协商民主制度的激活机制，亦未能在基层党建和协商治理间建立起有效关联。本文基于第一书记个案调研，采用“双重嵌入—制度激活”的分析框架，探究党建引领乡村协商民主治理的经验逻辑。

二、分析框架：双重嵌入与制度激活

党组织作为国家政治嵌入乡土社会的重要机制，在协调国家社会关系、党群关系、干群关系方面发挥着重要功能。笔者在全国多地农村调研发现，凡是基层党组织团结高效的村庄，其社会治理、经济发展、社会和谐程度通常展现出良好状态。这充分说明，基层党建与社会有效治理之间的密切关系。本文以党组织软弱涣散村治理为例，展示基层党组织通过党内民主建设整合政治力量，继而以党内民主推动社会协商民主治理的过程，其中，上级下派的驻村第一书记成为基层协商民主制度建设的关键行动者。本文将采用“双重嵌入与制度激活”的分析框架展示驻村第一书记推动协商民主制度建设的过程机制。

（一）双重嵌入

在现代社会，政党成为弥合城乡差距、传统观念与现代政体差异的制度化手段^[]，中国的“政党下乡”^[]解决了社会力量的整合和政治化问题。21世纪以来，社会观念多元化、利益诉求分散化导致社会整合难度加大。而正处于土地开发、资源开发、项目下乡等利益活动调整中的农村社会，更是面临着利益分配竞争、灰色势力介入、派系干扰等治理难题，亟需强有力的基层党组织加以整合、协调和引领。

为提升基层党组织战斗力，各地党委组织部会定期排查软弱涣散党支部，并对之加以整顿。基层党组织软弱涣散主要体现为，党组织书记不胜任、班子不团结、组织制度虚化、民主管理混乱、村务财务混乱、宗族宗教黑恶势力干扰严重、历史遗留问题多^[]等方面。此类村庄的治理症结在于，党组织的过度社会化阻碍了其政治功能发挥，在社会治理、政策执行中采用的是社会关系逻辑而非政治性逻辑。党员发展的家族化、派系化进一步加剧了党支部的软弱涣散状况，弱化了党内民主决议机制。软弱涣散村通常存在内部变革乏力的问题，自上而下选派的“第一书记”成为其改善状况的机遇结构。第一书记若要在基层党建、社会治理上有所作为，须以有效嵌入村级党组织和村落社会为前提。

从组织原则上看，第一书记自然是党支部成员和党组织主要带头人。然而，村级党组织作为地域性和社会性政治组织，其内聚力和排斥性并存，越是凝聚力强的组织越不易接纳外来人员。第一书记的国家赋权角色，为其进入村级党组织提供了身份便利，但形式上加入并不代表其分享了党组织的参与权、决定权和主导权。调研显示，不少挂职干部、驻村第一书记因无法有效嵌入基层党组织和村委会组织而出现“行动悬浮”的现象，第一书记成为村务协助者和“资源链接者”角色，很难对基层党建和社会治理产生实质影响。软弱涣散党支部通常面临班子不团结的问题，这为第一书记有效嵌入党支部并掌握党建主导权提供了契机。

近年来，“两学一做”等常规学习活动，为第一书记进入村党组织并发挥指导作用提供了时机。案例地驻村第一书记，通过“两学一做”所有党员集会的机会，召开党内民主生活会，在会上将党支部、村庄发展面临的问题剖析清楚，动员党员从大局出发，讲话做事讲规矩、讲政治。在党内思想教育之后，第一书记将党务、村务放到党员会上讨论，按照组织会议原则，党员先发表意见，第一书记和村支书最后发言。该村一向霸道的村支书，也不得不同意大多数人的意见和主张。党组织内部的民主议事规则的确立，大大提升了党员参政热情，亦提升了第一书记的“公共政治人”角色。更为重要的是，该村通过党内民主建设整合了村庄分裂的政治力量，为党支部引领社会治理和社会建设奠定政治基础。

在村民看来，上级下派来村庄挂职的扶贫干部、驻村第一书记都是在“捞政治资本”，并非真心为了村庄发展。嵌入社会融入群众成为第一书记等外来者开展工作、动员群众的前提要件。除国家赋权、单位资源输入等优势外，第一书记融入群众的主要方式是群众路线机制。通过走访不同类型群众、倾听不同诉求和声音，关注贫困弱势群体并在实际工作中为群众解决困难，才能获得群众认可、积累社会支持。中央和省委组织部下派的第一书记，通常来自异地的中央、省政府、党委和企事业单位，常年的驻村工作生活使得他们在有意的群众走访和无意的日常互动中融入村庄。

通过在基层党组织和村庄社会的双重嵌入，第一书记成功蜕去外来人角色，成为村民政治社会中的“自己人”。第一书记双重嵌入为中央政策落地、党组织治理和脱贫攻坚工作的深化提供了机会结构。然而，双重嵌入和国家赋能、接点治理等理论分析一样，能够解释第一书记在精准扶贫、村庄公共品供给上的有效性，却无法解决第一书记离任后的村庄治理可持续问题。本文提出，以推动社会参与为目标的协商民主制度建设，是提升基层治理能力、化解第一书记实践悖论的重要机制。

（二）制度激活

近年来，各级政府尤其注重地方治理创新，在协商民主制度供给中出现各类模式^[19]。除了全国范围实施的村民代表会议、一事一议、四议两公开等民主协商制度外，温岭民主恳谈会、成都村民议事会、云浮乡贤理事会、宁海36条等制度也在全国具有一定影响力。然而，地方政府在治理创新竞争中，也出现制度供给过剩甚至诱发反向民主化的现象^[]。

如上形式多样的协商民主制度和模式，其目的都是通过议题设置、议程吸纳和讨论协商等民主参与形式，动员群众参与社会治理，最终形成民主管理、民主监督、民主决策的民主治理过程。

治理制度创新成本较低、政治回报较高，属于政府的偏好行为之一^[]，地方政府在制度总结、拔高、推广、宣传上亦有着较为成熟的操作经验。从全国看，相当部分地方治理创新，因运动式推广而在短期内取得治理成效，随后就会出现“人走政息”的现象。即使是在全国推广的一事一议制度、四议两公开制度，目前在不少农村地区也处于休眠、闲置状态。制度的功能不在于创设而在于对人的行为具有指导作用，我们应避免“为了创新而创新”的制度供给，将已被证明有效的制度激活，一定程度上比制度创造更有实际功效。制度如何被激活并持续有效运转呢？运动式制度建设模式能够解决一时的制度供给和政策执行问题，但却无法形成制度执行的可信承诺和监督执行基础，这表明制度创设只是制度建设的前端，而非“成品”。

将已内置村落的协商民主制度激活，既无法单纯靠政治宣传动员，亦不可寄希望于村落内在变革力量，它需要外在力量刺激与内在力量呼应，并伴之以相当时间的操作训练实践。运动式治理、驻村第一书记、挂职干部、工作组（队）等外来政治力量，成为激活村落协商民主制度的关键节点。第一书记作为上级政府下派的干部，能够充分利用个人结构优势和项目资源激活村落协商民主制度，并通过公共项目训练民众的民主参与能力，以项目成效激励民主参与，在熟人社会中形成可信承诺，以参与感、获得感等正反馈塑造制度执行的大众监督机制。村民对协商民主制度的认可和习惯性运用，是制度扎根的理想效果。综上，制度激活的流程是“外力重启—资源培育与大众训练（外在监督执行）—（绩效）正反馈—大众接受（可信承诺）和习惯性运用（内在监督执行）—制度扎根”。

（三）田野个案介绍

本文聚焦第一书记的个体行动及其与社会结构、政治制度间的互动过程。据王亚华^[1]等人研究发现，农村基层党组织软弱涣散与农村贫困存在高度的相关性，以第一书记所在村为例，87.76%的党组织软弱涣散村是贫困村。这与笔者在河南、甘肃、陕西的实地调研经验相符。与既往关注第一书记领导力供给、接点治理和运动式治理功效不同，本文重点关注第一书记通过党内建设激活民主协商制度的经验逻辑。

本文是基于深度个案的实证研究，案例资料来自于笔者2018到2019年对陕西钱村的持续观察调研。案例中第一书记牛大为是某大学机关工作人员，于2015年6月被中央组织部选派到钱村担任第一书记，一直工作到2019年8月才离任。较长的挂职时间为牛大为推动党内建设、激活协商民主制度、改善民生提供了可能。

位于关中平原的钱村是县重点贫困村，全村有1260人，280户，33名党员；4个村民小组共有2980亩地，其中仅有100多亩田地有灌溉条件；村民以种植杂果（红提、苹果660亩，花椒、核桃200多亩）和玉米小麦大田作物为主，青壮年劳动力多在外务工。全村有刘姓、雷姓、冯姓三大姓氏，同一姓氏的居民多集中在同一村民小组，小组行动能力较强。该村2009年村两委换届出现村两委班子不团结、拉票贿选、灰黑势力介入村庄治理等现象，村庄治理随之陷入瘫痪状态。

三、复杂村治中的第一书记行动困境

乡村治理中的“瘫痪村”往往是村庄党员派系化、社会竞争无序化、公共规则弱化的结果，灰黑势力和狠人介入渗入基层政权使得村庄治理地形更加复杂。第一书记在缺乏信任、派系倾轧的社会环境中很难深入村庄开展工作，原本作为运动式治理机制的第一书记制度，面临着被架空或悬置的困境。

（一）贫困村的复杂治理情形

2015年6月，牛大为被派往钱村时，新当选的村支书和村主任矛盾越来越深，以至于他们在任何事情上都无法达成一致意见，村两委成员也要选边站，村两委干部逐渐分成两派。第一书记牛大为只能努力协调两人关系以促进村庄发展。

2015年下半年，我一周起码有三天都是找书记、主任谈话，协调二人关系。早上是支书，下午是主任，晚上两个人一起来。就是靠这样，把村务推动的。（牛大为，20180812访谈）

事实上，钱村党组织软弱涣散的症结在于新任村支书刘洪希望延续“一言堂”的老传统，认为村主任应事事听他安排，尤其是应将他担任村主任期间欠下的村级债务全盘接受。而新当选的村主任希望两人平等对话，更希望村支书能够把备受质疑的村级债务梳理清楚再转交账务。

刘洪是本镇农副产品收购商，经济实力雄厚，后来当选全县人大代表，他兄弟四人且有三个儿子，2009年成功当选为村主任。刘洪当选村主任之后，排挤其他村干部、贪占集体资产，2009到2013年间曾有王某、李某（女）、赵某等三位村支书因刘洪独断蛮横而辞职。刘洪自2013年末开始支书主任一肩挑，2015年成为党支部书记。2010年，刘洪私自将县水利局下拨的8万元和村上的8.2万元机井维修费用于自家私井维修上，农户用水除交水费外，村委会每年还要向他交5000元机井维修费。2013年，全村修了一条4公里长的巷道，村民自筹资金40万元不翼而飞。此外，刘洪的妻子做地下钱庄，吸纳全村村民280余万存款，却在2015年开始向村民说“钱被人贷走要不回来了”，如果有人找刘洪要钱，他的妻子和儿子就会与之打骂，然而刘洪在镇上有两处宅院，他的几个儿子都有宝马车和县城商品房。在派系上访告状推动下，刘洪2016年遭到县纪委调查并于2018年受到党纪处分。

自2015年起，钱村形成公开的两派竞争格局，刘洪以家族势力及其扶持发展的党员干部为基础，村主任冯举贤以被刘洪排挤下来的村干部精英以及利益受到刘洪侵犯的村民为主，两派人员以上访告状、递交对方黑材料、在各种会议和场合唱反调等形式展开斗争，村庄社会陷入分裂状态，村庄发展陷入停滞。

（二）第一书记行动困境突围

第一书记的外来人身份，一方面限制了其介入村庄事务的范围和程度，一方面为其提供了推动村务党务的便利身份。能否克服基层行政吸纳和社会拒斥，决定了第一书记在党务村务中的介入程度和功能限度。

2015年由中央组织部下派的驻村第一书记，多数来自于党政机关、国有企事业单位，是年轻有为或经验丰富的后备干部，被乡村政府寄予厚望，因为其时正值精准扶贫规范化的时期，相关表格文字资料的数据化远超出以中老年为主体的乡村干部的能力，前来驻村的第一书记成为扶贫资料标准化的理想人选。第一书记既然能把扶贫材料做好，自然也能将其他工作完成，于是县乡政府部门逐渐形成一个工作习惯——凡是和扶贫、党建、村庄治理相关的事务都将第一书记纳入进来，结果出现驻村第一书记忙得不可开交，村干部落得清闲自在的现象。

“县乡政府部门看你干得好，所有事情都让你做，什么文件、活动都要第一书记负责。我一年365天，起码300天在村里，其中100天是凌晨2点之前在写材料，此时村干部肯定都在家睡觉呢。”（牛大为，20181007）

除地方政府有意将第一书记吸纳为行政力量外，村民的不理解、村两委干部消极抵触也阻碍了第一书记深入村庄社会治理。不少村民将驻村第一书记视为“来镀金的人”，不相信第一书记能为村庄带来实质性改善。而村干部对第一书记的态度则比较含混，其中既有下级对上级的客气，又有对村庄领导权转移的警惕。经过牛大为一年时间的协调，村支书和村主任关系并未好转，而他却为此耗费太多精力，牛大为发现依靠党组织和群众而非个别村干部是打开党务、村务工作局面的突破口。

“给村里提建议，村两委干部不采纳，我就找群众代表，群众代表如果认可，他们就会向农民积极传播消息。例如去年种植葡萄的事情，X大学免费提供苗子和技术指导，村两委班子对这个事不热衷，未置可否，我就通过群众代表来做宣传工作，只要我工作做好了，他们（村两委干部）就不会阻拦。”（20190811，牛大为）

2017年底，牛大为向单位为钱村申请了10万元党建经费，其中4.9万元用于党员活动室建设，没想到这间活动室被县文化局、民政局等多个部门挂了牌子，而村主任则坚持要做养老院。牛大为在党员大会上向各位党员做汇报，“单位支持的10万元已经批下来了，村主任说不做党建活动室了，那我就把这钱退回去。”牛大为话未说完，村主任马上接过来说，咱们就做党员活动室。牛大为说，“一旦你团结了多数党员和群众，他们（村干部）如果还是固执己见，就会感到与大家相背离的危机。”

通过党员、群众代表推动村庄公共事务是钱村第一书记的重要工作经验，其中最突出的是依靠党组织推动协商民主制度建设，激发党员、干部和群众参与公共治理的热情，形成一主多元共治的发展格局。

四、党建引领基层协商民主制度建设的实践机制

21世纪以来，中国学者更加注重民主制度实践的国情社情，关注制度运作的经验逻辑而非价值预设，这突出体现为学界对选举民主的反思和对协商民主制度建设的热忱。深入群众的第一书记通过嵌入基层党组织和乡土社会，有效动员党员群众参与公共事务治理，为党建引领协商民主制度建设提供了经验启示。

（一）党内民主：嵌入整合村落政治力量

长期以来，乡村政治延续了精英政治传统，富人、能人、强人掌握乡村基层政权，普通党员、群众很难参与到村级公共决策之中，乡村治理中的现代民主元素欠缺。党中央一向强调“以党内民主带动人民民主”，十九大报告更是明确指出，“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道”。基层党组织的内部民主制度建设将显著推动社会民主发展，钱村就是例证之一。

2017年，钱村村两委班子不团结的问题继续加深，村支书和村主任的对抗行为已公开化。牛大为从加强党组织内部民主建设入手，重点落实“四议两公开”制度，并推动党务村务公开公示。四议两公开工作法起源于河南邓州，2009年在全国推广，“四议”是指党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，“两公开”是指决议公开、实施结果公开，四议两公开工作法实现了民主协商的程序化和制度化^[]。

牛大为利用“两学一做”学习会，组织党员学习习近平总书记的系列讲话以及《村民委员会组织法》《中国共产党纪律处分条例》。在学习过程中，牛大为对与村庄问题密切相关的内容做重点分析，不断提升党员的规范意识，并在党务村务中推动决策民主化。例如2017年春，有党员提议夜晚开党员会且无重要决议事务时，70岁以上党员可请假，因为村里没有路灯，老人夜间安全没有保障，到会的17个党员中16人都同意这一提议，唯独村支书一人不同意。牛大为作为第一书记负责主持党员会议，他说“那咱们民主决策，少数服从多数，不可能一个人将大家的决议推翻了！”尽管该项提议通过了，但因受到村支书影响，不少原先同意的党员在举手表决阶段却未举手。

为了推进党内民主制度，牛大为在党员会上开始设计发言顺序、时间和规则：第一，自己和村支书、支委委员在普通党员后面发言，以防出现诱导性发言；第二，不允许打断他人讲话，以保证每个人充分表达意见；第三，确立少数服从多数的民主决议规则。在“闹派性”的村庄政治氛围中，派性领袖发言往往会形成诱导性和对抗性发言局面，公共事务本身应有的理性方案可能会被遮蔽。第一书记确立党员会议发言规则，为党员提供了宽松的发言环境，不同意见得以提出，参与者对相关问题的认识不断加深。通过党内民主建设，党员切实享有了决策参与权，政治满意度显著提升，其积极性、主动性被调动起来。党内民主形成了党内开放式治理结构，使得第一书记有机嵌入进来。

“四议两公开”作为典型的协商民主制度，在现实运作中有的地方政府认为决策过程繁琐、决策成本较大，遂被束之高阁。在钱村，牛大为并未刻板执行四议两公开制度，而是从党员会开始以党内民主逐渐推动党务民主、村务民主。

一件事做成了，党员和群众就有了规矩意识，村里很多事务开始采取四议两公开的程序运作，虽然刚开始大家不适应，但慢慢地大家感受到了协商民主的好处，愿意按照协商程序办事，村内“一言堂”现象逐渐消失了。（牛大为，20181008访谈）

协商民主制度不但消除了党务村务决策中的专断现象，而且顺利化解了村内派性、村“两委”带头人关系不和带来的负面影响。在不断推进党内民主背景下，行事霸道、私心较重的原村支书刘洪在2017年底党支部换届中仅得一票最终落选，民主化、制度化的决策机制逐渐代替个人权威在公共事务中发挥引领作用。

（二）群众路线：嵌入社会动员群众

罗伯特·达尔^[]指出，如欲实现民主协商，那么“协商团体人数最多不超过60人。”因而代表制协商或小规模团体自治协商更加有效。从组织制度上看，党员和村民代表是代表村民参政议政的正规群体，而代表能否真正表达民意决定了协商民主的水平。群众路线是将党员与群众密切联系、夯实党的执政之基的宝贵经验。钱村第一书记在加强党内民主建设的同时，积极推动了党的群众路线实践教育活动。2016年以来，钱村党支部每逢冬春农闲季节和节庆日都开展集体义务劳动，修建花坛苗木、打扫公共卫生、规整巷道卫生、维修公共设施等。村内几位70岁左右、参加过战役的老党员党性修养很高，在党员活动中从不落后，在党员会上敢直言批评，成为党风和党内民主建设的捍卫者。党员同志在公共事业上的带头示范行动，无形中增加了党组织的公信力。

长期驻村的第一书记牛大为在践行群众路线中嵌入乡土社会结构。作为贫困村的驻村第一书记，牛大为非常关注贫困村民的生活、居住和发展需求。74岁的贫困户马秋莲，一直住在“四面透风”的危房里不愿搬离，理由是等待外出务工的小儿子回来（事实上小儿子已意外去世，家人瞒了她）。2017年雨季来临之前，牛大为和村干部将马秋莲“连哄带骗”出家门，为其进行危房改造。刚开始，马秋莲听说老房子被推倒了，见了牛大为就骂，而一间新房子建成后，老太太高兴得不得了，见了牛大为，大老远就喜笑颜开起来。

贫困户田根民是酒鬼懒汉，妻子得了脑血栓，他一个人照看妻子和孙女。牛大为经常到田根民家聊天，在其鼓励下，田根民从2017年底开始跟着建筑队开拖拉机清运建筑垃圾，一个月收入3000元左右。随后，牛大为将田根民介绍到附近牛场做清运工，月收入可达4500元，田根民的精神状态和家庭生活慢慢有了起色。此外，牛大为还通过链接单位、政府扶贫资源，为贫困户送仔羊、红提苗木、肥料、钢材，推动贫困户自立自强。

在农村熟人社会，人情往来是乡邻互助、村庄共同体的重要表现形式，牛大为对所有农户一视同仁的送人情，不因贫富、身份差异而有所区别，不少村民说“牛书记看得起咱”。有村干部告诉牛大为：“这户人家你也不认识，他平常也不在家，你可以不去走人情了”。牛大为坚持去走人情，认为走人情不是钱的问题，而是对村民的尊重，是在生活中与群众拉近距离的最好方法。在驻村工作的四年里，牛大为成为村中熟人，这种熟悉的关系资本为公共事务中的群众动员奠定基础。

（三）民主训练：公共事务中激活民主协商制度

一项制度欲对社会和人们行为产生影响，必须扎根社会结构和人们惯习之中，形成制度执行的可信承诺和社会监督。协商民主制度在运作过程中需要一套相对复杂的技术和组织支撑，而偏好简单实用的村民一开始并不习惯运作复杂的协商民主制度，他们需要通过系列实践训练才能逐渐接受并习惯应用，这正是制度激活的重要环节。

钱村通过党员“两学一做”学习会、党内民主生活会和党员大会，民主讨论与村庄发展密切相关的议题，并在党务决策中运用协商民主制度，锻炼出一批有制度规则意识的党员干部。根据四议两公开制度安排，党支部会议和村两委会议是议题形成阶段，党员大会和村民代表会是议题决策阶段。在议题形成阶段悬而未决的问题，通过党员和村民代表充分讨论协商，将注意力聚焦公共议题和公共利益，最终形成理性的公共决策。在这一阶段，项目资源下乡等公共事件成为推动协商民主治理的重要契机。驻村第一书记作为制度和资源的连接点，有意识地将公共项目转化为村民协商民主的训练场。

综合农业专家和当地气候特征，牛大为把冷棚红提作为村庄主导产业，这一规划获得县扶贫办、农业局等单位的支持。2016年11月，钱村建红提产业园的消息不胫而走，村民议论纷纷意见不一，村“两委”干部在建与不建上也是争持不下。红提产业园建成后，园区土地附加值将会上升，资源如何投放成为村庄关注的重点。第一书记在村两委会上提出，“上村民代表大会吧，让群众自己决定。”村两委干部却认为“把决策权交给群众，可能会乱套”。第一书记却认为，“建红提园涉及所有村民利益，通过‘四议两公开’，不仅可以做到公平公正，还能提高村两委的威信，能把民心聚起来。”会后，牛大为分别到村支书、村主任家做工作，终于得到两位村干部的同意。牛大为就红提产业园选址问题召开了村民代表大会，在各种不同意见中最终形成符合村庄发展的决议，会议同时针对将出现的两个难题提出明确规则：一是鼓励有发展意愿的村民集中入园，土地在园区但没有发展意愿的农户，可以通过土地置换或租赁方式把土地流转出去；二是村委会负责协调土地流转工作，同时负责解决二、三组非产业园土地的灌溉用水问题。会后，钱村村两委把大会决议张榜公布，村民们在公示栏前围观，村民代表说：“想不到我们也有说话的权力了”，村干部也体会到“人管人气死人，制度管人管根本”，协商民主制度的正反馈效应初步显现。

通过建红提园、建污水管道等公共事务，村两委干部、党员和村民代表对协商民主制度越发认可，在意见不同时，“民主协商、民主决策”成为村级公共事务的运行规则。受协商民主制度启发，钱村三组组民自发运用小组户代表协商制度选举了新组长。随后，在光伏电站投入运营、文化大礼堂投入运营以及村庄次干道巷道和田间生产路硬化建设等公共项目建设上（如下表2所示），四议两公开这一协商民主制度都得到不同程度的应用，党员、村民代表和群众在公共事务治理中得到充分的民主训练，民主决策、民主监督能力显著提升。

驻村第一书记运用党内民主建设和四议两公开协商民主制度，将以往偏向“务虚”的党建活动与乡村治理、社会发展相结合，创新了党建工作形式，整合了村庄政治社会力量。第一书记利用自身结构性优势，将项目资源转化为推动基层协商民主治理的公共平台，通过一次次的民主实践训练和绩效正反馈，协商民主制度才被激活并有机嵌入村落公共政治生活之中。

五、结语

自1980年代村民自治制度实施以来，以选举民主为主要实践形式的基层民主在取得重要进步的同时，也面临着派系竞争、贿选、灰黑势力介入、村庄分裂等治理绩效不佳的难题。21世纪以来，学界和政策界在反思选举民主的基础上更加关注治理民主，协商民主制度建设得到快速推进。然而，相当部分村庄的协商民主制度被闲置，村级治理陷入勉力维持或瘫痪状态，村庄政治社会力量亟需被整合，以实现项目资源下乡、精准扶贫、乡村振兴等战略目标。在村庄内部变革动力不足的情形下，党中央采取下派驻村第一书记的方式为基层治理注入活力。然而，在相对封闭的乡土社会，村庄外来者很难融入社会并在党支部发挥实际指导作用，相当部分第一书记“悬浮于村庄之上”，只能与乡村精英合作扮演“资源链接者”角色，结果出现村庄治理绩效显著、治理能力弱化的实践悖论之中。

在复杂村治情形中，如何通过党建引领村级社会治理、整合分散的政治社会力量，是基层党建面临的重大问题。根据中央部委相关文件规定，第一书记的首要职责是建强基层党组织，在此基础上再推动精准扶贫、乡村振兴、为民服务、提升基层治理水平。因而，探索自上而下、自外而内的党建嵌入与引领机制，成为新时期持续深入推进基层治理改革的重要任务。案例分析表明，驻村第一书记能够通过党建工作有机嵌入基层党组织和乡土社会，并以党内民主建设整合政治社会力量、推动协商民主制度建设，案例地第一书记顺势将公共项目转化为群众协商民主参与的训练平台，为新时代乡村振兴村内外资源有效互动，党的群众工作持续深入提供了经验参考。下图展示了驻村第一书记通过党建推动协商民主制度建设的过程。

图1：第一书记通过党建推动协商民主制度建设的过程示意图

近年来，地方政府积极推动基层协商民主治理创新，涌现出一批协商治理模式和制度，中央政府在总结地方经验基础上也在全国推广了“四议两公开”“一事一议”“户代表会议”等制度，文本制度建设卓有成效。然而，制度的文本建设只解决了有效治理的前端问题，并未解决制度落地的可信承诺和监督执行问题，以至于出现制度供给过密化、形式化的现象。制度的价值和生命在于实践，那些语言表述规范、形式结构完美却未被社会接纳、应用的制度不但形同虚设，反而有可能遮蔽社会治理的难点和痛点。当前中国改革进入深水区，制度建设亦进入提质增效时期，有必要对我国社会治理制度进行深入系统检视，尤应注重制度的激活机制和社会基础建设，让优良的制度发挥应有功效。具体到乡村治理能力建设，应以激活和完善既有协商民主治理制度为重点，着重解决协商民主制度的组织支撑、实践平台、正反馈机制和社会基础等问题，为制度扎根营造良好政治社会环境。

作者简介：魏程琳，同济大学政治与国际关系学院副教授、同济大学中国战略研究院研究员、同济大学中国特色社会主义理论研究中心特约研究员，主攻政治社会学与城乡基层治理。

[基金项目]  国家社会科学基金重点项目（20AZD023）;国家社会科学基金青年项目（19CDJ032）。

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英译部分

Double Embedment and System Activation: The Empirical Logic of Party Building Leading Grass-roots Consultative Governance

-- Empirical Analysis Based on the Case of the First Secretary

Abstract: How to effectively solve the problems of weakening, blurring and marginalization of primary party organizations is related to the overall situation of the party's governance. In recent years, the central and local governments have provided a large number of deliberative democratic governance systems to the countryside. Unfortunately, quite a few of these systems have not taken root in the countryside, but have gone into hibernation and idleness. The top-down selection of the first Secretary carries the expectation of strengthening the grass-roots party construction and improving the grass-roots governance ability, However, it faces the dilemma of "suspending" in the rural acquaintance society, and cooperating with the rural elites to link the resources of the village in one direction, but consequently eliminating the governance ability of the village. Embedding into grassroots Party organizations and local society by Party building activities such as inner-party democracy and mass line, and activating the practice of village consultative democracy system by inner-party democracy, turning the resources outside the village into the training platform of village consultative democracy, which provides experience and inspiration for the first secretary to solve the practical dilemma. At present, the rural work should strengthen the mechanism construction of party construction leading social governance, promoting the credible commitment and public supervision of system implementation in activating and practicing the system, and accumulating institutional potential energy for the sustainable development of rural society.

Key words: the First Secretary; Consultative Governance; Double Insertion; Institutional Activation; The Party's Construction