1990年，邓小平提出了关于中国农村改革和发展的“两个飞跃”理论。经过改革开放40多年的发展，我国农业顺利实现“第一个飞跃”，正逐步向“第二个飞跃”迈进。邓小平曾经说过：“第二个飞跃就是发展集体经济。”习近平总书记也曾指出：“发展集体经济是实现共同富裕的重要保证。”在这个背景下，全国各地都在积极探索发展村级集体经济的有效途径，这其中，G省S市采取党支部领办合作社方式发展村级集体经济、助推乡村振兴，取得了良好效果。随后，全国各地纷纷效仿烟台党支部领办合作社模式，以此发展村级集体经济。

党支部领办合作社的"烟台探索"引发了社会的广泛关注，相关媒体进行了大量宣传报道，很多专家学者也从不同视角进行了深度解读。不过，媒体宣传和专家解读并不全面，这些宣传和解读大多只作正面宣传和解读，或者说“报喜不报忧”，都有意无忽视了这种发展集体经济的模式存在的问题。这种宣传和解读其实是不利于党支部领办合作社模式的健康发展。

2021年，笔者两次深入G省S市Y村调研，调查该村通过“党支部+合作社+企业”模式发展村级集体经济的事迹。不过，这个村的“党支部+合作社+企业”模式并不是在S市委组织部推动下发展起来的，而是在2012年创办的。经过十年的艰苦努力，这个村庄完全依靠自己的力量发展集体经济，取得了很大的成功。2020年，该村经济总收入达到2.08亿元，集体经济总收入达到3339万元，村民人均纯收入达到24222元。然而，Y村党支部在领办集体经济实体取得巨大成功的同时，也面临一些比较突出的问题。这些问题包括政府监管的问题、管理体制机制的问题和生产经营的问题，本文只就前面两个共性问题进行分析，并提出一些意见建议。

一、重形式轻实效的集体“三资”监管机制，在相当程度上影响了集体经济组织正常的生产经营，甚至窒息了集体经济组织的活力

近年来，为加强和规范农村集体经济组织的管理和运营，保护农村集体经济组织及其成员合法权益，促进农村集体经济健康发展，根据中央相关政策，地方各级政府都加强对农村集体“三资”（是指农村集体的资金、资产、资源）的监管，出台了一系列政策措施，成立了农村集体“三资”监管机构，设立了农村“三资”管理平台。如G省人大在1999年出台了《G省农村集体资产管理条例》。加强农村集体“三资”监管没有任何问题，但一些地方在执行相关政策时存在机械照抄照搬、重形式轻实效，甚至错位越位的现象，在相当程度上影响和干扰了集体经济组织的正常生产经营活动，窒息了集体经济组织发展的动力和活力。用村党支部书记的话说，就是监管太严了、管死了。这方面比较突出的问题有以下两个方面：

一个是“四议两公开”制度执行走样。落实“四议两公开”制度是加强村级民主管理的最重要内容，“四议两公开”即党支部提议、村两委会联席会议商议、党员大会审议、村民代表大会决议和决议公开、实施结果公开等。政府监管主要是看村两委是否落实了“四议两公开”制度，这项制度本身也没有问题，但在具体执行过程中走样了，把手段变成目的。据了解，G省S市农村集体“三资”管理办法要求，只要涉及集体的“三资”都必须纳入政府“三资”管理平台进行监管，其中在资金方面，要求凡是5万元以上的支出都必须经过“四议两公开”程序，否则就无法通过“三资”管理平台的审核关。但问题是上了一定规模的集体经济组织在生产经营过程中，尤其是在生产旺季随时需要进行资金调度，否则商机稍纵即逝，如果每笔5万元以上的资金都必须走“四议两公开”程序，那真是 “黄花菜都凉了”。还有，就算企业等得起，村里的党员和村民代表也没闲工夫隔三差五、随叫随到来村部开会。

S市Y村干部举了一个例子：村里农产品加工厂有一次进行单冻机调试，急需一种叫“氟里昂”的原材料，厂里已和济南一厂家联系好了，需要马上把货款打过去，而且这笔款项年初已向乡里“三资”管理办公室报备，但因为没有“四议两公开”相关手续，乡里“三资”管理办公室审核通不过，钱打不出去，工厂那边所有调试工人都停在那里等原材料，最后逼得没办法只得采取非正常途径解决。类似的情况不胜枚举，村里的同志说，有好几次村里主要领导因这类事气得把电话都摔了！

另一个是集体经济组织薪酬管理制度缺乏活力。村两委干部兼任集体经济组织法定代表人或其他职务，其工资待遇由乡镇政府根据年终考评确定，尽管很多地方也把村两委干部的工资待遇与其兼任的集体经济组织效益挂钩，但并不能完全反映他们对于集体经济组织的贡献，从而在一定程度上影响了这些村干部做好集体经济组织工作的积极性。更重要的是，这些兼职村干部的工资待遇确定后，集体经济组织其他员工的工资必然要参照村干部的工资待遇标准制定，也就是说村干部的工资高不了，下面员工的工资也高不了。所以，村干部跟乡镇里领导理论：你压我的工资无所谓，我不靠那点工资，关键是你压我的工资，我底下的人就倒霉了。

还有激励机制，就是年终如何给员工发奖金的问题。S市Y村农产品加工厂有一年计划参照民企的做法，就是年终根据员工对企业贡献的大小，给相关员工发红包，但方案报到乡里“三资”管理办公室被否决了，乡里要求一切奖励都要公开透明，不能私下发红包，但问题是农产加工厂都是本地工人，公开大小不等的红包，下面肯定乱套了。于是，还是吃大锅饭，干好干坏一个样，这样的集体经济实体还有活力吗？

    二、政府对村级集体经济组织的不当行政干预，也一定程度上干扰了集体经济组织的生产经营秩序

近年来，随着形势的变化， 各地都加强了村干部队伍的规范化管理，村两委的行政化倾向越来越明显，这其中就包括一些地方政府把上级对党政机关的管理制度用到对村两委以及村集体经济组织。比如，一个企业正常开展业务接待少不了，但政府“三资”管理办公室要求村集体经济组织也要参照按党政机关的接待管理办法进行管理，报销餐费需要提供邀请函、来客姓名、单位、职务、人数等，还有陪客人数、上了几个菜等等。S市Y村干部说，因为这个原因，曾经有一段时间，搞得来了客人都不敢上饭店，也没有谁愿意去陪客。最后逼得没办法，村里只能搞上有政策下有对策，否则，村集体经济组织就没有活路了。

还有，一些村集体经济组织负责人认为，村集体经济实体毕竟是跟政府挂钩的，因此它的政治性、政策性比较强，你只能跟政府走，这样在管理上跟民企就存在很大的差别，有些跟政策相关的事，民企可做或不做的事村集体经济组织必须得做，而且有些事还必须不计成本做。比如，这些年环保督查加码，有些农产品工厂好几台大锅炉，用一年两年就扔了，造成很大的浪费。

还有，笔者在G省S市Y村了解到一个非常特别的情况，就是村两委公章由乡镇政府负责保管。据了解，这个做法早在2015年就开始了，而且G省全省都是这样做，村里所有需要加盖村两委公章的各种材料、证明等，都必须先有村党支部书记的签名，然后再拿到乡镇政府去盖章。笔者在江西农村工作了几十年，这些年又在全国各地农村调研，村两委公章由乡镇政府代管的做法还是第一次听到，不明白山东这样做的目的和依据是什么。这种做法显然对于村集体经济组织的一些工作以及当地农民群众办事带来很大不便。

多位被调查者直言，现在困扰村办集体企业发展的主要问题是企业不能按企业去做，上级政府不拿村办集体企业当企业管理。搞企业有企业法、会计法、合同法等，但所有这些法律遇到政府农村集体“三资”管理办法都得让路。

三、“村社企合一”模式的“双刃剑”效应，权责不清晰管理很难做到科学规范

S市Y村发展村级集体经济的成功，说明“党支部+合作社+企业”的发展模式和“村社企合一”的管理体制具有适合农情村情的一面，也就是说，在一定条件下这种发展模式和管理体制还是具有一定生命力的，尤其是在村集体经济实体创办初期，尽管这种模式和管理体制与西方主流经济学理论存在相悖之处，在国内学界和务实界也饱受质疑。这种模式和管理体制主要优势是便于统筹村庄资源，实现多方共赢的帕累托改进效率，容易团结村民并赢得信任等。

但我们也必须看到“党支部+合作社+企业”的发展模式和“村社企合一”的管理体制也存在一些明显的弊端，这些弊端集中体现在权责不清晰，导致管理很难做到科学规范，尤其是当这个实体处在转型升级的阶段。在北城村调查期间，多位被调查者表示，S市Y村农产品加工厂管理混乱的状况不能再持续下去了，因为这个企业经过这么多年的发展，已‌过了“野蛮生长”的阶段现，已到了追求专‌业精细化管理阶段，这个时候过去表现不那么明显的管理体制和机制的弊端日益暴露出来了。一位企业高管在接受调查时直言：村办集体企业最大的问题是政企不分，因为这个原因，企业管理者很难按现代企业管理要求进行管理。比如一个员工违章，按照劳动纪律肯定要严肃处理，但厂里的员工都是一个村的，而且一扯都是七大姑八大姨，这时有人来说情，可能就不了了之。还有，作为村办集体企业本身就有为村民解决就业困难的责任，这样招进来的员工要求就不能太高，所以，村办集体企业多少还有点“福利厂”意味，很难像民企那样去管理。

这位企业高管还说，“向管理要产能”这是企业的一个口号，从日本的5S发展到现在的6S甚至10S，但村办集体企业在这方面就没那么讲究了。不过，过去国企也存在很多问题，但经过改制现在国企管理体制和机制已比较完善了。村办集体企业有很大的改进和上升的空间，但必须在管理体制和机制上进行改革，探索出一条新的发展道路。

        四、打破条条框框制约，释放新型集体经济组织活力

（一）改进政府监管方式，给村集体经济组织松绑

各级政府加强对农村集体“三资”管理，并因此制定的相关政策措施是必需的，但政府必须改进监管方式。村级民主管理、民主监督的主体是农民而不是政府，这点必须清楚，政府监管是为了保障农民参与民主管理、民主监督权力，在这个问题不能本末倒置。政府监管不能重形式轻实质，而是相反；监管要“神似”大于“形似”。具体监管形式要因地制定宜、因时制宜、因实体制宜，尤其是要充分考虑当地村集体经济组织的特殊性，充分听基层干部群众的意见。各地要完善政府对农村集体“三资”管理的制度和手段，切实纠正不符合中央关于健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的条条框框，在确保有效监管的前提下，把维护村集体经济组织生产经营正常秩序放在重要地位。一句说话，就是要给农村集体经济组织松绑。

近年来，中央政府不断深化“放管服”改革，强调简政放权、放管结合、优化服务改革是一场刀刃向内的政府自身革命。G省是北方经济的缩影，破解南北差距任重道远，还需“灵魂深处的革命”。笔者希望G省“灵魂深处的革命”就从简政放权开始，给基层放权尤其是给村集体经济组织发展松绑，让村集体经济组织获得更大的成长空间，使其成为推动农村集体经济发展，实现共同富裕的新动能。G省如此，全国其他地方亦然。

（二）正视“村社合一”模式的“双刃剑”效应，扬其所长避其所短

一分为二辩证地看待“党支部+合作社+企业”发展模式和“村社企合一”管理体制，不加分析地一概肯定和一概否定都是不对的，在实践中也是有害的。村党支部领办村集体经济组织的优势主要有四点：一是能够因地制宜、统筹村庄资源；二是能够稳定组织、避免内部人控制；三是能够赢得信任、降低交易费用；四是能够累进发展、改善村庄福利等。

这套发展模式和管理体制存在的主要问题是权责不清晰，导致集体经济组织管理很难做到科学规范。还有，就是这套发展模式和管理体制高度依赖“能人治理”模式，但能人并不好找，在某种程度上可以说可遇不可求。再者，“能人治理”可能出现“成也萧何,败也萧何”的现象。

笔者曾在湖北省调研过一个党支部领办合作社做得非常成功的村庄，该村从区司法局下派来的第一书记直言，由村党支部书记兼任合作社理事长，是最大的优势，但也是最大的风险。笔者认为，村党支部书记兼任合作社理事长最大的优势是资源调配，而最大的风险是道德风险。最近，网上有一篇题为《张晓山：防止新的集体经济再次蜕变为“干部经济”》文章，也表达了对党支部领办村集体经济组织的担忧。

近几年，笔者走访了很多兼任合作社理事长的村支部书记，不少书记抱怨村支部书记本职工作都忙不过来，无暇顾及合作社的事，这是其一。其二是很多村党支部书记不懂合作社业务，对合作社工作没有兴趣，怕麻烦和承担风险。有人坦言，村党支部书记兼任合作社理事长只有当几个条件重合在这个书记身上才能把合作社办好，即懂市场、懂产业、合作社事业与个人事业高度相关等。其三是村党支部书记兼了合作社理事长，多数地方并没有提高村党支部书记的待遇，如此有违人性和道德，长此以往，必然挫伤村党支部书记做好合作社工作的积极性。

所以，各地在推行党支部领办村集体经济实体工作时，应着力解决好上述几方面的问题。就合作社而言，我国特殊的国情决定了嵌入村庄内的合作社必须适应当地农村发展的实际，适应不断发展的社会经济新形势。合作社经营模式必须顺应时代变化转型升级，即从传统意义上的合作社向强调利润和资本化、股份化的现代新型合作社转变。 

      （三）建立现代企业制度，村集体经济组织的必然选择

笔者在S市Y村调查中，几乎所有接受调查区乡村干部以及企业高管，都把解决村办农产品加工厂管理问题的希望寄托在改制上，或者说希望改革现有管理体制机制，实现把企业进一步做强做优的目标。有的被调查者甚至直言：改制是S市Y村农产品加工厂唯一的希望。不过，尽管S市Y村农产品加工厂的改制已达成共识，但他们不敢贸然采取行动，因为到底如何改他们还没有找到最佳方案，也尚未找到可资借鉴的经验。在这件事上，S市Y村的决策者们有一个很深的情节，并由此产生了一个很深的忧虑，那就是这个村办农产品加工厂是他们白手起家，一点一点干成功，十年创业他们付出了无数心血和汗水，他们担心改制改坏了，改得还不如过去，那就适得其反，十年的心血毁于一旦。因此，S市Y村的干部在等，等时机、等政策、等高人指点，但改制这条路是一定要走的。

G省S市Y村党支部领办集体经济组织存在的问题在S市、在G省乃至全国都具有一定的普遍性，或者说这些问题是G省乃至全国党支部领办集体经济组织存在问题的一个缩影。这些问题能否引起重视并切实解决，关系着我国新一轮新型集体经济能否健康发展，进一步说，也在一定程度上关系着乡村共同富裕目标能否顺利实现。S市Y村农产品加工厂需要改制，S市、G省乃至全国其他地方类似村集体经济组织也一样。