一、问题的提出

浙江省义乌市何斯路村出名已有年头了，每天来这里休闲旅游或学习考察的人络绎不绝，而让这个村庄出名的关键人物------村书记何允辉自然也是风生水起、人气见涨。何允辉大多数时间不是在本村向各路来取经的人不厌其烦讲述何斯路村的“发家”故事，就是应邀在全国各地考察调研和传经送宝。何允辉这个人很特别，他与一般的明星村书记很不一样，因为他不仅会干，而且还会写会说，他经常受邀到全国各地高校或乡村讲课，也多次被叫到北京给一些决策机构提意见。何允辉经常写一些与当前农村工作有关各类文章，他的文章在微信公众号推出阅读量很容易就上三五千甚至更多，因为他写的文章接地气，而且粉丝众多，自然转发的人就多。如果仅从文字表述能力、写作水平和文章的思想性、实用性看，实事求是地说，一般的大学研究生、大学教师以及政府官员也未必能强过何允辉。去年何允辉在一篇文章中说，2023年他要成为一名乡村振兴的布道者......

今年4月27日，何允辉《做乡村产业，要赚市场的钱，不是赚政府的钱》一文在微信公众号“乡践与乡见”推出，在圈内颇受关注。笔者也转发了该文并加了评论：【摘】在浙江乡村运营成了贬义词，很多政府一听是乡村运营的，就知道是来骗钱的。----而就在前不久，浙江还评出乡村运营“十大教头”……

何允辉这篇在文章中了一提出个非常重要但却被严重忽视的问题：“不能过分依赖政府来发展产业”。该文有这样一段话：“不可否认，能够利用政府的资源去发展产业，肯定能够事半功倍，必然能够更快成功，但是短暂的成功以后是什么？是被市场撕的片甲不留。无数血淋淋的事实都在过去或者未来会呈现。大量依靠政府资源导入的产业必将走向灭亡，留下一地的尸首......等待历史的审判。”

何允辉这篇文章传到农业农村部，该部政策研究室相关人员对该文反映的问题有一些不同的看法，但也承认这些问题值得关注。于是，他们给何允辉打电话，希望何允辉提出更多更具体的建议。何允辉私信笔者，希望笔者就“集体经济边界和政府作用边界”给他一些提示。要说清“集体经济边界与政府作用边界”并不容易，但这个的确是具有巨大挑战性又有重要现实意义的问题，因此，笔者试着从实践的角度提出一些个人见解，供何允辉书记参考。公开这些个人见解，是希望抛砖引玉，引发大家讨论。

      二、集体经济边界

（一）什么是新型集体经济？集体所有制是宪法规定的基本经济制度的重要构成，无论赞成还是反对，在法理和现实层面，农村集体经济都是一个巨大的存在。因此，发展壮大集体经济是理论界和实践界共同的使命。然而，当前对于如何发展农村集体经济、怎么拓宽发展集体的路径等，社会各界尚未达成共识。

要探讨集体经济边界先要了解什么是“新型集体经济”，以区别改开前三十年的集体经济和从改开到十八大的集体经济。目前比较权威的解释是：新型农村集体经济，是指党的十八大以来，在坚持农村基本经营制度的前提下，适应社会主义市场经济要求，通过农村集体产权制度改革建立起产权清晰、成员明确、运行规范、分配合理的地域性集体经济组织，主要利用农村集体所有的资源资产，开展多种形式的合作与联合，促进集体资产保值增值，实现集体成员共同发展的一种经济形态。

（二）发展新型集体经济的途径。2023年中央一号文件提出，巩固提升农村集体产权制度改革成果......探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济。也就是说，中央已明确了发展新型集体经济的四条主要途径。

不过，中国农村发展集体的实际状况与官方在文件中的表述存在巨大差距。就全国农村总体情况而言，农村集体产权制度改革并没有取得官方所宣传的成果，农村集体产权制度改革主要是针对一些地方集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题而进行的，然而，实际情况是，我国中西北部大部分农村几乎没有集体经营性资产，过去的集体资产差不多都分光了、卖光了。

在这种情况下，农村集体产权制度改革在中西北部大部分农村就是走过场，虚挂一块“股份经济合作社”牌子，“有牌子，没组织”。相当一部分农村集体经济组织账面上除了已经发包给农户的承包土地数据外没有其他经营性资产，除了上级有关部门拨付的建设资金外也没有任何集体经营性收入。这些地方的村两委，实事求是地说，能够发挥“维持会”功能，维持本村正常的生产生活秩序就很不错了。

（三）发展新型集体经济的途径早已存在。2023年中央一号文件提出的发展新型集体经济的四种方式：资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等其实并不是新东西，也不是十八大以后才有的，而是从上世纪80年初农村改革开放以来就广泛存在。这四种发展集体经济的基本形式，也不是政府规定或在政府指导下形成的， 而是市场经济下派生出来的，是市场无形之手自然促成的。上世纪80年代的“东莞模式”、“顺德模式”等就包含了资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多种集体经济形式。

（四）发展集体经济的广东经验。广东是中国改革开放第一省，在波澜壮阔的改革大潮中，广东抢得先行之利,扮演排头兵角色，赢来了中国第一经济大省的殊荣。广东经过改革开放40多年的探索和实践，在发展农村集体经济方面上下形成了一种共识，这种共识就是村组集体原则上不宜直接投资兴办和经营企业，这个企业包括工业企业，也包括农业企业。广东较早推行了集体土地入市改革，通过转让土地使用权，集体收租金或开发后房产分成，或村集体自建厂出租等。集体农用地则是通过网上交易平台（过去设在乡镇，现在多地方已升级到地级市）向全社会公开招标出租。这就形成了广东珠三角特有的“吃租经济”现象。笔者在广东调研发现，广东在脱贫攻坚战中，贫困村对于来自政府和社会的扶贫款也不直接投资办经济实体，而是入股可靠的金融机构吃分红。

（五）发展集体经济的边界。在市场经济条件下，农村集体经济组织直接进入风险大、收益不稳的竞争性领域和产业，将会面临较大的经济、政治和社会风险。因此，根据2023年中央一号文件提出的发展新型集体经济的四条主要途径以及广东、浙江等发达省份几十来发展集体经济的经验，作为一般原则，发展集体经济的边界就是原则上不直接参与到竞争性领域和产业。

当然，有条件的村集体经济组织可以通过出资组建有限责任公司、股份有限公司或其他经济组织，公司法人以其出资财产按比例承担有限责任。一旦投资失败，土地使用权等在期限内偿债，期限届满土地所有权恢复完整，不会冲击集体所有制。有条件的村庄还可以聘用职业经理人专业化打理集体经济。

需要指出的是，近年来，我国多数农村都实行了村党组织、村委会、村经济组织“三位一体”的运转模式，在这个模式之下，不少地方尤其是北方通过把已承包到户的农地重新流转到集体经济组织，由集体经济组织统一组织生产和管理。不可否认，在当地政府的大力扶持下，这种接近过去“吃大锅饭”经营方式也有一些成功的案例，如山东、内蒙等地推行的村党支部领办合作社等，但从总体上看，在新形势下这种经营模式不具有可复制性和可持续性。笔者两年前曾在四川省平武县高村乡调研了几个类似的村集体合作社，结果这几个合作社都造成了严重亏损，欠下大笔土地流转费，空壳村变成了负债村。

      三、政府作用边界

政府经济职能从“看不见的手”指挥下的“守夜人”，到“看得见的手”对经济的全面干预，再到“新自由主义”主导下的有限干预，均说明： 经济发展离不开政府。但政府对经济的干预不够或过度，都将产生负面影响。

集体经济“小散弱”更离不开政府的干预，政府对集体经济发展的干预主要体现在政策引导、资金扶持和进行监管。

（一）政策引导的边界

强化责任落实，把发展村级集体经济工作纳入县乡村三级领导班子政绩考核内容是有必要的，但制定指令性计划，提出消灭“空壳村”和村级积累年增10%（也有的地方提出年增10——20万元）的目标，实行高压紧逼就做过头了。

如广西自治区发文，明确要求南宁市完成10万元、20万元、50万元集体经济收入的村分别达到400个、185个、90个。去年底，吉林省辽源市召开了专门的会议，要求年底前务必全面消除集体经济收入10万元以下的村。

在高压政策下，一些地方被逼没办法只能采取弄虚作假、虚报浮夸的办法应付上面检查。如有的地方县财政给每个村拨5万元发展集体经济的扶持资金，也不让村里动，这样上级检查，年年村集体经济收入超5万元。

政策引导的边界为：不搞不切实际的高指标，不实行高压紧逼机制。

（二）资金扶持边界

进入本世纪，随着以工补农时代的到来，中央财政投到农村的钱越来越多，每年各级财政投到农村的资金累计约3万亿，其中就包括扶持集体经济和乡村产业发展。但这块财政投入问题最大，主要是低效和无效投资问题。直白地说，就是这块各级财政投的钱大多数都浪费掉了，这是很多了解农村又有良知的社会有识之士（尤其是基层老党员、老干部）最痛心、最看不下去的地方。

正如前面引用何允辉所描述的“依赖政府来发展产业”的结果，笔者这些年在全国各地农村调研，见证了太多政府投资失败项目的案例。如江苏宿迁和山东兰陵两个国家级农业公园项目，每个项目投资都在几个亿，现在已建成五六年了，项目运行效果如何？一年门票等收入连水电费都不够，就这一点点可怜的收入还要靠政府相关部门每年策划若干活动。当地政府每年要补贴几百上千万来维持这个项目运转，可谓不堪重负，苦不堪言。全国类似的项目太多了，在网上也经常能看到这样的报道，如“特色小镇：从批量建设到批量死亡“。政府扶持的种养产业也始终走不出“赶了猪来羊涨价”的困局。过去五六年，在全国精准扶贫过程中由政府投资的扶贫产业，现在仍在发挥作用的有多少？

资金扶持的边界为：大幅减少或停止政府向农村竞争性领域和产业的生产经营环节直接投资尤其全额投资。政府这方面的资金应投在哪？诺奖获得者舒尔茨在他的《改造传统农业》一书认为：改造传统农业的办法是引进新的生产要素和进行人力资本投资。新兴经济模式下，除了传统生产要素，还有以知识为特征的技术、智力、人才、大数据等新型生产要素。政府财政扶持的着力点就是要充当新的生产要素的主要研究者和供给者，并创造一套激励农民引进生产要素的好制度。同时，要对农民进行教育、在职培训以及提高健康水平等。

同时，可探索“投改股”新模式，即政府投向产业的部分资金，以入股的形式与社会资本合作，股权由村级集体经济组织代持，投资收益归村集体经济组织。

（三）监管边界

农村集体经济组织需要政府监管，这是毋庸置疑的。但从各地实践看，政府监管常常超越了边界。如笔者在山东某市调研了解到，该市要求只要涉及集体的“三资”都必须纳入政府“三资”管理平台进行监管，其中在资金方面，要求凡是5万元以上的支出都必须经过“四议两公开”程序，否则就无法通过“三资”管理平台的审核关。当地干部举了一个例子：某村农产品加工厂有一次进行单冻机调试，急需一种叫“氟里昂”的原材料，厂里已和济南一厂家联系好了，需要马上把货款打过去，而且这笔款项年初已向乡里“三资”管理办公室报备，但因为没有“四议两公开”相关手续，乡里“三资”管理办公室审核通不过，钱打不出去。

还有，该市集体经济组织的薪酬和奖励管理办法等都必须报乡“三资”管理办公室审批。更离谱的是，山东全省早在几年前就把村两委公章收归乡镇政府统一保管。这些做法说严重一些，就是本末倒置、喧宾夺主、越俎代庖。政府这种超越边界的监管在一定程度上干扰了集体经济组织正常的生产经营秩序，窒息了集体经济组织发展的动力和活力。

监管边界为：政府监管边界为保障集体经济组织成员参与民主管理、民主监督权力。政府必须明白，农村集体经济组织监管的主体是集体经济组织成员而不是政府本身。