土地经营权整合与土地流转路径优化

孙新华

（安徽大学社会与政治学院副教授）

摘  要：细碎土地供给与规模土地需求之间的张力构成了我国土地流转的主要矛盾。细碎土地的交易特征决定了分散式流转面临过高的交易成本。在我国当前土地制度下，只有调整土地流转的交易装置，才能推动细碎土地的规模化流转。相对于分散式流转，整合式流转通过“两次流转”以较低的交易成本实现了细碎土地的转入和规模土地的转出。整合式流转的关键是中介组织对细碎土地经营权的整合，将细碎土地的经营权整合为规模土地的经营权，并差异化地流转给小农户和新型农业经营主体。这依赖于中介组织对土地流转双方特别是土地承包户利益关系的整合。相对于地方政府和村庄能人，村社组织作为中介组织在推动细碎土地经营权整合更具优势。因此，为了更好地优化我国土地流转路径，应该推动整合式流转、加强土地经营权整合、发挥村社组织的整合功能。

关键词：土地经营权；产权整合；细碎土地；土地流转；三权分置

一、问题的提出

土地流转是我国发展农业适度规模经营和实现农业现代化的关键途径。近年来，党和国家政府不断推进“三权分置”改革，主要也是为了通过放活土地经营权来推动土地流转和适度规模经营发展^[1]。然而，我国各地农村普遍存在土地细碎化问题，据农业农村部数据，当前我国户均土地7.5亩和5.7块^[2]。土地细碎化与土地转入方对集中连片土地的需求构成了天然矛盾。2023年中央“一号文件”明确提出：“总结地方‘小田并大田’等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。”因此，如何在“三权分置”框架下促进细碎土地经营权流转以化解土地流转双方的供需张力是推进我国土地流转的核心问题。

关于我国土地流转的优化路径，学术界已经积累了大量研究，大体可以分为三种研究进路。第一种研究进路是土地流转的产权基础，主要关注土地产权对土地流转的影响。产权理论认为，产权的清晰界定是市场交易的先决条件，只有将产权清晰而又完整地界定到个体，才能形成有效的激励机制，从而通过市场交易实现资源的有效配置^[3]146-171。在产权理论指导下，学界大量研究探讨了我国土地产权的形态及其对土地流转的影响，并普遍认为我国土地承包经营权是一种界定不清的残缺产权，只有赋予农户更加清晰而有保障的土地产权，才能从根本上促进土地的市场化流转^[4-5]。近年来，我国土地制度基本上是依据以上产权理论进行改革^[6]。在此背景下，学者们纷纷运用数据论证了土地制度改革对土地流转效果的作用，目前主要分为两类针锋相对的观点，有的认为作用是积极的^[7-8]，有的则认为作用有限甚至是消极的^[9-10]。

第二种研究进路是土地流转的市场基础，主要关注土地流转市场对土地流转的影响。我国土地流转主要是在流转市场上按照市场机制实现的，市场的发育程度直接影响土地流转的状况^[11]。甚至不少研究假设，只要土地流转市场足够完善，市场机制会自发实现土地资源的有效配置。因此，大量研究从不同角度探讨了我国土地流转市场的发展特征、运行效果、制约因素和对策建议等，其中以制约因素方面的研究居多。研究发现，土地管理制度、流转市场的配套体系、社会保障制度、农户的非农化程度、农户的土地观念和乡土关系等都是制约土地流转市场发展的关键因素^[12-14]，相应地，研究者也主要从这些方面提出了对策建议。

第三种研究进路是土地流转的组织基础，主要关注各类组织对土地流转的影响。这类研究认为，土地流转市场在运行中往往会出现“市场失灵”问题，土地流转的有序推进需要各类组织的介入^[15]。学术界结合实际案例主要探讨了政府和村级组织在土地流转中的组织协调作用及其实现机制^[16-17]。虽然学者们对两类组织的作用持有不同的判断，但是都普遍认为我国土地流转中需要在厘清各自责任边界的基础上积极发挥政府和村级组织的作用^[18]。

以上研究为土地流转路径优化研究奠定了坚实的基础，但是仍存在需要进一步拓展的空间。第一，既有研究往往将细碎土地等同于一般商品，并将研究重点放在了产权界定和市场建设方面，忽视了细碎土地的特殊性以及经营权整合的必要性。在产权清晰界定下，一般商品在市场机制作用下会自发地实现有效配置，但是，细碎土地的交易特征会使市场机制陷入失灵状态。因此，为了实现细碎土地的高效流转，需要对细碎土地经营权进行适当整合并设置相应的流转方式。第二，尽管既有研究已经关注到政府和村级组织在土地流转中的作用，但是对于政府和村级组织在细碎土地经营权整合中的作用缺乏关注。

鉴于此，本文尝试从细碎土地经营权整合的视角探讨土地流转的优化路径。具体而言，本文首先从细碎土地的交易特征出发，分析我国细碎土地分散式流转的困境；其次探讨作为新型交易装置的整合式流转及其对经营权的整合；接着比较细碎土地经营权整合的三种路径；最后提出我国细碎土地流转优化的具体建议。

二、细碎土地的交易特征与分散式流转的困境

（一）细碎土地的交易特征

从土地的物质形态来看，世界范围内大体存在两种土地形态：规模土地与细碎土地。在新大陆国家，农业经营主体占有的土地面积普遍偏大，而且土地集中连片。如2012年美国农业经营主体的平均经营面积近2500亩^[19]。而在传统的原住民国家，农业经营主体占有的土地面积普遍较小，而且土地非常细碎，特别是在包括我国在内的东亚国家更加典型。我们可将前者称为“规模土地”，将后者称为“细碎土地”。两类土地的差别不仅体现在土地规模上，而且体现在内部结构上，即地块是集中连片还是分散细碎^[20]。

在我国实施家庭联产承包责任制之初，不同地块在地力、远近、水利条件等方面存在明显差异，导致地块之间在单产上存在一定差异。但由于当时的农业生产力较低，相对于地块的细碎化及其带来的问题，大部分农户更看重地块的产量差别。因此，绝大部分农村地区都选择按土地等级平均分配各类地块，从而使农户承包地出现细碎化的问题，地块小又多，而且与其他农户的地块插花分布。但是，随着农业基础设施改善和现代农业技术改进（如化肥、交通工具和大型农机具的采用），不仅地块之间的产量差异不断缩小，而且细碎地块与先进生产力的矛盾也进一步凸显，细碎土地带来的问题更加明显。加之，新型农业经营主体主体的兴起，新型农业经营主体越来越困扰于土地细碎化问题，并对规模土地产生了越来越强烈的诉求。在农业现代化过程中，虽然各类农业经营主体对规模土地的诉求不尽一致，但是都普遍希望所经营土地的面积较大且集中连片。即使是小农户经营的土地面积不大，也希望地块能够集中连片。换言之，当前我国现代农业发展中的土地流转整体上是以细碎土地的集中连片利用为导向的^[21]。

威廉姆森认为，交易特征是决定交易成本的关键，其中资产专用性、不确定性、交易频率是交易特征的主要标志^[22]78-90。规模土地和细碎土地在交易特征上存在巨大差异，尤其体现在以土地集中连片利用为导向的土地交易中。首先，从资产专用性来看，土地属于实物专用资产，资产专用性较高，但是在以土地集中连片利用为导向的土地交易中，规模土地基本相当于标准商品，因此资产专用性较低；而细碎土地主要适用于生产力较低条件下小农户的生产与交易，难以适用于土地集中连片利用，因此资产专用性较高。其次，从不确定性来看，在土地集中连片利用背景下，规模土地的交易涉及的供需双方的数量有限，往往是一对一的交易，因此交易的不确定性较低；而细碎土地的供需双方数量庞大，基本是多对多或一对多的交易，而且双方的交易意愿又不一致，从而使交易的不确定性极高。最后，从交易频率来看，在土地集中连片利用背景下，规模土地的交易基本是一次交易，因此交易频率较低；而细碎土地的交易则是少量需求方与大量供给方的多次交易，所以交易频率较高。总之，从交易特征来看，在以土地集中连片利用为导向的土地交易中，规模土地的资产专用性、不确定性和交易频率较低，而细碎土地的资产专用性、不确定性和交易频率则特别高。

（二）细碎土地分散式流转的困境

威廉姆斯的交易成本经济学指出，在交易成本最小化的驱使下，具有不同交易特征的商品需要适配不同的产权结构和交易形式。一般而言，对于资产专用性、不确定性、交易频率都较低的标准商品，在产权清晰界定下按照市场机制进行交易的交易成本最低；而对于资产专用性、不确定性、交易频率都较高的非标准商品，即使清晰界定的产权按照市场机制进行交易也会面临过高的交易成本，从而使交易陷入困境^[22]106-107。

在土地集中连片利用背景下，规模土地基本等同于标准商品，资产专用性、不确定性、交易频率较低。因此，规模土地的交易中采取市场组织形式，通过价格机制协调交易的交易成本最低，而要使市场机制有效发挥作用，需进行清晰的地权界定，最理想的地权结构是私有地权，最典型的例证是美国的规模土地买卖。而在土地集中连片利用背景下，细碎土地交易具有较高的资产专用性、不确定性、交易频率，如果依旧按照规模土地的交易模式，细碎土地的交易必然会因为过高的交易成本而陷入“市场失灵”，土地的集中连片利用难以实现。最典型的例证是半世纪以来日本的土地买卖，尽管日本的土地已经完全私有化，但是因为细碎土地的交易成本过高而陷入“市场失灵”^[23]。

我国细碎土地的流转普遍采用分散式流转模式，即土地流转双方基本是按照市场机制自发进行流转，而且往往是采取“一对多”或“多对多”的流转方式。在分散式流转中，各类土地转入方普遍都希望流转到集中连片的规模土地，只是土地面积受到各类农业经营主体的能力和诉求影响而有所不同，比如小农户一般希望转入几亩到几十亩不等的连片土地，而新型农业经营主体则希望转入几十亩到几百亩不等的连片土地。但是从转出方来看，他们能够流转的土地都是细碎土地而且与本村不对外流转的土地插花分布。这意味着土地转出方供给的并不是土地转入方需要的土地，如果只是按照市场机制由交易双方自发流转，必然会因为过高的交易成本而遭遇“市场失灵”问题。田传浩等人发现，由于农户之间自发交易土地具有交易费用高、期限短、缺乏正式契约等特点，土地市场很难促进土地集中和规模经营，对土地细碎化降低没有统计意义上的显著影响^[15]。钟甫宁等也发现，由于地块不匹配、交换链条过长等原因，农民间农地交换很难成功，难以通过市场调整合并地块^[24]。

面对我国细碎土地低效流转的困局，如果依然固守既有产权理论和市场理论，只能从产权界定不够彻底或者土地流转市场不够完善等方面进行解释。实际上，随着“三权分置”改革和土地确权工作的推进，我国的土地承包经营权已经界定的非常清晰；尽管土地流转市场还存在一些不足，但是经过多年的发展也已经相对完善。但是，这些改变并没有真正促进细碎土地的高效流转。这是因为既有理论忽视了细碎土地与规模土地在交易特征上的差异，并将适用于规模土地的解释框架简单套用于细碎土地，从而出现了理论与经验的悖论。因此，破解我国细碎土地的流转困境，需要跳出原有框架，从细碎土地的交易特征出发，重新思考细碎土地的流转路径。

三、细碎土地的整合式流转与土地经营权整合

（一）细碎土地的整合式流转

正如罗必良对科斯定理的扩展：“由于存在交易成本，如果不能通过产权的重新调整来改善效率，且不同的交易方式隐含的交易成本是不同的，那么就应该寻求恰当的产权交易装置进行匹配，以改善总的福利效果”^[25]。“三权分置”已经为我国的土地产权改革提供了明确方向和基本框架。显然，细碎土地的高效流转不能通过产权的重新调整来实现，但是可以转而寻求恰当的交易装置进行推动，即寻求与细碎土地相匹配的土地流转方式。

既然细碎土地的分散式流转会使流转双方面临过高的交易成本，那么，是否存在与细碎土地相匹配的土地流转方式呢？照此思路，我们可以设想细碎土地流转的理想方式。从转入方来看，各类农业经营主体普遍希望转入集中连片的规模土地。当然，这里的规模土地不是美国那种动辄成千上万亩的连片土地，而是适应于不同农业经营主体的大小不等的连片土地。比如，小农户的土地面积可能较小，新型农业经营主体的土地面积较大，但是如果所有地块连成一片，在很大程度上对他们来讲都是规模土地。如果要保障各类农业经营主体都能流转到集中连片又大小不等的规模土地，需要解决两个关键问题：第一，通过各种方式改变细碎土地由不同农户插花占有的状态，使农户对外流转的细碎土地转化为集中连片的规模土地；第二，通过一定方式将集中连片的规模土地差异化地配置给各类农业经营主体。这两方面既涉及到对细碎土地地块的整合，又涉及到对分散的土地流转双方的整合，显然是分散式流转无法完成的。而要实现以上两方面，需要借助于中介组织进行整合。相对于分散式流转，我们可将这种流转方式称为“整合式流转”。

从操作层面来看，在土地流转双方交易中搭建由中介组织从中协调的流转平台，中介组织通过“两次流转”实现整合式流转。第一次流转是由中介组织从土地承包户流转细碎土地。因为有待流转的土地与农户自己耕种的土地是插花分布的，所以，为了将细碎土地转化为规模土地以更好地对外流转，中介组织需要将一定范围内（一方土地或整个村民组的土地）的细碎土地整体流转过来。第二次流转是由中介组织将规模土地差异化地流转给各类农业经营主体。为了保障转入方流转到规模土地，中介组织在流转前可以根据转入方的需要对细碎土地进行适当规划和建设，然后再将大小不等的规模土地流转给各类农业经营主体。从我国的土地流转实践来看，一些地方采取整合式流转模式有效降低了细碎土地流转中交易成本。尽管各地的具体做法不尽一致，但是其核心机制基本都是通过以中介组织为流转平台的两次流转实现的。以安徽省芜湖市繁昌区为例，当地借助于国家的土地整理项目以村民小组为单位开展土地整理，然后全组农户将整理后的土地按统一价格整体流转给所在村民小组；村民小组将连片的土地再按同一价格流转给本小组内的农户，其中，一部分农户流转与自家承包面积相当的连片土地，一部分则流转更大面积的土地发展适度规模经营。通过村民小组搭建的流转中介，两类农户耕种的土地经过两次流转都由原来的细碎土地变成了集中连片的土地^[26]。

细碎土地的整合式流转改变了分散式流转中的交易装置，在分散式流转中，土地流转双方只能流转细碎土地，而以中介组织为交易平台的整合式流转，一方面将作为非标准商品的细碎土地转变为作为标准商品的规模土地，另一方面又将规模土地差异化地流转给各类农业经营主体。整合式流转通过两次流转，大大降低了土地流转双方的交易成本，从而促进了细碎土地的规模化流转。

（二）细碎土地的经营权整合

在整合式流转中，中介组织实际上发挥了整合土地、整合产权和整合主体的三重整合作用。整合土地是指要将原本的细碎土地整合成大小不等的规模土地；整合产权是指要将细碎土地的经营权整合成规模土地的经营权；整合主体是指要协调和整合土地流转双方的关系从而使其共同实现整合式流转。在三种整合中，整合产权无疑最为关键，细碎土地整合式流转的关键也在于土地经营权的整合^[27]。因为土地转出方供给的土地经营权是细碎土地的经营权，而各类土地转入方需求的却是规模土地的经营权，因此，整合式流转需要中介组织从土地转出方流转细碎土地的经营权，进而将其整合为规模土地的经营权并流转给土地转入方。

首先是第一次流转中的经营权整合。细碎土地的经营权是由广大承包户分散占有，而且在现有土地制度下承包户对细碎土地的承包关系长久不变。因此，在不改变现有承包关系的前提下，中介组织对土地经营权整合的关键是将承包户手中细碎土地的经营权整体性地流转过来，即不管是承包户不想耕种地块还是想自己耕种地块的经营权都要流转过来。只有通过两类土地经营权的整体性流转，才能将细碎土地的经营权进行“化零为整”。因为两类土地是插花分布的，如果不进行整体性流转，则无法形成规模土地。两类土地的整体性地流转对于绝大部分承包户都是有利的，对于不耕种土地的承包户来讲，将细碎土地的经营权整合成规模土地的经营权后再流转，流转费用会明显提升；对于继续耕种土地的承包户来讲，将细碎土地的经营权流转给中介组织再从中转入集中连片的规模土地的经营权，可以大大提高生产效率。尽管如此，依然可能会有部分承包户予以反对。如果反对的承包户过多，两类土地的整体性流转就无法实现。这就需要中介组织采取各种方式做反对者的工作，或者使其同意流转细碎土地经营权，或者通过调换土地经营权等方式使细碎土地得以连片流转。总之，第一次流转的经营权整合的核心是做通两类承包户的工作，将连片的细碎土地的土地经营权都流转给中介组织。

其次是第二次流转中的经营权整合。通过第一次流转中的经营权整合，中介组织获得了连片的土地的经营权，尽管这些土地在物理形态上还是细碎地块，但是已经实现了集中连片，在使用上完全不同于之前插花分布的细碎地块。有些地方在征得土地承包户同意的基础上，中介组织还可以进行适当的改造从而改变细碎土地的形态，比如破除田埂、完善农田基础设施等。下一步便是将集中连片的规模土地的经营权流转给各类转入方，这个过程中要处理的核心问题是，如何将集中连片的土地的经营权差异化地流转给各类农业经营主体。其实，这与第一次流转中的经营权整合密切相关。对于继续耕种土地的承包户来讲，他们同意流转细碎土地经营权的前提便是能够流转到不少于原有经营面积的连片土地的经营权。因此，在中介组织第二次对外流转土地时，首先应该保证原有承包户能够流转到相应面积的土地，然后在此基础上再考虑继续扩大面积的承包户或者其他新型农业经营主体的流转需求。比如，安徽省芜湖市繁昌区的两次流转模式将整理后的土地划分为两个区域：“自耕土地功能区”，由继续耕种土地的承包户优先在本小组范围内集中流转与承包面积相当的连片地块；剩余区域的为“规模经营功能区”，优先满足本小组的承包户扩大规模，如果还有土地再对外流转^[26]。两个功能区保障了各类承包户的利益，从而促进了细碎土地经营权的整合式流转。

从上可以看出，土地经营权整合背后的关键是对土地承包户利益和关系的整合。土地承包户利益关系的整合，除了受到中介组织整合能力的影响，还受到土地确权方式的影响。我国大部分农村地区都按照“确权确地”方式完成了确权，只有少数农村地区采取“确权不确地”方式。在确权确地模式中，承包户的土地承包经营权对应着具体的细碎地块，因此，少数反对者即可直接影响其他地块经营权的整合，从而提高了整合的难度。而在确权不确地模式中，承包户的土地承包经营权只对应于具体的面积，并不对应于具体的地块，因此，少数反对者对整合式流转中土地经营权的整合影响较小。

四、细碎土地经营权整合的路径比较

中介组织在土地经营权的整合中发挥了关键作用，因此，何种组织充当整合式流转中的中介组织，直接影响了土地经营权整合的路径及其所依赖的资源，从而影响了土地经营权整合的效果。从我国土地流转实践来看，整合式流转的中介组织主要包括三类：地方政府、村社组织和村庄能人。依据中介组织的类型，我们可将土地经营权整合的路径划分为政府整合路径、村社整合路径和能人整合路径。三种整合路径所动用的资源有所不同，土地经营权整合的效果也有明显差异。

首先来看政府整合路径。长期以来，地方政府都在土地经营权整合中发挥了至关重要的作用。特别是十七届三中全会以后，随着国家有关土地流转和规模经营各项政策的出台，地方政府为了在发展现代农业中取得突出政绩，纷纷推动工商企业和家庭农场等新型农业经营主体进行大规模土地流转。显然，新型农业经营主体需要流转集中连片而又面积较大的规模土地，而有流转意愿的承包户能够提供的土地却是分散的细碎土地。从各地实践来看，地方政府为了保障新型农业经营主体的快速发展，往往采取定任务、下指标等方式推动下级政府或村级组织完成土地流转任务。在土地流转中，有的是新型农业经营主体直接与承包户签到流转合同，有的是以村级组织为中介由新型农业经营主体、承包户分别与村级组织签到流转合同，但是不管以何种形式流转，新型农业经营主体与承包户之间土地流转得以实现的关键中介组织均为地方政府。地方政府依赖自身强大的行政体系和治理资源，一方面采取强制或半强制的措施推动各类承包户将土地集中对外流转，另一方面积极引导各类新型农业经营主体进行大规模土地流转，从而非常高效地实现了细碎土地经营权的整合，推动了新型农业经营主体发展。政府整合路径虽然非常高效，但是地方政府对流转过程的深度介入和越位干预，不仅侵害了希望继续耕种土地的承包户的正当权益，而且可能诱发政治社会风险^[28]。正因如此，党中央和国务院在多项重要文件中对地方政府行为予以规范，如2015年的中央“一号文件”明确指出，“土地经营权流转要尊重农民意愿，不得硬性下指标、强制推动”。

其次来看村社整合路径。村社整合路径是指由村社组织充当中介组织并推动细碎土地经营权整合的路径。其中的村社组织主要包括村级的村两委、集体经济组织和组级的村民小组等组织。村社组织之所以积极推动土地经营权整合，一是本村村民特别是在村农户对土地集中连片有着强烈诉求，二是无论村庄推动农田基础设施建设，还是发展各类农业产业，都会遇到细碎土地的障碍。村社组织无论是被动还是主动推动土地经营权整合，主要都是为了村庄内部的公共需求。虽然村社组织没有地方政府强大的治理资源，但是在土地经营权的整合中依然具有明显的治理优势。首先，长期以来村社组织都在统分结合双层经营实践中发挥了“统”的作用。村社组织在整合式流转中充当中介组织，大部分村民都比较容易接受，由其推动土地经营权整合具有坚实的合法性基础。其次，土地经营权整合涉及到村庄范围内所有农户的切身利益，如何保障各类农户的意见表达和利益诉求至关重要。而村庄在公共事务治理中形成的治理体系和治理规则，都为各方围绕整合式流转进行博弈和达成共识提供了制度基础。最后，土地经营权整合本质上是协调土地流转双方特别是各类农户的利益关系和社会关系的过程。中介组织只有非常熟悉每个农户的特点和关系，并充分调动当地的人情、关系和规则等各种社会资源进行协调，才能争取大部分农户特别是少数反对者的支持。村组干部作为村庄内部的精英深谙当地的各类“地方性共识”，由其推动土地经营权整合具有深厚的社会基础。因此，由村社组织充当流转中介的村社整合路径具有独特的优势，这也是各地的政府整合路径也要借助于村社组织力量的原因。但是，土地经营权的整合是非常复杂的系统工程，稍有不慎还会给村社组织带来不必要的麻烦，而且这项工作也不是制度规定的“分内之事”，因此，很多村社组织在土地经营权整合上缺乏足够的动力。

最后是能人整合路径。从各地实践来看，很多地方的村庄能人也在土地经营权整合中扮演了中介组织的角色，从而推动细碎土地的整合式流转。一些想从事规模经营的本地村民或外来主体无法从正式渠道流转到集中连片的土地，便找到当地的村庄能人从中协调，并许诺给予一定利益，比如一亩50元左右的协调费等。因为有较为丰厚的利益，有些地方还出现了相对职业化的“地贩子”^[29]。当然，村庄能人除了帮助流转土地，往往还要协助转入方处理经营过程中遇到的人为干扰。这些村庄能人既可能是作为村组干部的村庄体制性精英，又可能是具有广泛社会关系和权威资源的非体制性精英。村庄能人一方面凭借自身在村庄的关系、人情、面子等社会资源能够较好地组织和动员农户集中连片地流转土地，另一方面又凭借在村庄内外广泛的社会关系能够寻找到合适的转入方。当然，村庄能人整合土地的规模和范围因人而异，有的只能在本村民小组范围，有的则在本行政村范围，有的则可以跨越附近的几个村庄，但整体上都是自身社会关系所能覆盖的地域范围。因为能人整合路径主要依赖于村庄能人个人的社会关系和能力，因此整合的效果因人而异，整合的规模相对有限。

通过对以上三种整合路径的分析可以看出，三种路径在中介组织、整合动力、依赖资源、整合效果和存在问题等方面都有明显差异，具体如表1所示。在政府整合路径中，地方政府主要出于政绩逻辑依赖自身强大的行政资源，可以高效地整合细碎土地的经营权，但是往往会侵害很多农户的切身权益。在能人整合路径中，村庄能人在利益的驱动下凭借个人的社会关系，也能够在一定范围内整合细碎土地的经营权，但是整合效果和范围都受到很大限制。在村社整合路径中，村社组织基于公共需求依赖村民的组织认同和村庄的各种规则，可以较好地实现细碎土地经营权的整合。因此，相对于政府整合和能人整合路径，村社整合路径是更加可取的路径。

表1  土地经营权整合路径及其差异

五、我国土地流转的优化路径

在乡村振兴进程中，如何促进细碎土地的高效流转，从而为各类农业经营主体供给集中连片的规模土地，直接影响了中国式农业现代化的进度和质量。在小农户和新型农业经营主体普遍热衷于规模土地的背景下，细碎土地的资产专用性、不确定性和交易频率都非常高，从而使分散式流转因为过高的交易成本而陷入“市场失灵”状态。在我国土地产权制度既定的情况下，只有通过调整土地流转的交易装置来推动细碎土地的高效流转。基于以上分析，我国细碎土地流转路径可从以下三个方面着手进行优化：

第一，在土地流转方式上，由分散式流转向整合式流转转变。以市场机制为核心的分散式流转主要适用于作为标准商品的规模土地，并不适用于细碎土地。为了以较低的交易成本实现细碎土地的规模化流转，需要将分散式流转调整为以中介组织为交易平台的整合式流转。在整合式流转中，中介组织首先将一定范围内的细碎土地整体性流转过来，从而可以将细碎土地整合成集中连片的规模土地，然后中介组织再将大小不等的规模土地差异化地流转给各类农业经营主体。整合式流转通过两次流转不仅降低了流转双方的交易成本，而且使各类农业经营主体能够流转到集中连片的规模土地，同时也使土地转出方获得更高的土地流转费。

第二，在土地产权改革上，既要放活土地经营权，又要整合土地经营权。整合式流转得以实现的关键是中介组织对细碎土地经营权的整合。当前“三权分置”改革的重点是放活土地经营权，但是放活土地经营权后，承包户并无法自发地实现细碎土地经营权的高效流转。因此，仅仅放活土地经营权还不够，在此基础上还需要在土地流转中进一步整合土地经营权，将细碎土地的经营权整合成规模土地的经营权再进行流转。土地经营权整合的关键是协调和整合土地流转双方特别是土地承包户内部的利益关系和社会关系。因此，土地经营权整合的程度依赖于中介组织的整合能力。

第三，在中介组织选择上，应以村社组织为重点并激发其内在积极性。地方政府作为行政部门，不应过度干预土地流转，更不应该充当土地流转中介，其工作重心应该转向整合式流转的服务工作，如土地整治项目的配套、土地流转政策的完善、土地经营权整合的改革等方面。村庄能人在整合式流转中的作用相对有限，而且基本是按照市场规律发挥作用，因此不宜过度干预。而村社组织最适宜充当整合式流转的中介组织，而且具有独特而又雄厚的治理优势。为了在更大范围推动细碎土地的整合式流转，应该将村社组织作为主要抓手。针对村社组织推动整合式流转动力不足的问题，一方面应该采取各种措施引导村社组织承担起细碎土地整合的责任，另一方面对于承担细碎土地整合的村社组织应该给予一定的政策倾斜和资金支持。

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Integration of Land Management Right and Optimization of Land Circulation Path

Abstract: The tension between the supply of fragmented land and the demand of large-scale land constitutes the main contradiction in land circulation in China. The transaction characteristics of fragmented land determine that decentralized land transfer faces high transaction costs. Under the current land system, only by adjusting the land transfer transaction equipment can promote the large-scale transfer of fragmented land in China. Compared decentralized land transfer, the integrated land transfer realizes the transfer of granular land and the transfer of large-scale land with lower transaction costs through two land transfers. The key of integrated land transfer is the integration of the right of management of fragmented land by intermediary organizations, so as to integrate the right of management of fragmented land into the right of management of large-scale land ,and transfer it to small peasants and new agricultural management subjects in a differentiated way.It depends on the intermediary organization to integrate the interest relationship between the two sides of land transfer, especially the land contractor.Compared with local governments and village talents, village community organizations have more advantages as intermediary organizations to promote the integration of the management rights of fragmented land.Therefore, in order to better optimize the land transfer path, we should promote the integrated land transfer, strengthen the integration of land management rights, and play the integration function of village cooperatives.

Key words: Land Management Right; Property Rights Integration; Fragmented Land; Land Transfer; Separation of the Three Rights