再造一个新广东，高质量发展是关键。而全面推进乡村振兴，则是实现高质量发展的“压舱石”。土地是乡村最重要的生产要素，也是助力乡村振兴的重要资源。由于土地用途管制制度的某些缺陷以及相关配套制度不完善，导致许多地方县域经济发展、乡村产业发展和乡村建设都普遍面临无地可用的问题。而与此同时，农村集体建设用地利用方式较为粗放、闲置浪费以及未利用地、四荒地没有得有效利用的现象十分突出。据自然资源部监测数据，仅闲置宅基地一项，2018年底全国约有7000多万处、3000余万亩。这样就出现了“产业发展找不到土地”与“农村土地闲置”的双重矛盾。

近数年来，笔者两度应聘到广东农村政策研究机构工作，期间多次深入广东农村调研，这次为写好本调研报告，笔者设计了一份问卷调查表，表中设置了10个与用地难相关的问题，珠三角和粤东西北26个村参与了这次问卷调查。调查显示，用地难问题在相当程度上已成为制约广东乡村振兴的最大障碍，也是基层干部群众反映最强烈的问题之一。尤其是在农村一二三产业融合发展方面，三产融合发展新业态衍生出更多元化的用地保障诉求，但乡村产业用地要经过层层审批与重重阻碍，无法直接与资本和市场相连，导致乡村产业项目难于落地。

广东作为改革开放的排头兵、先行地、实验区，尤其是广东锚定“走在前列”的总目标，按照中央“坚持农业农村优先发展”的要求，广东要实现“走在前列”的总目标，乡村振兴必须率先“走在前列”。而广东要实现乡村振兴新突破，就必须解决乡村振兴“用地难”问题。因此，深化土地管理制度改革，为乡村振兴提供土地要素保障，助推乡村振兴，并为全国提供“广东经验”，是广东当前和今后一个时期实施“百千万工程”中的一项重要而紧迫的任务。

就今年工作而言，破解乡村振兴“用地难”问题，也是贯彻中央一号文件，落实习近平总书记关于做好三农工作的重要指示，“有力有效推进乡村全面振兴”“集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事”的题中之义。

一、用地难，难于上青天！

 用地难，难于上青天！这是很多人对于乡村振兴“用地难”问题发出的感慨。那么用地难，到底难到什么程度？用一句形象的话来说，就是“一些农民别说盖房搞产业，如今连种地也不知道该怎么种了。”前段时间某大学教授在一个三农工作微信交流群发言：在广东挂职期间感受到，乡镇干部和农民对在农村做点事情总是受制于用地指标非常无奈，简直恨到了咬牙切齿的程度。在辽阔的农村大地，没有土地可用，真是个怪现象！

无法解决供地以及农地转用、占补平衡指标问题，项目难以落地是一个带有普遍性的突出问题。问题不止于此，实践中各项用地审批进程缓慢，受制于建设用地指标和规模，而市场机遇稍纵即逝，乡村产业尤其是休闲农业和乡村旅游等前期投入成本较高，项目主体往往在获得用地审批之前先行开工建设，因此造成违章用地和违法建设屡禁不止。

广东农业强于全国的是珠三角现代农业产业体系，现代农业的一个重要载体就是设施农业，但随着近数年来土地管理趋紧，设施农业用地政策“大转向”（从“大放松”到“大收紧”），再叠加防止耕地“非粮化”、“非农化”政策，珠三角现代农业产业体系受到一定程度的冲击。有些村经济社土地租赁合同到期后，因为这个政策原因土地租不出去。如佛山市南海区里水镇贤鲁岛，前年有个经济社土地招租信息在交易平台挂了一年多没人报名。

再说一个众所周知的事，几年前一些经营主体打土地政策“擦边球”，借助“设施农业”延伸产业链条、拓展农业功能，但大棚房整治潮来袭，从郊区到农村，一场轰轰烈烈的拆违建之后，无数园区变成了空棚，过去一点一滴铺设起来的地面和很多配套设施毁于一旦。6年前，笔者曾到山东省微山县欢城镇东村调研，该村从2010年开始，利用国家采煤塌陷区复垦治理政策搞设施农业，创建“东大农业园”，总投资1.5亿元。2017年，经过多年培育，农业园实现营业收入0.66亿元，就这样一个项目也难逃在大棚房整治潮中被拆除的命运......设施农业政策转向太快，大棚房整治行动存在过犹不及之嫌，伤透不少农业人的心，也打击了一部分农业人参与三产融合发展的积极性。

乡村振兴推进过程中的困难，缺地胜过缺钱，这是很多地方基层干部群众的真实感受。当然，这个现象不只广东存在，全国各地都一样。江苏大学教授庄晋财曾在海南省海口市4个区的大概10个乡镇，跟农民、乡镇干部、乡村创业者、下乡的工商资本企业家以及县区干部交流，得到一些跟教科书不一样的认识：如今乡村振兴的困难，不是大家常说的“人往哪里去”和“钱从哪里来”的问题，而是“哪里的土地可以用”的难题！

二、用地难，难在哪些方面？

（一）指标“僧多粥少”，城市地区优先

据国家统计局数据显示，2023年，全国国有建设用地供应总量74.9万公顷，比上年下降2.1%。“十四五”期间，全国新增建设用地规模将控制在2950万亩，比“十三五”期间压减约300万亩。过去数年间，国内每年批准新增建设用地计划大约在500万--600万亩之间。然而，长期以来，在我国以经济建设为中心的发展理念指引下，新增建设用地指标大部分被投放到城市地区，能够用于农村新产业新业态发展的指标所剩无几。2018年，广东省《关于推进乡村振兴战略的实施意见》明确要求，涉农市县各级每年安排不少于 10%的用地指标，保障乡村振兴新增建设用地需求。去年，自然资源部公布的《乡村振兴用地政策指南（2023年）》明确，省级制定土地利用年度计划时，应安排至少 5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。用地指标之少、分配比例之不均衡可见一斑。至于城乡建设用地增减挂钩指标，本来就是将农村建设用地整理复垦为耕地和其他农用地(即拆旧)时产生的建设用地指标用于城镇建设(即建新)。

（二）有地没规划，项目难以落地

国土空间规划和村庄规划存在冲突，不少地方农保地的范围和实际耕地范围不一致，宅基地、鱼塘和山坡地也被列入农保地范畴，村庄规划中用地性质和实际用地性质存在差异。还有，乡村规划仅聚焦于乡村的一部分空间或要素，缺乏对区域功能结构、设施体系和乡村风貌等方面的统筹。总体规划、详细规划和专项规划缺乏有效衔接，全面的村庄规划编制进度滞后、整体周期偏长，规划难以在区域内及时发挥应有作用，导致项目缺乏土地指标和相关配套要求的支撑，难以有效实施。主要原因是在规划编制过程中，机械照抄照搬，没有考虑到基层特别是村级经济发展和建设需求编制规划。在这种情况下要让项目落地，只能通过调规的办法解决，但调规并非易事，需要提出强有力的调整理由，很多项目就卡在调规上，导致项目被推迟或无法实施。东莞市横沥镇一些村干部反映，村庄规划未将村小组和村民预留的宅基地纳入规划，村委会与村民小组的公共建设用地、产业发展用地也未做出规划等。

（三）有集体土地，缺经营性建设用地

按照《土地管理法》的规定，土地利用总体规划确定的土地用途有三类：农用地、建设用地、未利用地。农村建设用地是指乡镇村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地分为三大类，包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。其中，农村集体经营性建设用地是具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业和招商引资用地。一个村庄有价值的是经营性建设用地，因为只有经营性建设用地可以直接增加农民财产性收入，还可以通过盘活释放用地空间，提高土地资源利用效率。但大部分村集体，除农民宅基地、村委办公楼占地和少量公共服务用地外，没有或者极少有集体经营性建设用地，因此严重制约了集体经济的发展。

（四）有建设用地，缺存量建设用地

目前已经是建设用地的叫存量建设用地，刚刚批准从农用地或未利用地转为建设用地的叫新增建设用地。存量建设用地一般是指在变更调查数据中为建设用地或在农转用有效期内完成农转用审批的地块。不过，这只是字面解释，其实质含义或者说它精确的范围，应当是指现状建设用地利用不合理、利用率不高的那部分建设用地，包括由于历史原因导致的批而未征、征而未供及供而未用、已建土地手续不全、低效利用的土地、零星分布的用地等。如在集体土地上建的厂房及其他配套设施用地，但企业倒闭了，这些存量建设用地就可以盘活，其中就包括入市。根据自然资源部最新文件规定，集体经营性建设用地入市范围，仅限于存量集体经营性建设用地。这就是说，一个村庄即使有很多建设用地，但如果没有存量建设用地，要想通过入市或其他方式盘活土地的方式提高集体建设用地的配置效率，增加农民的财产性收入也是很困难的。

（五）有存量建设用地，缺合法合规手续

村集体有存量建设用地，如过去村集体自建或由土地承租人建的各类厂房，其中多数为简易厂房，现在厂房破旧，有的合同到期由村集体收回，村里计划以“工改商”或“工改工”的形式，对这些低效用地进行改造，推动存量空间的二次开发，引入科技型企业等，为当地高质量发展腾挪空间，但由于历史的原因，这些破旧厂房等没有用地手续，如房产证或土地使用证等，改造升级得不到政策支持。村民的祖屋及其他建筑物等也存在这种情况，因此也没办法拆建，再就是报建程序复杂、资料繁多、审核周期长等，有些资料群众无法提供。广州市基层干部反映这方面问题比较多。

（六）农业型村庄，二三产业发展受限

从事农业耕种的村庄在中国仍然占据绝大多数，广东亦然。农业型村庄，由于历史和地理的原因，过去没有或很少办村集体企业，也没有招商引资办厂，因此集体绝大多数农地都划为农保地，村里除少量的公益性公共设施用地，经营性建设用地几乎没有，这类村庄要走一二三产业融合发展之路难度可想而知，因为这类村庄很难拿到建设用地指标。农业型村庄过去没有享受到城镇化、工业化时代的红利，迈入乡村振兴新时代，它们的发展依然受限。这就是农业型村庄与工业型村庄、城镇郊区村庄“贫富不均”的一个最重要原因。我们必须承认，这样的一种制度设计对于农业型村庄来说是不公平、不公正的。永久基本农田的划定意味着国家为了公共利益的需要（这里主要表现为“粮食安全”）永久性地剥夺这些土地的开发权（我国法律规范中的“建设用地使用权”），并因此限制了这些土地的所有权人以及土地承包经营权人乃至本地经济的发展机会。

“点状供地”是相对于传统的“片状供地”而言的一种新型供地方式，通俗说：“点状供地”是建多少，供多少，用多少土地指标，算多少容积率。为什么要搞“点状供地”？主要是乡村振兴类项目实行“片状供地”走“招拍挂”流程，成本高、耗时长的用地指标审批程序，同时还涉及农地转用、占补平衡指标等问题，项目实施困难重重，在这种形态下，“点状供地”的土地政策应运而生。2023年4月，广东省自然资源厅出台了《关于实施点状供地助力乡村产业振兴的通知》，但基层普遍反映，“点状供地”政策未宣传到村庄，村干部对相关政策及流程不清楚。市县农业农村行政主管部门认为，“点状供地”存在以下几个问题：一是上级要求编制“点状供地”实施方案，并且需要提供水土保持、项目环评、地质灾害危险性评估及压覆矿产资源等报告，而编制这一系列报告费用比较高且耗时长，这对于那些本来就是想通过发展乡村产业实现脱贫致富的村庄来说难以承受。二是由于村庄规划优化提升未能全面覆盖，现阶段国土空间规划的规划规模尚未明晰，导致部分“点状供地”项目缺乏用地规划的支撑。三是从目前拟实施的项目看，项目主体虽有意向，但由于未实际取得土地，前期不敢大规模投入资金进行勘探、设计，具体地块的地质条件、建筑物位置等存在不明确性，从而可能导致后续建设不能按照审批的地块范围建设等。

（八）建设用地入市，配套机制不完善

自 1995年开展试点以来，农村集体建设用地入市改革经历了 20余年的发展历程，但至今配套机制仍不完善。由于涉及征地制度改革，相关部门未能形成共识，相关政策配套不到位，改革进展缓慢。市县农业农村行政主管部门认为，集体建设用地“入市难”的主要原因，一个是集体土地所有权主体的法律地位缺失，《物权法》对农民集体的定性不明确，其与集体经济组织之间的关系不清。另一个是集体经营性建设用地入市范围过窄，城乡建设用地“同等入市、同权同价”的规则不清。广东广清接合片区作为国家城乡融合发展试验区之一，被赋予5项重点试验任务，其中之一就是建立农村集体经营性建设用地入市制度。广清接合片区各县（区）积极开展探索、出台相关实施细则，已累计完成集体经营性建设用地入市13宗，但自然资源部门去年公布的农村集体经营性建设用地入市试点地区范围仅将广清接合片区中的花都区、增城区纳入，广清接合区其他县（区）此项改革因缺乏上位政策而难以继续推进。国家城乡融合发展试验区尚且如此，其他地方就更不用说了。

（九）设施农业用地，规定与需求不匹配

伴随多功能农业的到来，三产融合加速，农业的边界开始模糊，在有的领域甚至已经难以区分。发展设施农业是促进三产融合新业态发展的重要手段，但随着土地政策收紧和防止耕地“非粮化”、“非农化”政策出台，设施农用地范围收窄，难以满足产业融合发展对设施农用地的实际需要。目前，设施农业用地限定为直接用于农业生产的项目用地，其他经营性用地均不能作为设施农业用地审批。例如，以农业为依托的休闲观光度假场所，农产品加工、销售等所需的收储仓库、厂房、营业用房等均被纳入建设用地管理，排除在设施农业用地之外。我们来看一个直观的例子，农业生产管护房与田园风光保护肯定存在冲突，但政策要求只能做成实际使用的管护房，必然影响田园休闲观光的效果。还有，设施农业用地等在建设过程中不可避免要占用少量零星的永久基本农田，但这将会被视为违法违规占用耕地并受到处罚。再一个与设施农业用地相关的问题，就是由于相关改革措施协同问题，导致项目投资资产确权难，种养产业投入高，但这些投入的资金办理产权登记比较困难，投入资产的权益得不到保障，企业投入资金无法形成资产进行融资或贷款抵押等。

（十）城镇村边界外，项目实施受限制

自然资源部印发的《土地征收成片开发标准(试行)》规定，成片开发须位于国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，而乡村产业项目等由于未纳入城镇开发边界，所以无法办理相关征收手续。因此，用地需求和政策限制之间的土地保供矛盾在城镇开发边界以外农村地区日益凸显。还有，在乡村振兴实施过程中，部分乡村基础设施、旅游休闲、三产融合等项目在村庄建设边界内外均有用地需求，而当前市县国土空间总体规划编制以“三调”确定的村庄范围（203）作为村庄建设边界，但边界外可否新增建设空间、可新增空间量未明确，影响了边界外乡村振兴用地保障。

三、用地难， 问题的根源在哪？

2023年，中国常住人口城镇化率达到66.2%，大量农村人口向城市转移，农村常住人口持续减少，很多地方空心村、土地抛荒等现象非常严重，在这种情况下还出现上述比较严重的用地难问题，实在让人费解。为什么会出现这种现象？我们需要思考这个现象背后的深层原因。

我国实行最严格的耕地保护制度，目的是要保护耕地免遭破坏，确保国家粮食安全，但这个目的达到了吗？20多年来，“以土地利用总体规划为框架，以年度建设用地标准为抓手，以国家垄断土地一级市场和耕地保护为目标”的土地用途管制制度，为我国的经济和社会发展做出了重大贡献，但也带来一些严峻的问题。最重要的问题就是“保护耕地”目标并没有得到很好地落实，耕地破坏和非法占用的现象大量存在，与“土地用途管制”前相比，甚至有增无减。

具体来说，主要表现在以下两个方面：一个是全国土地利用总体规划所确定的耕地保护目标屡屡被突破（政府目标为“到2000年，耕地总面积（应）保持在19.40亿亩以上；2010年，耕地总面积保持在19.20亿亩以上。”然而，在2002年全国耕地保有量就只剩下18.9亿亩，2006年又减少到了18.27亿亩）；另一个是突破年度建设用地指标的大规模违法占用耕地现象不断出现（仅2012—2016年五年间，全国每年的违法用地数量都保持在6万件以上，涉及占用耕地面积最低年份2016年为13.1万亩，涉及占用耕地面积最高年份2014年为20.1万亩）[1]。这还只是官方公布的数据，实际情况比官方公布的数字要严重得多。2017年，笔者根据不完全的调查分析，H县改革开放30多年来，无论是耕地面积还是粮食产量，减幅都在30%左右，但在H县统计局的报表里，这两项数据一直没有大的变动，就是接近在H县耕地面积最多、粮食产量最高年份的数字[2]。

事实上，一直以来，违规占地、违约用地、违法卖地（买地者能够办理合法手续）、强力征地等所谓“四地问题”在全国各地农村不同程度存在，有些地方特别严重，尤其是在城镇郊区，大量良田被毁建房或改作他用，现场触目惊心、令人痛心！然而，对种现象大家却都选择视而不见，保持沉默，包括当地政府官员......这种现象在江西一些地方也比较严重，如笔者老家江西省抚州市的一些区县。

从土地的主人----农民的角度分析，上述现象的产生与土地承包关系的期限关系很大，根据笔者长期在农村工作实践和调研情况看，大凡坚持土地承包关系长期不变，甚至自从上世纪八十年代初分田到户之后就没有动过地的地方，农民认地私有，土地破坏情况通常比较严重，而那些坚持三四年一小调、五八年一大调的地方，农民认为公有，不敢轻易破坏土地，也不敢改作他用，土地保护反而是最好的。当然，我国农村地域辽阔，各地差异很大，这种现象在南方诸省比较多见。

今年全国两会上，全国政协委员、民建中央常委、民建福建省委会主委吴志明针对“乡村振兴中农村用地难题及破解”提出“应允许地方根据实际定期调整基本农田布局的建议”。吴志明委员认为，多数省份90%耕地划为基本农田，一些地方为完成任务将房前屋后、周边零星耕地甚至25度以上山地都划入基本农田，因此出现了基本农田“围屋”“围村”“围城”“上山下海”等现象。“划定比例过高且占用要求过严，大量县道、村道、国道等农村民生公建项目难以避让，此举在相当程度上制约了地方发展，也让地方政府左右为难，有的地方政府为民生发展被逼‘铤而走险’，如此又增加了自然资源部门的执法难度。”他还认为，在土地管理问题上，一味采用高压政策、大棒政策效果并不理想，应更多从群众利益出发，保持适度弹性，切实解决群众合理诉求，引导农民珍惜和合理利用土地。吴志明委员反映的情况和建议，应当说具有较强的代表性。

马克思主义认为，在人类社会发展过程中，生产力起着决定性作用，同时生产关系对生产力具有反作用，上层建筑对经济基础也具有反作用。这意味着，在人类社会发展过程中，我们不仅要关注生产力因素，同时要关注生产关系和上层建筑。上述乡村振兴“用地难”问题，从某种程度上说，可以看成是生产关系和上层建筑对生产力和经济基础的“反作用”，不过，这个反作用是打引号的，即在某些方面和一定程度上阻碍了生产力和经济基础的发展。

农村土地政策与实际脱节，与这些年来在农村政策制定过程中，没有充分听取基层干部群众的意见建议、吸收基层干部群众的创造性实践，也不太重视对乡村振兴用地需求及供给的政策方案和地方探索经验及时上升为法律，以法律形式把改革成果固化下来等有较大关系。改革开放以来的实践表明，农村问题终究要尊重农民的创造性与主体性，必须尊重农民的主体地位和首创精神，顶层设计要与基层探索结合起来。

2013年11月，党的十八届三中全会提出开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革（简称“三块地”改革），但“三块地”改革推进了10之久，依然“犹抱琵琶半遮面”，显然，改革不达预期。“三块地”改革为何步履蹒跚？是改革被政治正确裹挟吗？不得而知，但我国城乡二元的社会结构和土地财产权制度，使农村土地负载了本不该由其承担的社会保障职能，无疑是一个重要原因。

理论研究落后于实践发展也是一个比较突出的问题。对国土空间的开发利用实行用途管制，这是国际上比较通行的做法，国土空间用途管制有很多好处，但是就如同风一样，风会熄灭蜡烛，却也能使火越烧越旺，国土空间用途管制也是一把双刃剑。其中的一个问题是，有关国土空间用途管制与生产率关系的问题，长期以来对这个问题的争论备受关注，多数研究者认为国土空间用途管制与企业竞争力之间存在着“鱼与熊掌不可兼得”的矛盾。在美国，由于20世纪70年代实施了严厉的环境管制，美国制造业企业的生产率增长下降了30%（Grayetal.，1996）[3]。

浙江省近20年的实践表明，通过“折抵指标（复垦指标）有偿调剂”“基本农田易地有偿代保”和“耕地易地有偿补充”等措施，放松国土空间用途管制，对杭州、宁波、温州、台州等耕地资源匮乏地区快速工业化和城镇化的发展，起到了十分重要的推进作用。作为长三角南翼最重要的杭州、宁波两大都市区和浙南温州、台州经济的迅速发展，吸纳了1000多万省际迁移人口和省内迁移人口的绝大部分，2019年杭州和宁波的GDP均超过1万亿元，与放松国土空间用途管制的政策创新，从而保障了建设用地的供给是密不可分的。浙江的成功实践似乎可以反证，由于存在信息不对称和不确定性，严格的国土空间用途管制，会影响生产力和区域竞争力[4]。

干部工作作风也是一个不能不提的问题。解决乡村振兴“用地难”问题太重要了，这是一个带根本性的问题，事关乡村振兴事业的成败和农民最关心、最直接、最现实的利益，但对这样一个问题，一些领导干部并没有给予足够的重视。广州市番禺区一位街道分管农口的领导通过微信给笔者发了一条语音：乡村振兴“用地难”是农村一个很大的问题，不是一般的大，是一个要命的问题，但上面还是漠视、很漠视......

四、用地难，如何破局？唯有改革！

在40多年的改革历史中，广东抓住先行之利，在农村改革领域取得过多个率先突破，其中每一项突破都不仅仅关系到农业现代化、农村现代化的纯“农”字号话题，而且成了改革开放的重要策动源，是工业化、现代化全局最重要的突破口和支撑点之一[5]。如果没有上世纪90年代初，以南海农村土地股份制改革探索为标志，广东率先开展集体建设用地使用权流转制度改革，广东晋级为中国经济第一大省可能难以想像。正所谓：农村改革取得新突破，改革大局全盘皆活。

今天，我们“再造一个新广东、再创让世界刮目相看的新奇迹”，土地改革依然是一个重要的突破口，它的成功与否，将在较大程度上决定我们既定的目标能否实现。

破解乡村振兴“用地难”问题，在观念上要避免自我设限，不盲目排斥某种事物和做法；在思维上注重双向互动而不是单向流动；在路径上拆除土地之间的樊篱积极整合，既要扩展增量更要挖掘存量；既要做大“ 蛋糕” ，也要分好“ 蛋糕”，前者是基础,后者是关键[6]。

笔者认为，新形势下广东土地管理制度改革需要在两个层同时推开：一个是取得中央政府的授权在广东开展土地管理综合改革（由广东省政府专题向中央打报告，取得中央政府的授权和相关部委的支持），在严格保护耕地、保障粮食安全的前提下，对土地管理中上位政策没有明确、没有顾及、暂不允许，但因形势变化在实际工作中迫切需要解决的问题进行改革探索，为国家土地管理顶层制度设计提供依据。

（一）更新国土空间规划编制的理念和技术方法。由于国土空间用途管制制度在制定过程中存在着信息、技术、目标三方面的不确定性，在制度实施过程中又存在着外部环境的不确定性，国土空间用途管制的制度设计必须充分考虑弹性空间，这也是国际上国土空间用途管制制度演变的基本趋势。为此，国土空间用途管制应该从传统意义上的精确型，向以方向性构想为主的框架性战略国土空间用途管制转变，引入各种可供选择的政策性思路，丰富对未来国土空间开发利用多种可能性的描述，并制定一系列与弹性国土空间用途管制相配套的区域弹性发展政策，变被动执行为主动谋划[7]。对已编制的国土空间规划，也需要增加国土空间用途管制制度弹性，适当扩大开发边界的规模和调整布局，使之向乡村振兴倾斜。

（二）扩大农村集体经营性建设用地入市试点范围。首先是在国家和省级城乡融合发展试验区全域开展集体经营性建设用地入市试点，然后在总结试点经验的基础上，进一步扩大试点范围。其次是积极探索农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价的实践机制。其三是探索扩大集体经营性建设用地的来源，把可从事经营性生产的公共设施用地、农民自愿有偿退出的宅基地等纳入农村集体经营性建设用地的范畴。其四是探索农村集体经营性建设用地入市增值收益分配机制和集体土地资产处置管理办法，维护好国家、集体与个人三者之间的利益关系，让农民分享更多改革红利。

（三）探索城镇开发边界乡村振兴项目的落地政策。取消成片开发纳入城镇开发边界集中建设区的要求，项目只要符合国土空间规划即可，无需要求成片开发范围必须纳入城镇开发边界的集中建设区。同时建立城镇开发边界的动态维护机制，在保障国家重大项目的同时，允许地方通过编制城镇开发边界动态维护方案，加强对省、市各级重大项目的空间保障，处理好边界的刚性管控与适度弹性引领的关系。与此同时，在村庄范围（203）外也需要合理新增村庄建设用地空间。

（四）探索永久基本农田动态调整和优化制度。建立一套必要的制度和机制，对因乡村振兴需要而实施的农村道路、高标准农田建设、耕地提质改造、设施农业等项目，允许占用少量零星的永久基本农田，但要确保定期补充划足永久基本农田。同时，适当放松在耕地上修建的农业生产设施设备的监控标准，为现代农业发展创造条件。

（五）探索建立永久基本农田建设用地准用权制度。为了对永久基本农田的划定实际上让这些土地的权利人为了公共利益而做出的“特别牺牲”进行补偿，可以借鉴美国的土地开发权转移制度（the Transfer of Development Rights），允许永久基本农田的土地承包经营权人通过市场交易的方式将其建设用地使用权转移出去，从而实现城乡一体化发展。这种做法类似“碳排放交易”，更与重庆的“地票交易”制度接近。永久基本农田建设用地使用权的转移与重庆“地票交易”的不同之处在于：永久基本农田的土地承包经营权人无须进行复垦，就可以直接到建设用地使用权交易平台上进行建设用地使用权指标竞拍，竞得人可以到全国任何一个区域凭借该项权利办理容积率变更手续，从而增加其建设面积[8]。

（六）探索农村三产融合用地保障机制。在全国新增建设用地规模逐年递减的背景下，建设用地指标“僧多粥少”的局面很难改变，在这种情况下靠“均衡城乡之间建设用地指标分配”也难以解决三产融合用地难问题。因此，解决农村三产融合用地难问题必须另辟蹊径，建议在建设用地控制指标之外开一个“口子”，增设一个乡村振兴“三产融合用地指标”，也就是说把“三产融合用地”单列出来，把它与其他普通的建设用地区别开来。这样做的理由是，三产融合用地不同于其他居住用地、公共设施用地、工业用地等建设用地，也不同于农村单纯的二三产业用地；三产融合催生出大量的农村新产业新业态，用地打破了常规的一二三产业用地分类，表现出土地功能复合和农用地、建设用地的相互交叉，使农业用途与非农业用途、经营性建设用地与农业设施用地交织在一起，这种复合交融的用地表现已成为三产融合的主要用地特征，传统的分类供地方式已经难以适应新要求。基于此，改变传统的分类供地思维，创新土地供给方式已成为保障三产融合发展用地的客观要求[9]。

另一个层面的土地管理制度综合改革是广东省政府根据法定职责，依据现行土地管理政策，结合广东实际，以问题为导向，以改革创新精神，着力破解广东乡村振兴“用地难”问题，为乡村振兴“走在前列”提供重要的制度支撑。

（一）完善“点状供地”配套政策。广东自然资源厅虽然出台关于支持“点状供地”的相关文件，但按现有的文件要求，要在城镇开发边界外推动“点状供地”，只有先做村庄规划，或先使用预支规模，但这两者都受制于资金、时间、规模等限制，客观上难以快速落地，企业用地需求难以充分满足。因此建议实行“点状供地”项目容缺审批，尽快解决农业产业化、规模化经营对设施农用地的迫切需求。

（二）明确“三清三拆三整治”后空置宅基地用途。广东一些村庄开展农村人居环境整治“三清三拆三整治”，但拆除老旧、废弃房屋后，腾出的空置宅基地被自然资源部门转为基本农田或耕地，造成农民无法在原来的宅基地上建房。建议出台政策，明确清拆后的空置宅基地用途，在加强统一规划的前提下，优先满足农民合理建房需求。

（三）简化乡村振兴建设用地审批程序。现有农村建设用地申请审批程序手续较多、耗时较长、费用较高，无法满足乡村振兴项目建设需要，尤其是社会资本投资农旅融合、露营乐园、农产品深加工等项目的时效性较强，严苛且复杂的审批程序使得很多项目难于落地，从而影响了社会资本投资乡村振兴的积极性和主动性。因此，建议优化乡村振兴建设项目用地审批程序，缩短审批时限，以此鼓励和引导社会资本参与乡村振兴。

（四）强化村庄规划与其他规划的衔接。允许通过编制“多规合一”实用性村庄规划，对城镇开发边界外的国有用地进行管控，参照控制性详细规划明确相关的管控要求、制定国有用地管控图则，以便为国有土地出让提供支撑。针对城镇开发边界分割问题，建议大部分建设用地在城镇开发边界内的村庄，编制控制性详细规划进行管控；村域范围内部分已覆盖控制性详细规划的，将尚未覆盖控制性详细规划的部分划定为村庄规划管理范围。国土空间规划和村庄规划编制及调整必须经过实地调研，不能完全依靠卫星遥感技术，要结合本地实际情况，对村庄各类用地进行科学规划、合理布局。

（五）保障“户有所居”和落实“一户一宅”。解决村民建房难问题是广东很多地方农民群众最迫切的要求。目前存在的主要问题是，很多地方村民符合一户一宅条件，但苦于没有符合建房条件的宅基地。很多地方村民分的新村建房用地基本都是一般耕地或农保地，但在这些土地上建房批不下来。因此，这些地方的基层干部群众迫切要求通过土地调规，让村民有地建房。还有基层干部群众建议采取“积分制”、“红白名单制”等管理办法，把村民在村里的表现和贡献作为宅基地分配、福利分红的重要依据，以此鼓励先进、鞭策落后。

（六）给农业型村庄分配必要的建设用地指标。农业型村庄也有发展权，也需要发展，要发展就要给建设用地指标，这也是广东基层干部群众反映强烈，迫切希望解决的一个突出问题。其中的道理前面已阐述过了，建议对土地用途规划进行适当调整，给每个农业型村庄安排一定数量的建设用地指标，用于民生公益类和乡村产业类项目，支持村庄和集体经济发展等。同时，本着因地制宜的原则，在保证各类用地面积不变、耕地质量不下降和不破坏生态环境的前提下，允许零散耕地、园地、林地及其他农用地之间进行空间置换和优化布局。

（七）着力解决征地留用地历史遗留问题。广东征地留用地是个突出问题，而且多年没有理顺，有的十多年过去了手续还没办好。广东在集体留用地政策落实上“欠账”较多，有些指标有但落地难。主要原因是现行土地开发利用政策主要是针对国有土地设计，因此造成集体建设用地规划治理效能低下，制约了集体建设用地的开发利用。基层普遍反映留用地指标兑现落地手续繁琐、审批流程复杂、办理周期长，他们恳请上级政府对于留用地指标兑现操作程序给予指导，并简化相关流程，完善相关用地审批手续，尽快将指标兑现落地。

（八）切实解决基层反映强烈的突出问题。广东“一省三世界”，各地农情差异很大，因此除了上述带普遍性的问题外，各地还有一些特殊性问题需要解决。如广州市一些基层干部群众反映比较强烈的问题有：一是大量村集体低效用地因为没有合规用地手续而无法进行改造升级。二是村集体建设用地被误调为非建设用地，村里申请恢复原样困难重重，手续繁多且费用高昂，严重阻碍这些集体土地的开发利用。三是现行控制性规划、道路网络规划等已经不适应当地经济社会发展，很多民生公益类和乡村产业类项目难以落地，尤其是南沙港快速路（征地只到路肩，但开通后路肩至100米的区域被划为严控地段，禁止新增厂房等建筑；100---500米的区域则被划为严管地段，容积率被限制在1.0）、生态廊道规划控制范围（道路两侧各500米）和高压线安全距离等，严重影响了相关地段土地权利的实现。四是城中村停车难问题比较严重，希望加大支持利用自有用地增建停车设施工作的力度。五是一些镇街农村政策宣传不到位、政策实施过程中不公平、政策与实际脱节等。

参考文献

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