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  • 李昌金:中央1号文件四个“不”将深刻影响农村发展
  •  2025-03-10 19:15:03   作者:李昌金   来源:作者赐稿   点击:   评论:0
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  • 223日,2025年中央一号文件发布,引发社会热议和网络转载热潮。相关部委负责人与权威专家第一时间纷纷通过多渠道展开权威解读,与此同时,社会各界也围绕文件内容展开多层次、多角度的热烈讨论。不过,在对一号文件解读的热度感知层面,存在显著的群体性认知差异:部委负责人、专家学者的官方话语体系解读与基层干部群众基于现实诉求的草根化理解之间,在关注重点、理解深度和话语表达等方面呈现出明显温差——“剃头挑子一头热”。

    在一号文件发布的第二天晚上,笔者参加了《心田计划》召开的线上“中央一号文件讨论会”,20多位来自乡村一线基层干部、返乡创业者、回乡退休干部、乡建人士等参会并在会上发言。在讨论发言中,多数网友对一号文件内容表达了不同程度的失望情绪,认为文件在回应社会关注尤其是基层干部群众关注的一些热点、焦点问题,如农村改革话题等仍显不足。部分网友认为:文件内容偏重具体问题的解决,有碎片化和"头痛医头"的特征,缺乏系统集成性制度设计;大食物观与整治非粮化存在矛盾,不少地方不允许农民在基本农田上种果树等;乡村振兴需要大量退休干部和专家到农村去,但文件只见限制不见鼓励;二轮土地承包到期后将再延长30年,这样做在有些地方是有害的,这方面应更多尊重当地群众的意见……

    有人认为,改开后发了27个一号文件,在某种程度上,中央一号文件成为“例行公事”。江西省宁都县一位乡镇党委书记说:因为人们对一号文件寄予过高期待,但这些期待并未实现,结果总是失望,这么多年来,好像从来没有如意过。造成这种状况的一个重要原因是,我们过度关心三农。这么多年来的实践经验表明,政府有形之手在农村伸的太长、管的太多,但农民似乎并不配合或买账,并以另一种形态对抗着,一如既往地过着他们自己认为正确的生活,但我们的政府却一厢情愿、一如既往地做着自以为是的事……

    政策与农村实际、政府与农民群众“两张皮”现象由来已久,也是笔者几十年来呼吁解决的问题。20多年前,笔者读过《南平寓言》,书中有这样几句描述政府与农民群众“两张皮”现象:“政府和农民,各搞各的。”“看上去目标一致,事实上是互不相干的两个循环体。”

     

    作为第一线的观察者和研究者并曾在广东农村研究院、广东省委农办秘书处、广州国家农业科创中心以及北京两家乡建机构工作多年,笔者自然十分关注每年的中央一号文件。223日,一号文件发布后,笔者第一时间上网快速浏览了一号文件全文,总体感觉,文件虽篇幅不长,但内容十分丰富,涵盖农业农村发展的方方面面,再次释放出重农强农的强烈信号。不过,坦率地说,今年的一号文件与往年相比,没有什么惊喜,也谈不上什么亮点。尤其是今年一号文件以深化农村改革为标题,但纵观全文,关于农村改革有力度的表述并不多,也鲜见突破制度桎梏的具体举措,更遑论有清晰的改革意图和改革目标方向……

    尽管如此,笔者还是从一号文件中看出了与往年不一样的东西,也许这就是今年一号文件最大的特点,这就是四个“不”的表述。因为这些禁止性或限制性的表述,具有强制性和不可违背的特性,因此,有理由相信,它将对今年乃至今后一个时期的农业农村发展产生重要影响。

    这四个“不”是:不得要求村庄规划编制全覆盖;不对集体收入提硬性目标,严控集体经营风险和债务;不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地,不允许退休干部到农村占地建房等。在这个四个“不”当中,笔者以为,最具现实意义和积极影响的是前面两个“不”,因为,对集体经济发展层层下指标和要求村庄规划编制全覆盖正是在过去七年推进乡村振兴工作中,基层干部群众反映较为强烈的若干突出问题中的两个。

    这两“不”能写进一号文件非常不容易,它显示中央高度重视基层工作中存在的问题,是对基层干部群众急难愁盼问题的主动回应,更是新时代践行党的实事求是原则和群众路线的生动体现。因此,当笔者看到这两个“不”的表述时,顿觉眼前一亮,按捺不住内心的激动,旋即欣然命笔,撰写了一篇题为《2025年中央一号文件中两个的规定叫好!》的短评,并在一号文件发布3小时后,便在“顶端新闻”和新浪微博发表,获得众多网民的点赞和好评,多个微信群围绕这个话题展开了热烈讨论。

    短文在农业农村系统干部当中引发广泛共鸣。河北省秦皇岛市农口一位领导在转发该文时加了这样的评语:“不得不承认,李昌金老师确实是农村领域的专家,敢说这样话的人真的是很佩服,这才是学者的担当。作为目前还是体制内的人,我是没有胆量说的。当时一号文征求意见的时候,非常为这两个“不”欢欣鼓舞,几天几夜没睡好,真的为中央文件能这么写叫好。曾经我差点为这两个问题丢掉饭碗。”

    不过,也有人认为一号文件提出“不对集体收入提硬性目标”,可能会削弱地方政府推动集体经济发展的政策执行力。一位网友在笔者短文下面的评论区留言:投入那么多的人力物力财力,现在又对集体收入不提硬性目标,这是啥节奏?

    不过,从网上舆论看,部委负责人和权威专家的解读以及社会各界人士的讨论都没有提及前面两个“不”,这些人津津乐道的都是后面两个“不”,即“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地,不允许退休干部到农村占地建房”。这个也不难理解,因为一直以来,社会各界对宅基地改革都寄予厚望,希望今年一号文件在这方面有突破,但现在却来了两个“不允许”。其实,一直以来,现行法律制度就不支持城镇居民到农村购买农房、宅基地,更不支持退休干部到农村占地建房,尤其是今年1月自然资源部、农业农村部发了内容与一号文件中两个“不允许”类似的通知。因此,一号文件两个“不允许”只是再次强调。

    为什么要再次强调两个“不允许”?道理大家想想都能明白,大致就是城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份,取得宅基地于法无据,而这一规定的背后,既为保护耕地资源,更有保护农民根本权益的重大意义;同时,在实践中,已出现城镇居民、退休干部农村买地建房的苗头还有专家表示,两个不允许是出于底线思维的考虑,这有利于保障弱势农民的返乡权。为发挥宅基地的保障功能,要允许宅基地资源出现必要的冗余,而非一味想要让宅基地生财……这些宏观论述,多或少地裹挟着刻意迎合主流价值框架的政治正确色彩。

    对于两个“不允许”,乡村一线实际工作者则表达了与部委负责人和权威专家不一样的看法。有网友留言:对两个“不允许”确实非常失望,那些出身农村、后迁居城镇的公务员及市民等人群,晚年返乡养老的愿望恐难实现。一位乡建人士留言:让农民得实惠,市民得幸福,经济得发展,不失为一个好办法。

    笔者认为,要科学预判两个“不允许”的影响边界,应当建立多尺度评估体系,统筹考量政策执行的时空延展性、利益相关方博弈及社会系统适应性。长期以来,农村宅基地利用不充分始终是制约农地利用效率提升的关键因素,也是深化农村土地制度改革进程中亟待破解的难题。根据农业农村部抽样调查数据,2019年全国农村宅基地闲置率为18.1%,不少地方甚至出现了“十室九空”的现象。这种资源错配现象不仅制约了农地利用效率提升,更是深化“三权分置”改革、推进乡村振兴战略必须攻克的制度性难题。

    201311月,党的十八届三中全会提出开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革(简称“三块地”改革),此后中央对这项改革进行一系列部署,包括在全国部署改革试验示范区等。与此同时,全国各地地方政府迅速响应,秉持着积极探索、勇于创新、审慎推进的态度,紧锣密鼓开展了宅基地改革探索。如2020年,浙江省浦江县出台推进“乡贤乡居”的《若干意见》,实现“乡贤乡居”。《若干意见》规定:本村村民的乡贤和非本村村民的乡贤,享受本村村民同等待遇;乡贤无合法宅基地的,可向村集体经济组织或村民委员会申请使用农村宅基地。再如,2024年新疆维吾尔自治区库车市积极探索宅基地跨市跨省流转,受到各方关注。

    这次一号文件的两个“不允许”,可能打击各地在宅基地改革探索方面的积极性,不仅今后的改革探索难以推进下去,过去卓有成效的改革探索也可能被叫停,之前所付出的巨大努力可能付诸东流。若此情形出现,则标志着宅基地改革出现一定程度的倒退,这显然不符合党的十八届三中全会提出关于开展农村“三块地”改革的决策部署精神。

    从更深层次分析,仍有两个问题有待进一步厘清、商榷和探讨。一个问题是“城镇居民到农村购买农房、宅基地,退休干部到农村占地建房”问题真有那么严重吗?它的危害性是不是被人为放大了?是不是有点“杞人忧天”?在农村凋敝、十室九空背景下,城镇居民到农村购买农房、宅基地,退休干部到农村占地建房到底是利大于弊,还是弊大于利?事实胜于雄辩,北上广深等一线城市大量小产权房,你能说这些城市的崛起没有小产权房的功劳吗?尤其是深圳,深圳的城中村和小产权房数量众多,无论是买房还是租房,价格都相对亲民,这使得深圳成为四大一线城市中生活压力较小的城市之一。

    浙江省何斯路村书记何允辉在谈到这个问题时说,以目前我们所掌握的情况看,只看城里市民和干部去乡村创业失败的,没有在乡村创业占到便宜的(或许有在乡村赚到钱的,比如某些拍短视频的,但没有大富大贵的,也还没有形成农村资源挤占)。如果真有创业成功的,那倒是很好的乡村振兴典型案例。

    另一个问题是,两个“不允许”真正受到影响、被伤害的可能不是城镇居民和退休干部,而是一个“假市民、真农民”群体。怎么回事呢?改开以来,全国各地都出现过"卖户口"现象(官方多称为"城市扩容费""落户费"),这是中国特定历史阶段城镇化进程中产生的一种特殊政策。也有一些农民是为了自己或子女的前途(城镇户口入学更容易、参军退伍可安排工作等)通过关系拿到城镇户口指标的。但实际上,这些人中很多并没有真正成为“城里人”,他们和同村其他人一样在家种地或外出打工。根据村规民约,这些人中很多人承包的集体山林和农地被收回集体,并重新分配给其他新增人口。2019年修正后的《农村土地承包法》删除了旧法中“需交回承包地”的条款,明确不得以退出土地承包权作为进城落户的条件,但有些地方落实不了。这次一号文件明确提出两个“不允许”,如此,改开后“农转非”的这一大群体要回村申请宅基地建房或买房可能更困难了。近期笔者所住的小区,就几位这样的进城农民向笔者反映这方面的问题。

    写到这,笔者想起毛泽东还曾经说过的一段话:中南海是没有多少知识的,知识在工厂、农村和商店里。有些在办公室、书斋里想不出、想不通的问题,有些在各类会议上议而不决、难以解决的问题,到农村去看一看、问一问、听一听,就豁然开朗了。有时苦思无策的事情,农民已有创新;有些困惑已久的问题,农民早有答案;而有时我们杞人忧天地担心,基层却并未发生。

    当然,笔者不是说要为城镇居民到农村购买农房、宅基地,为退休干部到农村占地建房开绿灯,而是按照之前中央关于开展“三块地”改革的决策部署精神,在保持宅基地制度框架稳定的前提下,中央层面可通过设置弹性条款、建立动态调整机制等方式,为地方政府在宅基地改革实践中预留政策创新空间。同时应明确改革试点的负面清单和风险防控要求,确保地方探索既充满活力又不突破底线,形成中央顶层设计与地方差异化探索的良性互动格局。

    有专家在解读一号文件时说,虽然一号文件明确强调两个不允许,但并不意味着农村房屋和宅基地资源就无法与外部需求对接。一号文件还提出,探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。专家对这个问题的分析可能仅停留在现象层面,尚未触及问题的核心逻辑。事实上,改开以来,农户合法拥有的住房,一直都是可以通过出租、入股、合作等方式盘活利用的,过去的“民法通则”和后来的“民法典”都是有这方面规定,甚至在改开之前也是被允许的,不存在法律障碍。如果仅通过出租、入股、合作等方式就能解决宅基地盘活利用过程中存在问题的话,中央还有必要通过党的全委会决定的形式推动宅基地改革吗?显然不是这样的。

    事实上,通过出租、入股、合作等方式盘活利用宅基地的方式,远远不能满足农业农村高质量发展的客观要求和农民对美好生活的更高期待,更滞后于乡村振兴战略的实施进程。现实情况是,在市场行情持续向好的背景下,部分房东单方面随意调整租金的行为,不仅增加了创业者的经营成本压力,更严重影响了创业环境的稳定性,使中小微企业主难以安心开展长期规划。在生产用房用地方面,涉农企业投资资产确权难,种养产业投入高,但这些投入的资金办理产权登记比较困难,投入资产的权益得不到保障,而且企业投入资金无法形成资产进行融资或贷款抵押等,这些因素影响了创业者投资农业企业的积极性。

    再扩展一点说,近数年来,中国经济面临增速放缓压力,消费动能不足的问题尤为突出。扩大消费的最大潜力在农村,而农村消费的核心在于农民建房。长期以来,农村消费市场发展滞后于城市,扩大农村消费市场面临多重挑战。建房作为农民生活中的核心支出,既是改善居住条件的基本需求,更是拉动农村消费的重要引擎。一号文件应当在这方面多做文章,如全面放宽本村村民及户籍迁出本村的村民申请住房改建、扩建及新建的条件;同步实施乡贤返乡创业激励计划,在宅基地审批、规划许可、建设补贴等方面提供全方位支持等。

    总之,要让一号文件更接地气,需要政策研究部门开展更精准的政策调研,也需要学术界加强系统性理论创新。如此,广大基层干部群众就没有理由对一号文件失望……

     

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