旧文重发说明:
前天,我在新浪微博发表了一篇题为《农村衰败:政策缺位抑或城市化必然?》,没想到反响不错,多位网友留言或评论给予积极评价,其中湖北某市政府参事评论道: “写的很好,很深刻,尊重发展的趋势与规律才是根本,一部分学者站在道德制高点发表观点,误导了国家决策,最终还是损害广大人民群众的根本利益!”
今日浏览网页时,偶然发现 2012 年发表于《中国乡村发现》的这篇文章。浏览一遍,虽觉其在论述深度、行文风格上,相较前日新作,少了些直抵问题核心的犀利,未能如新文般直击痛点、挥洒自如,但对城乡关系的分析仍逻辑清晰。在 13 年前,便能提出这些见解,也有一定前瞻性。因此将此文重发,给有需要者一些参考。
城乡发展失衡问题,在本质上可视为 “三农” 问题的另一种表述形式,甚至从更高层面来讲,它也是 “中国问题” 的一种体现。长期以来,中国共产党人始终坚定不移地致力于解决这一问题,并且这一努力贯穿于中国现代化建设的整个历史进程之中。回顾历史,从上世纪五六十年代中共第一代领导人所倡导的以 “缩小三大差别” 为目标的社会主义新农村建设,到二十一世纪中共第四代领导人提出的以 “统筹城乡发展” 为核心的社会主义新农村建设理念,尽管两者所处的时代背景截然不同,具体内容也存在差异,但其核心实质与最终目标却是一致的,都是为了切实推动农村发展,完成从传统农业文明国家向工业文明国家转型的历史使命。
上世纪五六十年代,以 “缩小三大差别” 为导向的社会主义新农村建设,堪称一部气势恢宏、震撼人心的创业史诗。通过这一建设过程,中国农村长期以来贫穷落后的面貌得到了根本性的扭转,城乡差距也在这一时期逐渐缩小。然而,进入二十一世纪,在改革开放的时代背景下,城乡差距却呈现出日益扩大的趋势。那么,在当前形势下,以 “统筹城乡发展” 为宗旨的社会主义新农村建设,究竟该如何有效缩小这一差距呢?又该如何将在现代化进程中逐渐被边缘化、相对贫困的中国农村,重新纳入现代化发展的轨道,使其能够充分享受现代化建设的丰硕成果,最终实现城乡一体化的宏伟目标呢?归根结底,新农村建设的核心在于如何科学、合理地处理城乡关系。因此,在新的历史条件下,正确处理城乡发展之间的关系,成为了决定新农村建设能否取得成功的关键因素。
一、城乡发展的相互制约关系
唯物辩证法的基本原理清晰地揭示了城市与乡村发展之间存在着既相互制约又相互依赖的紧密关系。就相互制约关系而言,主要体现在以下三个重要方面:
小农经济在市场竞争中的困境:近两百年来,世界各地众多学者的研究反复证实了一个社会规律,即小农经济在资本主义市场的冲击下往往处于劣势,极易成为牺牲品。马克思也曾指出:小农经济 “这种生产方式必然要被消灭,而且已经在消灭”。审视中国当前的发展现实,似乎也在一定程度上印证了这一规律。在城市化、工业化快速推进的背后,农村却面临着日益衰败的严峻局面。
发展战略中的效益与公平抉择:“效益优先,兼顾公平” 这一原本仅适用于收入分配领域的原则,在实际发展过程中被扩展并提升到了发展战略的高度。在这一原则的指引下,优先发展城市和城市工业成为了中国各级政府的普遍选择。因为在现实中,哪个地方不遵循这一原则,就很可能在发展竞争中处于不利地位。例如,江西省在上世纪八十年代中期开展的大规模老区建设就值得深入反思。当时,江西省提出了 “三年脱贫、五年致富” 的口号,并将大量建设资金投入到边远山区(仅从 1984 年到 1998 年底,以工代赈项目资金就高达 30 多亿元)。而且,当时的很多投资并非用于提供公共产品,而是投向了私人产品领域,如兴办企业、建设电站、扶持种养殖业等。倘若当时江西能够将其中相当一部分资金用于投资那些有助于提升地区竞争力的重大项目,那么江西的发展速度或许会更快,与经济发达地区的差距也可能会更小。
工业化战略对农村发展的影响:实现国家工业化是当代世界各国,无论其社会制度如何,都普遍作出的战略选择。工业化的发展必然会带动城市化进程。在我国,农业剩余产品长期以来一直是国家工业化的主要原始资本来源。大量的农业剩余被输送到城市,用于支持工业化建设,这无疑对农村自身的发展产生了一定的制约。
二、城乡发展的相互依赖关系
城乡发展相互依赖的关系同样十分显著,主要体现在以下两个方面:农业对城市化的基础性支撑作用:农业发展是城市化进程的初始动力源泉。一方面,农业的发展为城市提供了丰富的农业剩余劳动力,这些劳动力逐渐转化为工业劳动力,为城市工业的发展提供了人力支持;另一方面,农村地区也为城市工业产品创造了广阔的消费市场,有力地推动了城市经济的发展。
农村发展对城市资源的依赖:农村的发展离不开城市和工业的支持。现代社会的各种关键资源,如政治、经济、文化、科技、人才、金融等,都高度集中在城市。同时,工业对农村建设的支持以及对农民增收的促进作用至关重要。农村经济状况的改善和积累,又会创造出强大的市场空间,形成有力的消费拉动,进而促使农民与工人的收入逐步趋于平衡。由此可见,城乡之间相辅相成、相互促进,共同推动着社会的发展。从这个角度来看,单纯提出 “工业反哺农业” 并不十分准确,实际上,工业反哺农业应当被视为一种对工业的长期投资行为。
鉴于中国农村人地关系高度紧张的特殊国情,有限的耕地资源难以承载 9 亿之众的农民实现小康目标。因此,越来越多的学者、官员乃至普通民众都深刻认识到,中国唯有坚定不移地走城市化、工业化的发展道路,大幅减少农村人口数量,让更多的农民转变为市民,才是解决 “三农” 问题的根本出路。然而,同样基于中国的国情,在未来相当长的时期内,仍将有一半以上的农民继续生活在农村。
三、遵循 “边际效益递减” 规律,合理推进城乡发展
基于上述城乡发展之间的复杂关系以及中国的基本国情,如何妥善处理好城市化和新农村建设视野下的城乡发展关系,已然成为我们亟待解决的一个极为重要且紧迫的问题。从另一个角度来看,过去由于城市化、工业化进程中对农业的过度汲取,导致了城乡发展失衡,使得 “三农” 问题成为制约我国现代化建设的一大障碍。那么,如今大规模开展的新农村建设,是否又会引发另一种形式的城乡发展失衡呢?新农村建设究竟应该把握在怎样的程度,才能既有力促进农村发展,又与城市化、工业化的总体目标保持高度一致呢?
当我们从城乡发展的内在逻辑出发,审视当前正在推进的新农村建设时,就不得不面对几个深层次的矛盾,或者说是悖论:一方面,既然我们的目标是让尽可能多的农民离开农村,那么实现这一目标的关键举措应当是着力做大做强城市,而非过度聚焦于农村建设。也就是说,从某种意义上讲,新农村建设的重点战场或许应当在城市,那么大规模开展的新农村建设在这一逻辑下又具有多大的合理性呢?当然,强调做大做强城市并非意味着可以忽视农村的发展。另一方面,新农村建设能否取得成功,关键在于能否充分调动广大农民的积极性,让农民真正成为新农村建设的主体力量。但现实情况是,农村大部分青壮年劳动力都已进城务工,农村地区只剩下老弱病残以及妇女儿童,在这种情况下,新农村建设依靠谁来推进?建设的又将是谁的新农村呢?
农村许多地方的现状也印证了人们的这些担忧。有人对农村一些地方呈现出的破败景象发出了 “我国农村惊现‘战时景象’” 的感叹。在不少农村地区,确实存在着只有老人、妇女和儿童留守的情况;空旷的田野里,牲畜稀少,劳动力匮乏,土地大量荒芜;村庄内,十室九空,一片清冷凄凉。目前,由政府主导的新农村建设在一些地方并未达到人们所期望的效果。在部分地区,中央积极投入资金,地方却将其演变成了追求政绩的工程,新农村建设沦为了仅仅追求 “村容整洁” 的形式主义运动。笔者在一些地方政府选定的新农村建设示范点与农民交流时发现,农民的态度往往是:政府出多少钱,我就做多少事。一些示范点的农户家中,房屋外面虽然贴上了漂亮的瓷板,但屋内却仅有硬板床,甚至家徒四壁。上级政府对新农村建设示范点的检查内容,似乎更侧重于是否有休闲场所、污水排放沟是否完善等表面形式,这不禁让人深思:这究竟是谁所期望的新农村?
由此可见,关于如何建设新农村,建设何种类型的新农村,仍然存在诸多问题需要我们深入思考和理顺。当然,没有人会反对建设新农村,问题的关键在于如何在城市化、新农村建设的大背景下,科学合理地处理好城乡关系,使城乡发展达到最佳的结合状态,实现城乡互促共进的良好局面。新农村建设应当是在城市化进程中同步推进的建设,城市化也应当是实现城乡统筹发展的城市化。我们应当运用马克思主义唯物辩证法的基本原理,准确把握城乡发展既相互制约又相互依赖的矛盾运动规律,将阶段性目标与长期性目标、效益原则与公平原则、市场规律与政府调控等有机结合起来,精准确定城乡发展之间的合理边界,以实现城乡发展边际效应的最大化。在实际工作中,遵循经济学中的 “边际效益递减法则” 具有极其重要的现实意义。实践经验表明,无论是在城市建设还是新农村建设过程中,我们都应当始终以提高城乡发展的边际效益为核心目标。一旦城市发展超出了规模边际效益的最大化范围,就很容易引发各种 “城市病”,对社会发展产生负面影响甚至破坏作用;同样,农村发展如果超过一定规模,也可能会因公共物品供应过度而造成资源浪费。
例如,近年来在我国中西部地区,通过多年来的 “校园配套”“双基达标”“希望工程”“农村中小学校危房改造工程” 等项目,国家、集体投资以及社会捐助、农民集资等多方面力量共同作用,基本实现了每个行政村都兴建或改造了一栋教学楼。然而,仅仅几年时间,人们却突然发现很多教学楼校舍已经失去了实际意义,因为农村生源大量减少,没有足够的孩子上学了(这种状况与近年来脱离实际的教育改革密切相关,农村教育的双重边缘化,使得农村教育资源迅速向城市集中,导致农村教育面临前所未有的衰退)。此外,许多投资于农村的项目,如农业综合开发项目(尤其是其中属于私人产品性质的项目)、退耕还林项目、扶持 “龙头企业” 项目等,也普遍存在效益低下的问题,备受诟病。还有,并非所有的农村道路都有必要进行硬质化建设,对于那些只有十几户、甚至几户农户的小山村而言,投入几十万修建一条公路可能并不划算(而且即便修了路,这些农户也有可能因各种原因搬迁出该地区)。
四、“诗内功夫与诗外功夫” 并重,推动城乡协同发展
目前,我国城市化水平为 30%,农村人口仍占全国总人口的 57%。按照我国城市化率每年增长 1% 的速度计算,到 2020 年,农村人口占比仍将不少于 40%,也就是说,仍将有 6 亿多人居住在农村。即便到 2050 年,我国达到中等发达国家水平时,仍会有几亿人居住在农村。如果这些农村居民不能过上现代化的生活,那么就不能宣称全面建设小康社会的目标已经实现。因此,城市化与新农村建设犹如推动我国现代化建设进程的两个不可或缺的轮子,二者并行不悖,都是我国现代化建设的重要组成部分。
在这样的背景下推进新农村建设,一方面,要积极实施城市支援乡村、工业反哺农业的政策举措,切实改善农村的物质文化条件。但仅仅做好这方面的 “诗内” 功夫是远远不够的,我们还必须高度重视做好 “诗外” 的功夫。另一方面,我们必须进一步加大力度做大做强城市,持续推进工业化进程,以创造更多的就业机会,吸引更多的农村劳动力进城务工。同时,要大力改善进城农民工的待遇,让他们尽可能地享受与市民同等的待遇。在条件允许的地区,甚至可以考虑为农民提供 “超市民待遇”,例如由政府提供廉价住房、免费技能培训、免费义务教育等,从而让更多的农民能够在城市稳定地生活下来。此外,城市化、工业化的进一步发展,也将有助于提升其反哺农村的能力。
在 “城市支援农村、工业反哺农业” 的具体实施过程中,还必须特别关注为农村提供服务的领域和质量问题。当前,我们为农村提供的公共产品主要存在两个突出问题:一个是在公共产品的供给结构上,偏重效率类公共产品,如农村基础设施建设、农村生产扶持等,而相对忽视了民生类公共产品,如农村教育卫生、农村社会保障以及财产保护、法律援助等;另一个是在资源分配方式上,偏重于重点扶持,而忽视了普遍受益原则。重点扶持往往依赖专项资金,而专项资金的获取往往需要通过 “跑部跑省跑项目” 等人为运作方式。据统计,2004 年,专项资金在整个转移支付中所占比例高达 57%。国家审计署长李金华曾经指出,中央的转移支付当中,一般性转移支付占比过少,大量资金属于专项转移支付,而且目前究竟有多少专项转移支付以及有多少项目,在国内没有一个人能够完全清楚。这种支农资金的分配方式,尤其是后一种方式,既不合理也不公平,并且极易为专项资金的掌控者提供寻租空间。
因此,在我国财政目前还无法完全支撑起庞大的农村公共服务体系,更不可能包揽农村所有公共服务的现实情况下,为农村提供公共产品就必须明确优先秩序。确定这一秩序的原则应当是 “以最小的投入换取最大的回报”。以这一原则为指导,一方面,要将国家财政支农资金更多地投向目前农村最急需解决的民生类公共产品供给领域;另一方面,在财政支农资金的分配上,应尽可能推行普惠制,即大幅减少通过 “跑部钱进”(也就是 “重点制”)方式获取支农资金的份额。在这方面,我们可以借鉴邻国印度的经验。印度的经济实力不如中国,但却能够实现全民免费医疗。
此外,还需要注意的是,地区发展不平衡是中国的基本国情之一。因此,中西部经济欠发达地区和沿海经济发达地区在建设新农村的过程中,所应采取的路径必然有所不同。显然,沿海经济发达地区经济实力雄厚,城市支援农村、工业反哺农业的能力较强;而中西部经济欠发达地区经济基础相对薄弱,有限的建设资金还需要优先用于那些能够提升地区竞争力的项目,不能将过多资金投入到农村建设中。否则,不仅会影响本地区综合实力的提升,进一步拉大与沿海经济发达地区的差距,最终还可能导致城市和工业发展受阻,农村也难以实现真正的发展。中西部一些省份过去在大规模投资农村方面的经验教训,值得各地在新农村建设中认真汲取和借鉴。