一、引言
陈锡文先生作为我国三农领域的权威专家,其政策研究与学术观点长期发挥着“压舱石”的重要作用。他深度参与改革开放以来多数农村政策的制定过程,其论述不仅系统梳理了我国农村制度的历史脉络与国情适配性,也对匡正舆论场中的激进思潮、抵御脱离实际的“私有化”主张,起到了关键的思想引领作用。对于广大青年学者与实践者而言,理解陈锡文的观点,是理解中国农情、把握政策演进逻辑的重要路径。
作为一名长期在基层从事三农观察与研究的工作者,笔者虽未曾有幸与陈主任深入交流,但也通过会议、论坛及文献持续学习其思想。近日,陈主任在第十七届CAER-IFPRI国际学术年会上所作题为《关于农村土地集体所有权的组织保障》的演讲,在三农圈内再引热议。
该演讲高屋建瓴,对当前农村土地制度具有重要指导意义。然而,从基层实践的角度审视,其中某些观点或许仍有进一步探讨与完善的空间。笔者不揣浅陋,愿结合自身多年农村工作与生活经验,尝试提出几点补充与商榷,以期引发更深入、更贴近田野现实的讨论。
二、理论框架:陈锡文对集体土地所有权的基本论述
据第17届CAER-IFPRI国际学术年会相关新闻通稿报道:第十三届全国人大常委会委员、农业与农村委员会主任委员陈锡文以“关于农村土地集体所有权的组织保障”为主题进行了演讲。陈锡文在系统回顾新中国成立以来土地制度变迁的基础上指出,农民对集体土地所有权的认知源于土改以来的历史实践,具有鲜明的“内公外私”特征和以自然村为边界的认同惯性。现实中,由于集体经济组织的长期缺位,导致土地所有权缺乏有效的组织保障,与农民对土地权利真实认知和诉求存在偏差。
陈锡文进一步提出,应依据《农村集体经济组织法》所确立的特别法人地位,加快健全以实际土地所有权为基础的农村集体经济组织,明确其代表集体行使所有权的法律主体地位。他强调,在城乡结构深刻变革与村庄格局不断变化的背景下,只有夯实集体经济组织这一载体,才能有效保障农民权益,维护农村社会稳定。
三、实践审视:基于基层经验对陈锡文集体土地所有权核心论断的反思
陈锡文主任的论述高屋建瓴,为理解农村土地制度提供了关键框架。然而,基于笔者在基层的长期观察,其中某些观点或可结合更丰富的实践图景进行补充与探讨。
(一)关于“内公外私”特征的再审视
陈主任提出的“内公外私”特征,生动刻画了农民集体土地产权认知的一个核心面向,即对外具有排他性,对内具有共有性。这一概括极具启发性,但基层实践的复杂性表明,这一认知并非静态与绝对,其内涵会随历史阶段与政策情境动态变化。
第一,“内公外私”的边界与前提。这一认知的存在,有其明确的时空与组织边界。它主要活跃于“农村”场域之内,以及“此集体”与“彼集体”之间。换言之,它准确描述了我村我组土地属于我村我组村民这一横向的、社群之间的权益界限。然而,一旦超出这个相对封闭的范畴,进入“国家-集体-个人”的纵向权利视野,农民的认知便呈现出另一番图景。
第二,“内公”内涵的动态演变。“内公”观念并非一成不变,而是深受土地经营制度变迁的影响。在改革开放前、实行集体统一经营时期,“内公”观念在农民心中最为牢固。而家庭联产承包责任制普遍推行后,农民对土地的认知开始发生深刻分化。
在那些自“大包干”以来从未或极少进行土地调整的地区,承包关系近乎固化。农民在长期、稳定的承包经营中,形成了强烈的“土地私有”观念。在这些地区,承包户随意处置土地、改变用途甚至变相买卖的现象时有发生,导致耕地保护面临巨大压力。与之形成鲜明对比的是,那些坚持“三年一小调、五年一大调”的村庄,通过周期性的土地调整,不断强化着“土地是集体的”这一共有观念。在这里,集体所有权不仅是法律条文,更是村民的切身实践——即便土地被征收,补偿款也归集体统一分配,集体所有权在现实中得以彰显。
第三,超越“内公外私”:纵向的“国家-集体-个人”认知维度。除了横向的“内公外私”,农民对土地权属还存在一个纵向的政治认知结构,可概括为“个人小私有—集体中公有—国家大公有”。这种观念深植于“普天之下,莫非王土”的传统政治文化,并在当代国家的治理实践中得到强化。
若在宏观层面提问,许多农民,尤其是老一辈,在终极意义上仍普遍认为土地是“国家的”。这种认知解释了为何在过去“交公粮、缴农业税”的时代,农民会视其为天经地义的“皇粮国税”,极少拖欠。当年随处可见的标语,如“坏粮不出村,好粮交国家”、“交足国家的,留够集体的,剩下的才是自己的”,正是这一深层认知的官方话语体现。
更重要的是,政府的土地管理政策在客观上强化了这种认知。现行以国家垄断土地一级市场为核心的土地用途管制与征收制度,在实践中使得农地转用后的绝大部分增值收益流向地方政府与中央税收,作为法定所有者的农民集体仅能分得其中很小一部分。这种利益分配格局,犹如“秃子头上的虱子——明摆着”,在农民看来,恰恰坐实了土地终极所有权归于国家的现实。
(二)关于“以自然村为边界的认同惯性”特征的现实复杂性
陈锡文主任指出农民对集体土地所有权的认同存在“以自然村为边界的认同惯性”,这一概括捕捉到了传统农情的重要特征。然而,基层实践显示,这一认知结构与现实中的产权安排存在更为复杂的交错关系。
根据1987年农业部对1200个村的调查,土地所有权属行政村层级的占34%,属村民小组的占65%,属自然村或联队的仅占1%。这表明,法律上的土地所有权多数情况下归属于村民小组(其范围常与传统自然村相关,由人民公社时期的生产队演变而来),但并非完全与自然村重叠。
特别是在南方地区,一个村民小组管辖数个自然村的情况颇为普遍。以笔者家乡江西省宜黄县凤冈镇马停桥村王家组为例,该村民小组内部就包含了付家、王家、李家三个自然村。这种“一组多村”的格局意味着,法律上的所有权行使人(村民小组)与农民基于历史情感形成的认同单位(自然村)并不完全重合。因此,所谓“以自然村为边界的认同惯性”,更多是一种文化心理上的归属感,而非现行产权制度下的精确法律边界。
(三)关于集体经济组织“长期缺位”判断的实践反思
陈锡文主任认为“由于集体经济组织的长期缺位,导致土地所有权缺乏有效的组织保障”,这一判断点出了一个问题,但其归因的准确性以及解决方案的普适性,在基层实践中面临一些疑问。
1. 村民委员会的代行职能与广东“政经分离”的探索
首先,在过去没有独立集体经济组织的情况下,村民委员会依法代行了集体土地所有权等经济管理职能。因此,严格意义上并非“组织缺位”,而是职能行使主体是否专设的问题。实践也对此提出了挑战,例如广东珠三角地区曾大力推行“政经分离”,在村、组普遍设立独立于村“两委”的经济社或经济联社。然而,改革后普遍出现了党支部、村委会与经济组织三套班子权责不清、相互掣肘的矛盾,反而影响了决策效率与乡村发展。近五六年来,当地多数地区又调整回归到“三套班子一肩挑”的模式,这反映出在基层,纯粹的“政经分离”可能面临水土不服。
2. “挂牌”合作社与所有权的真实行使
其次,近年来通过农村集体产权制度改革,绝大多数行政村都挂牌成立了村股份经济合作社等新型集体经济组织。但在广大的中西部地区,许多这类组织仅是“一块牌子”,其运行机制、管理方式与挂牌前并无二致,未能实质性地承担起代表集体行使所有权的职责。当集体经济组织无法有效经营资产或保障成员权益时,其“有与无”对农民而言,实际感受的差异确实不大。
3. 村小组层级的组织建设盲区
再者,一个关键点在于,南方地区大部分土地所有权实际落在村民小组(村小组)一级。然而,各级政府的政策设计与资源投入,大多着眼于行政村层级的集体经济组织建设,对于在更为基层、与土地产权关系更直接的村小组层面如何组建和运行有效的经济组织,缺乏深入的研究与具体的政策支持。2018年广东省推动治理力量下沉至村小组的实践,虽取得一定效果,但此类探索仍属凤毛麟角。所有权的根基在小组,而组织建设的着力点却在村里,这种错位不可避免地削弱了改革措施的实效。
综上所述,尽管今年生效的《农村集体经济组织法》意义重大,旨在为集体所有权提供坚实的组织载体,但基于上述实践中的复杂性与结构性难题——从“政经分离”的探索困境,到大量合作社的“挂牌”空转,再到村小组层级的组织建设盲区——其实际效果的显现很可能滞后于立法预期。在可预见的将来,许多地区或许难有立竿见影的深刻变化,改革的真正落地仍需在化解这些深层矛盾上寻求突破。
四、结语
陈锡文主任对于农村土地集体所有权的论述,以其深厚的历史视野与制度洞察力,为理解中国农地问题提供了关键的理论坐标。他提出的“内公外私”认知特征、“自然村认同惯性”以及集体经济组织缺位等问题,的确深刻触及了当前农地制度运行的核心困境。这种系统性的学理构建,对凝聚共识、防范改革风险具有不可替代的指引价值。
然而,法律与政策的生命力,终究植根于纷繁复杂的实践土壤。本文基于基层视角的几点商榷,并非意图否定陈主任的整体判断,而是希望揭示农地制度在具体时空情境中所呈现的多样性与动态性——无论是“内公外私”观念在纵向国家认同与横向村社治理间的张力,是自然村情感归属与村民小组法律行权之间的错位,还是集体经济组织从“形式挂牌”到“实质运转”之间的漫长路途,都提醒我们:任何顶层设计在落地时,都必须正视并回应基层现实的复杂性。
因此,《农村集体经济组织法》的生效,是新征程的起点,而非终点。其真正效力的发挥,并不取决于法条的完善与否,而在于能否激活村社层级的组织能动性,能否精准适配不同区域的产权结构,并最终与农民对土地的真实认知与权利诉求相契合。未来的研究与实践,或需更多地俯身倾听田野的脉动,在尊重地方性知识的基础上,探索出更具韧性、也更富生命力的集体所有权实现形式。这既是对学者智慧的考验,更是对中国乡村治理现代化的一场深远叩问。