•   1992年以来,随着市场经济体制的基本确立,中国改革进人了后市场化时代。这里所说的“后市场化改革”包含两层含义:一是在时间序列上,中国的各项改革开始在社会主义市场经济体制基本确立的背景下开展了。二是改革的重心不是建立市场经济体制,而是如何保证其健康运行;不是依靠市场经济解决所有问题,而是要面对市场经济发展过程中产生的其他问题。因此,既要进一步推进经济改革,也要重视政治发展和社会建设,为市场经济运行提供有力的制度支持和有利的社会环境,并使市场经济创造出来的财富在全体社会成员中得到合理的分配。作为改革重要组成部分的公共管理改革,也需要根据环境的变化做出相应的调整。

      本文分为四个部分。首先界定后市场化改革时代的基本特征;第二部分将讨论市场经济体制确立以来,中国公共管理改革的进展;第三部分分析公共管理创新面临的难题;最后是总结。本文认为,要克服这些难题,并且把公共管理改革作为政治发展的组成部分,然后确定改革重点。

      一 后市场化改革时代的基本特征

      后市场化改革时代具有八个基本特征:

      1.社会的发展目标从以经济增长为中心转向以实现社会和谙为中心

      改革开放伊始,经济建设就被确定为国家的中心任务,并给予了有力的制度支持。按照允许少数人、个别地区先富起来的原则,平均主义被打碎了,经济增长也找到了合适的领域和地区。1990年代中期后,经济增长的不平衡特征日益明显,地区之间、城乡之间、阶层之间的收入差距进一步扩大,开始成为社会不稳定的重要诱因,并对经济的持续增长提出了挑战。1995年江泽民在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》一文中,提出要注意发展的协调性和均衡性。协调发展的思想明确进入了中央决策层,并在制度建设、资源配置、工作重点等方面给予了相应的支持。2002年,党的十六大提出的小康社会目标中,“社会更加和谐”成为重要内容。2006年,“中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定”对社会和谐建设给予了系统的论证,并且把社会主义现代化国家的建设目标从“富强民主文明”调整为“富强民主文明和谐”。提出要按照民主法治、公平正义、诚实友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求来构建“全体人民共同建设、共同享有的和谐社会”。

      2.从统一控制型社会向自主决策型社会转变

      改革开放前的社会是通过政治力量的全面渗透和控制而整合在一起的。政治力量的强制性和垄断性本质造成了社会结构的单一化和社会角色的模式化。政治力量一方面通过严密的单位体制规定了社会成员的分工,把他们统一在计划经济之中;另一方面通过严格的阶级标准把社会成员进行了区分,并以人民/敌人两分法把绝大部分人口统合在政权之中。改革开放后,随着市场力量的发展以及政治力量的退让,社会多元化特征日益明显。这集中体现在两个方面。一方面是社会活动主体的大量增加。在经济领域体现为非国有法人以及在非国有经济单位中就业人口的迅速增加,在社会领域体现为各种新兴公民社会组织的出现。另一方面是社会活动主体的主体意识的增强。对自身权益的关注是主体意识增强的动力。主体意识的增强也推动着多元主体行为的自主性。随着社会自主决策能力的提高,整个社会服从统一决策的过程也更加复杂,成本更高,需要建立新的协调机制来整合多元化的决策主体。这无疑是对整个社会达成共识,实现集体行动能力的挑战。

      3.从分别的蜂窝杜会向流动的网络社会转变

      改革开放前的整体社会也是内部严密分割,对外相对封闭的社会。内部的分割主要是通过户口制度和阶级划分实现的,体现为城乡分割和身份固定化;对外封闭则是对当时国际格局的直接回应,中国对于西方世界基本上是封闭的,对于东方阵营也强调独立自主。内部分割和对外封闭大大限制了整个社会的流动性,强化了制度的僵化。改革开放战略的实行是对内部分割、对外封闭的彻底否定,不仅在思想观念上消除了对流动与开放的恐惧感,而且通过各种制度创新和改革,不断消除社会内外部流动与交流的障碍,使得资源、人员、资本、信息等现代社会生产生活的基本要素都获得了流动的机会,为经济发展提供了有力的支持,更重要的是增强了社会的活力,推动了社会结构的变革。在社会流动性和开放性增强的过程中,社会内部各种主体之间,以及他们与外部社会各主体之间的联系也日益紧密,无形中成为相互影响的利益相关者。某个主体的消极行为或者受到的消极影响都可能通过各种各样的联系蔓延到更多的主体身上,阶层、国界等制度性边界无法阻挡每个主体的流动与扩散。

      4.从生产的社会向消费的社会转变

      以计划经济的方式优先发展重工业,赶超西方发达国家一直是改革开放前中国经济发展的战略,因此产业分布、资源配置、积累方式,以及消费方式等都是为集中发展生产,优先发展某些产业服务的。这不仅造成了整个经济结构的失衡,而且阻碍了生产发展对满足人民群众物质生活需要,提高生活水平的直接贡献。整个社会虽然生产增长,但消费匾乏。改革开放后,满足人民群众物质生活需要成为经济发展的首要目标。人民群众的收人不断增长,消费能力和消费需要不断增强。在市场机制的推动下,生产领域更加顺应社会不断变化的需求。人民消费而非国家赶超成为社会经济增长的首要推动力,生产的社会转变为消费的社会,并且消费导向逐渐压倒了生产取向。在这样的社会中,一方面,各种产品消费的大众化和普及化增强了对资源的索取和利用,有可能恶化人与自然的关系;另一方面,消费的个性化、精致化和流行化等变化也体现了消费者主体性的发展。他们不仅关注日常消费中的自身利益,也通过消费建立着自我的认同以及相互关系。5.从国家对富的社会向个人对富的社会转变

      国家、集体和个人一直被承认为是社会的三大基本财富所有者。但是,在计划经济体制下,由于高度强调公有制的纯粹性,以及收人过度平均化,个人没有掌握一定数量的财产,因而也无法成为实质上具有独立性的财富主体。整个社会的绝大部分财富是由国家所有的,而国家权力的无限性,又使得所有社会财富实际都是由国家控制的,是可以被剥夺的。改革开放后,整个社会的财富结构发生了巨大的变化,一方面国家控制的财富比例不断下降,民营企业和个人逐渐成为社会财富的重要所有者;另一方面个人财富得到了以所有权为核心的制度化保障,个人成为名副其实的财富拥有者。这些变化的发生不仅限制了国家的权力调控,而且影响了社会活动的范围、强度和方式,更重要的是为社会主体意识的强化提供了物质支撑,因为他们拥有了更多的财富,也更关心危及自己利益的各种风险。同时这也对大范围社会集体行动的达成提出了新的挑战,即如何协调数量众多的、有着自我财富的社会主体之间的合作。

      6.从经济不断增长型社会向社会可持续发展型社会转变与前五个转变不同,这种转变不是改革开放前状态的变化,而是改革开放之后发展取向的变化。对于中国这个发展中大国来说,实现经济的持续增长一直是国家与社会共同的目标,因为只有经济的持续增长,才能为解决各种紧迫问题提供物质保障,也能使经济增长的收益扩散到更多社会公众身上。一直到目前为止,这依然是一个社会性共识。但是片面强调经济增长产生的各种负面后果,也随着改革开放的深人日益明显。生态环境对经济发展的支撑能力,以及社会对收人差距扩大的容忍能力直接挑战着现有的经济增长模式。发展经济的目标必须从单纯追求经济高速增长转变为实现社会可持续发展,即经济发展不仅要实现人与自然生态的和谐共存,更要推动社会内部以及人类代际的和谐共存。伴随着这种转变,生态风险与社会风险将得到越来越多的人的重视。

      7.从全球化的学习者向主要参与者转变

      中国是全球化进程的主要参与者,也是获益者。一方面,通过加人全球化进程,中国获得发展所需要的资金、技术、观念等短缺的资源;另一方面,也在与其他国家的交往中,明确了自己的比较优势,从而抓住了发展的机会。尤其是1992年后,开放的目标具体化为了解和掌握国际惯例,来提高本国在国际竞争中的竞争力,以及通过加快国内开放来深化改革。1990年代中期以后,特别是2001年加人WTO以来,开放的领域从经济扩展到政治、社会、文化诸多领域。开放领域的全面化证明了中国已经成为国际社会的有机组成部分和重要成员。中国在全球化的进程后市场化改革与公共管理创新:过去10多年来中国的经验邀2中,已经从主动学习者转化为主动参与者。2003年“非典”事件直接推动了中国在更多事务上采取开放与合作的态度。2005年9月,在联合国成立60周年的首脑会议上,中国国家主席胡锦涛提出要建设共同繁荣的和谐世界,成为负责任的国家。国际责任的加强不仅丰富了政府责任的内容,也推动了政府对内责任的实现。在2007年中国共产党第十七次代表大会报告中,两者的关系得到了清晰说明。该报告提出,要在政治、经济、文化、安全、环保等多个方面加强合作,共同解决问题,应对挑战,分享发展,以实现共同繁荣。①

      8.从低风险社会向高风险社会转变

      改革开放过程也是风险不断增多的过程。首先是市场经济的发展,创造出了市场风险这个现代风险生产机制。在市场中,无论是生产者,还是消费者都面临着风险,并且利用风险来追求利益。经济的高速增长不断强化着人类活动对自然生态环境的影响力度,衍生出各种类型的技术风险与生态风险。一方面,经济的高速发展是以自然资源的大量投入为代价的,因此造成了许多重要自然资源的短缺;另一方面,经济的高速发展也增加了污染物的生产和排放,从而破坏了生态环境。当经济增长成为各个地方政府的首要目标的时候,以管制不足为形式的制度风险就和已经产生的生态风险形成了恶性循环,进一步加重了后者的发展。制度的改革与重建不断产生着制度风险。随着国家权力的收缩,市场和公民这两个现代制度被创造出来,成为制度风险的新来源,与此同时,国家管理和调控社会经济的各项制度由于受制于改革的不到位、重建的不彻底,难以应对各种新问题的出现,从而成为制度风险的主要来源。最后,开放的扩大和深化使中国彻底地加入到全球化进程中,不仅使风险有了国际来源,而且也使本国的风险能够扩散到国界之外,从而使风险具有国际性和全球性。

      这无疑增加了风险来源的复杂化,扩大了风险的影响范围。

      二 后市场化改革时代与公共管理的进展

      在后市场化改革时代,随着各种新问题和新挑战的出现,公共管理要实现的价值大大丰富了,不再局限于经济的高速增长。同样,经济增长也不能替代公共管理应该坚持的其他价值。上述概括的变化启发出10个公共管理改革和创新需要追求的价值:安全、民主、法治、廉洁、透明、责任、参与、服务、合作,以及和谐。按照这些价值在公共管理价值系统中的地位,我们可以把它们分为四个层次(见表l)。

     

      安全是最基本层次的价值集中表现为社会政治稳定有序公共管理的首要任务就是要维持社会的基本秩序,确保整个社会成员的基本安全。失去了安全,其他价值就失去了实现的基础。当然,我们也要注意到安全价值实现的手段和方式可能会对其他价值实现产生干扰,因为公共权力垄断着暴力工具。民主和法治是现代公共管理的基本制度条件,属于第二层次的价值。它们的作用不仅在于为公共管理改革提供了价值引导,更重要的是通过基本的制度框架约束着公共管理活动。一方面,公共管理要遵守人民主权原则;另一方面,必须按照法律规则展开。

      廉洁、责任、参与、透明、服务、合作是第三个层次的价值。也是当代社会经济发展对公共管理活动提出的新要求。虽然公共管理的核心主体依然是政府,但是企业、个人、公民社会组织等也参与到公共管理活动中,并且在某些方面替代了政府的作用。因此,公共管理改革必须接受新的价值,以容纳新的公共管理主体,并发挥它们的积极作用。和谐是公共管理要达到的最高层次,但并非在实践中无法贯彻。对于公共管理来说,公共权力与公民的关系;公民社会内部的关系;公共权力系统内部的关系,以及人与自然的关系等是必须协调的主要关系。日常的公共管理就是协调这些关系的具体活动。

     

      在这些价值中,绝大部分是改革开放以来,特别是后市场化改革时期出现的。它们的产生反映了社会经济发生的深刻变革,说明经济增长和效率的提高只是社会发展的众多目标中的一个。社会的发展还有其他重要的价值目标。而且要使市场经济持续地良性运行,不能只关注经济领域,还要关注政治社会文化等其他领域,因为所有的市场经济都是具体的,是受周围环境影响的。而公共管理改革也不能只拘泥于推动经济增长,还要关注其他更高目标的价值,这样才能从根本上提高公共权力的合法性和运行的合理性。

      这些在后市场化时代产生的价值,在进人了意识形态的同时,在公共管理改革中也得到了实践,并在制度、机制、方法、手段等方面进行了创新,以提高公共管理活动对社会经济生活新变化的适应性。过去10年来,公共管理的改革创新主要有以下几个特点:

      1.政府的职能定位逐步明确下来

      转变政府职能作为政府改革的核心内容,是市场经济体制作为改革目标确立后提出的。1993年的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把按照市场经济的要求对政府管理经济的职能进行了明确规定,即:制定和执行宏观调控政策,搞好基础设施建设,创造良好的经济发展环境。同时,要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争,调节社会分配和组织社会保障,控制人口增长,保护自然资源和生态环境,管理国有资产和监督国有资产经营,实现国家的经济和社会发展目标。至此,关于政府管理经济的职能的讨论基本结束。1997年的党的十五大报告在谈到政府职能转变的时候,开始把“服务”作为改革的目标。2003年中共中央作出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,针对政府对经济领域的过多干预,提出要“把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。”这可以看做是公共服务型政府的最初提法。“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,是社会主义市场经济条件下政府的四项主要职能”。2005年,建设“服务型政府”的目标被确定下来,并提出,各级政府要在继续抓好经济调节、市场监管的同时,更加注重社会管理和公共服务,把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜,把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。2008年3月,((关于深化行政管理体制改革的意见》更是明确提出:到2020年实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。


      对于公共管理改革来说,政府职能的确定起到了两个基本作用。一是规定了政府行为的范围,明确了政府应该做什么,不应该做什么。不仅为摆脱“全能主义政府”的束缚指明了方向,更重要的是,扭转了改革开放以来政府工作重点过度“经济化”,只重视短期经济利益的倾向。二是政府内部结构以及资源投人结构进行了相应的调整。在中央政府层面,从1998年后,社会事务类组织在机构总数中所占的比例超过了经济管理类组织,并且存在的时间最长。相应的,政府的人力资源以及财政资源的投人也向社会管理领域倾斜,政府的社会管理和服务职能得到了加强。

      2.会共管理活动的法治化水平逐步提高

      社会政治缺乏制度化、法制化被认为是“文化大革命”带来的重大教训,因此,改革开放一开始,就非常重视法制建设。①但整个1980年代的法制建设在“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”方针的指导下,目的是为公共权力行使提供法律的依据,还没有提高到用法律限制公共权力的滥用的水平。市场经济是法治经济,要求限制公共权力过度干预经济和私人领域。1994年,《国家赔偿法》颁布,并建立了国家赔偿制度,限制了公共权力机关以及工作人员对公民、法人或其他组织的合法权益的侵害。1996年颁布的《行政处罚法》严格限定了行政处罚的种类和设定,并对处罚程序做了规定,从而有效地规范了行政处罚行为,大大促进了依法行政,遏制了各种乱处罚行为。1999年,建设“法治国家”的目标写人宪法。同年颁布的《行政复议法》规范了行政复议活动,以防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权。2004年3月,国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》。②③提出用十年时间,基本实现建设法治政府的目标。《纲要》还提出了依法行政的六项基本要求:一是严格依法的合法行政;二是遵循公平、公正原则的合理行政;三是程序正当,并体现公开性;四是高效便民;五是诚实守信;六是权责统一,行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任。做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿。①2008年《关于深化行政管理体制改革的意见》把建设“法治政府”作为今后政府改革的目标之一。

      地方公共管理活动的法治化水平也在不断提高。国务院法制办2007年进行了首次“全国市县政府依法行政现状”书面调查显示,九成市县政府成立了依法行政领导机构;八成市县政府出台了行政执法责任方面专门规定,实施了行政执法考评和责任追究制度;七成市县政府实施了政府法律顾问制度等;九成市县政府建立了领导干部学法制度;八成市县政府建立了规范性文件备案制度;超过七成的市县政府出台了规范行政决策方面的专门规定。②

      法治化水平的提高说明了公共管理的理性化程度也在提升,这是市场经济发展的必然要求。尤其重要的是,在公共权力与公民权利严重不对称的情况下,法治建设起到了限制前者,赋权后者的双重作用。而公民权利的提升是实践公共管理中的“民主”、“参与”、“合作”、“责任”等价值的主体前提。

      3.奋共管理的民主化程度逐步提高

      除了民主选举这种制度性力量外,社会结构的多元化和公民权利意识的增强,这些社会力量也许是推动公共管理民主化更为重要的力量。在新的条件下,公共管理活动不能只局限于提供服务和产品,还要注重回应民意,从而提高公共管理活动的回应性和针对性。在市场经济中,公共权力与公民之间的关系不仅是传统政治中的代理人/委托人关系,还是服务者/顾客关系、共同利益相关者的关系。后两种作为后市场化改革时期出现的新关系,对于公共权力的行使提出了更高的要求,也导致了公共管理民主化的主要路径是提高政务的透明度和扩大公民的参与。显然,这个路径不同于对民主化路径的一般理解,但是,在现有的体制框架和社会条件下,这个路径是解决公共管理官僚主义严重的合理选择。

      从制度层面上看,这种路径的推进主要采取的是自上而下的方式,而提高透明度和扩大公民参与是同步进行的。早在1988年,中共中央书记处提出实行“两公开一监督”的原则(即办事制度与办事程序公开;办事结果公开;接受群众监督)。1995年确定“依法治国”的方略后,开放和透明成为依法行政的必然要求。1997年党的十五大报告进一步提出“坚持公平、公正、公开”的原则,实行“政务公开”,并在全国推行。2000年12月巧日,党中央、国务院两办发出了《关于在乡镇政府机关全面推行行政公开制度的通知》。当时的中纪委书记尉健行在一次讲话中提出,在重点抓好乡镇一级政权机关政务公开的基础上,有条件的县(市)、地(市)和省级政府机关,以及实行垂直领导的部门、系统,也要积极开展政务公开工作。在这个时期,各地政府在提高政务透明度方面进行了许多有意义的探索,比如山东烟台的服务承诺制、江苏苏州的财务公开制,辽宁沈阳的办事大厅一条龙服务制,以及公安系统的警务公开,检查系统的检务公开,人事部门的任前公示,财政部门的财务公开等。在各地的探索中,政务服务大厅和政府网站是通用的两种提高政务透明度的手段。2008年《政府信息公开条例》的施行,标志着政务透明有了法律的规定,成为公共权力的义务、公共部门的责任。随着公民权利意识的增强,公共权力必须面对日益强烈的公民参与提供通畅的渠道。2004年的《关于加强党的执政能力建设的决定》从提高决策科学化、民主化的角度提出了多种实现参与的方式,包括听证、论证会、咨询、公示等。2006年的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,以及2007年的党的十七大提出要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。这四种权力是广义的参与的组成部分。公民参与不仅以个人身份,还以组织的形式。对于后者,有三个变化特别值得注意。首先,农村村民委员会和城市居民委员会被规定为居民自治组织,是公民参与社区生活的基本单位;其次,对于不断发展的非政府组织,政府采取谨慎的支持态度,除了放松一些方面的管制外,还在党的十七大报告中把“社会组织”纳人扩大基层民主的范围;最后,网络为公民提供了虚拟的组织化参与载体,对于公共管理的影响越来越大,并且受到了各级公共权力的重视。

      4.公共责任的“公共性”逐步加强

      解决公共问题是公共管理的基本任务,但是,哪些公共问题需要优先解决,则取决于公共权力的价值判断和社会要求的强烈程度。改革开放开始,发展经济就被政府确立为优先解决的公共问题,并且得到了整个社会的认同。经济的增长成为提高公共权力合法性的首要方式。邓小平在一次讲话中说,经济增长,人民收人的提高“(这)就是今后主要的政治。离开这个主要的内容,政治就变成了空头政治,就离开了党和人民的最大利益。”①然而,经济增长采取的是让“少数人”、“少数地区”先富起来的原则,并允许政府直接从事经济活动,这一方面导致了公共资源的不均衡分配和流动,另一方面也使政府扮演了“经济人”而非“公共人”的角色。

      必须注意到,公共责任的弱化是社会贫富分化加剧的背景下出现的。这不仅会加重改革过程中积累的社会矛盾,也会削弱社会公众对政府的信任和支持。1993年邓小平在和其弟弟邓垦的谈话中,提到要解决分配不公,两极分化问题。他说,两极分化是自然出现的,要采取各种手段和方法加以解决。“过去我们讲先发展起来。现在看,发展起来以后的问题不比不发展时少。”①从20世纪后期以来,政府的公共性日益受到各级公共权力的重视。1998年,政府明确提出杜绝政府和军队办企业。从而在制度上严格规定了政府在经济增长中的作用。2003年sARS事件的发生对于恢复政府的“公共性”起到了转折点的作用。服务型政府和责任先后被确定为政府改革的基本目标。前者主要表现为政府管制的减少,加大对社会事业的资源投入,提高公共支出的均等化水平,使政府承担其更多应该承担的公共服务责任;后者表现为加强政府内部责任机制建设,特别是行政问责制的完善,确保政府承担的公共责任能够有效完成。

      “公共性”的增强扭转了公共权力合法性的维护过度依靠经济增长的倾向。通过加强公共服务,公共权力从直接参与经济活动脱身出来,回归到社会关系“中立者”的地位,这既可以更有效地调节多元化的社会关系,也有利于避免被社会中的强势集团所控制。责任政府的建设,一方面迫使各级政府及其部门能够更有效地回应社会的要求,及时解决各类紧迫问题;另一方面,也是更重要的,它有利于打破已经巩固的地方利益、部门利益对政令执行的阻碍和干扰,提高了政府的执行力,从而也加强了中央政府、上级政府在社会公众心目中的权威性。

      5.公共管理的“整体性”日益受到重视

      改革开放之初,邓小平在谈到社会主义与资本主义的比较时说,社会主义的优越性就在于“全国一盘棋,集中力量,保证重点。”②“一盘棋”思想说明了公共权力在使用过程中,能够有效地打破行政层级、部门的界限和障碍,提高公共管理的“整体性”。然而,改革开放在激活了各级政府以及部门的积极性和创造性的同时,也提高了政府自身的利益。由于相应的制度建设不完善,1980年代中期开始出现“诸侯经济”、“市场保护”等现象。进人1990年代,“部门职权利益化”、“部门权力个人化”,以及“部门利益法定化”等倾向更加明显,严重干扰了公共权力的整体性运行。1999年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》就尖锐指出:“政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求,部门职权利益化的倾向,造成一些部门、地区、行业之间的分割,加剧了部门、行业和地区的保护主义。”提高公共管理的“整体性”是通过两种方式进行的。一种是提高政府内部的执行力,确保政令得到有效贯彻。提高执行力的最重要措施就是加强行政责任。早在1987年,党的十三大报告就提出要建立行政责任制。2003年SARS事件出现后,行政问责制发展迅速。中共中央出台的《党政领导干部辞职暂行规定》,对官员辞职和问责的内涵、情形,以及追究方式给予了更为详尽的规定。各地也在完善问责制方面进行了探索,重庆、长沙、南京等地相继出台了关于行政过错责任追究的专项规定。2004年,温家宝总理在十届人大四次会议的《政府工作报告》中指出,要建立决策责任制,实行执法责任制和执法过错追究制。2006年初,国务院正式把建立和推行行政问责制列人政府工作议事日程。2006年、2007年,“提高政府执行力”两次写进中央政府工作报告。另一种方式是加强政府部门之间的协调性,打破部门界限,加快跨部门问题的解决。从1998年以来,历次的政府机构改革都把“运转协调”作为改革的目标。党的十六大则将其明确为行政管理体制改革的目标之一。地方政府在这方面的探索包括政府流程再造、大办公室制度等。2008年进行的“大部门制”改革是加强部门协调最重要的制度性改革。应该清楚地看到,市场经济条件下的公共管理“整体性”不同于计划经济体制中的“一元化”管理。一方面,它在强调中央和上级权威的同时,也尊重地方和下级的合理利益要求;另一方面,实现“整体性”的手段不是行政命令,而是法律规定。因此,必须通过加强法治建设来提高公共管理的“整体性”。目前,提高公共管理“整体性”的目的除了减少政府系统内部的矛盾之外,更重要的是提高政府的回应性,从而维护政府的公信力。

      6.多元治理机制有了一定的发展

      中国市场经济的发展,也是一个培养多元社会治理主体的过程。通过下放权力,政府逐步实现了与企业、社会、事业单位的分开,从治理结构上改变了政府包揽一切的“全能主义”形象。因此,随着私有企业、公民个人、各类社会组织等的发展壮大,政府部门不再是公共管理过程中唯一的主体,尽管还保持了核心的地位。社会治理主体的多元化,为多元治理机制的发展提供了条件。

      多元治理主体的发育从三个方面推动了多元治理机制的发展。首先,公共管理过程的参与主体在数量上增多了,在主动性上增强了。无论是作为组织,还是公民个体,这些参与者都对自身的权益有了更明确的认识,并且希望通过参与公共管理来维护这些权益。其次,市场经济中的一些机制、措施被引用到公共管理活动中,推动了相关问题的解决。这集中体现在各级政府改革带有不同程度的新公共管理色彩。最后,一些具有能力的新兴治理主体承担起某些领域中的公共管理职能。

      值得注意的是,多元治理机制的发展,似乎与行政层级的高低成反比,越是在基层,多元治理机制越有发展的机会。同时,在社会管理领域,多元治理机制也得到了官方的承认,比如,在社区治理中,经过多年探索,多元治理机制已经得到了承认。2006年通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》在谈到社会管理体制时,把“社会协同”、“公众参与”作为其中的两大要素。而在谈到社区建设的时候,明确提出,发挥驻区单位、社区民间组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区建设中的积极作用,实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动。同年国务院发布的《关于加强和改进社区服务工作的意见》把“坚持社会化”作为社会服务工作的原则之一,提出“发挥政府、社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业及个人在社区服务中的作用,政府提供公共服务,鼓励、支持社区居民和社会力量参与社区服务。”多元治理机制作为当代治理范式提倡的改革选择,参与、合作是其核心价值。对于长期习惯于包办一切的公共权力来说,要真正实践这些价值,不仅需要改变管理的理念,更重要的是下放更多的权力。

      7.公共管理日益专业化和精细化

      这种变化直接回应的是社会经济生活的理性化、信息化,以及公民个人权利意识的增强。2003年n月,在墨西哥城举行的第五届全球政府创新论坛,在宣言中把专业化和优质作为21世纪政府创新的七大目标之一。公务员制度是提高公共管理专业化的基本制度。1993年《国家公务员暂行条例》出台,1994年开始了公务员考录制度。2005年《公务员法》正式颁布。公务员制度的建立不仅杜绝了个人对政府工作人员录用的任意干扰,有利于控制公务员队伍的规模,而且还为公共管理活动提供了具有相应素质和能力的工作人员。

      公共管理的精细化主要出现在政府内部管理中,目的是加强政府内部的管理,提高政府运行效果。有两种形式的探索值得注意。一种是把国际流行的企业管理标准1509000引人到政府管理中,规范政府内部的流程,明确具体岗位的责任。另一种是政府绩效管理。有研究表明,现阶段,各研究机构和地方党政机构设计或正在施行的地方政府绩效评估指标体系不下30种,①其中北京、青岛、上海、厦门、杭州等都根据当地的实际情况制定了具体的指标体系。②

      然而,对于这种按照企业和市场的原则来改善公共管理的行动,并没有统一的认识。批评者认为,过于重视手段的技术性,往往忽略了公共管理本身也承担着政治的功能,涉及权力的分配,因此很容易使精细化管理流于形式。比如,在绩效评估中就存在着这样一些主要问题:一是评估指标的设计还不合理,过于琐碎化和技术化。尽管政府要实行“数字化”管理,但是并非所有的行为都能用定量的指标来测量。二是评估过程流于形式,尤其在公民参与方面更为明显。或者是公民对参与评估不感兴趣,而缺乏参与热情,或者是评估方有意限制公民的自由而广泛参与。三是评估结果的使用还不明确。究竟如何使用评估结果直接关系到对评估对象的激励和惩罚,以及社会公众对评估的信任度。如果对于结果的使用过于随意,就无法取得预期的效果,并最终断绝评估的生命力。

      8.维护安全和秋序成为会共管理的底线,实现社会和谐成为奋共管理的最高标准

      中国经历的多重转型过程必然是风险多发、高发过程。只有获得安全和秩序,才能使公共管理活动正常开展起来。这种认识可以追溯到对“文化大革命”经验的总结,但1980年代末期以来,日益明确,并且被确定为公共管理完成的基础性任务。社会治安综合治理机制的发展集中体现了公共权力对安全和秩序的强调。1991年2月,中共中央、国务院发出《关于加强社会治安综合治理的决定》。该决定提出:社会治安综合治理的方针,是解决中国社会治安问题的根本出路。同年,中央成立了社会治安综合治理委员会,指导和协调全国社会治安综合治理工作。此后,各级地方党委政府也设立了相应的机构,并且把“社会治安综合治理”列为“一票否决”考核范围。为了保持社会稳定,各级政府采取了多种措施,以应对不断增多的各类社会矛盾。①2003年SARS危机的出现,直接推动了应急管理体制的快速建立。2006年1月,国务院发布了“国家突发公共事件总体应急预案”,当年全国共制定各类应急预案135万多件,各省(区、市)、97.9%的市(地)和92.8%的县(市)制定了总体应急预案。全国应急预案体系已经初步形成。②2007年8月全国人大常委会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》,为应对危机提供了明确的法律依据和保障。应急管理体制的建立说明,应对高风险已经成为公共管理的重要任务。2006年通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,既肯定了社会矛盾和风险的存在,也把建设和谐社会确定为国家发展的目标,并提出了相应的建设方略,即按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求,解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力,走共同富裕道路,推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。

      从强调稳定有序,到建设和谐社会,反映了公共权力应对日益增多的风险矛盾的态度的转变。对于各种矛盾和风险,不能只依靠控制和压制,更需要采取预防、疏导等措施。而制度、机制建设尤其关键。

      通过以上分析,我们可以清楚地看到,1992年以来,特别是1990年代末期以来,中国的公共管理体制在许多方面进行的改革创新,比较及时地回应了社会经济发展中产生的诸多新问题、新矛盾,并且提高了整个体制的效力。当然,这些改革措施的有效性并不均等。造成这种结果有多种原因,但是问题的复杂程度,特别是决策者对问题紧迫性的判断似乎更具有决定性。

      三 盈政治的优先性与公共管理改革的难题

      决策者对现实的判断和优先性取舍说明了,在公共管理改革创新中,政治始终处于优先的地位。通过政治决策,公共管理改革涉及的诸多价值取向得到了先后排序,并因此改变了公共资源的配置格局,使某些领域的公共管理问题得到了优先解决。然而,尽管政治的优先地位解决了公共管理改革的优先顺序问题,但是,不能以干扰公共管理的正常运行为代价,否则公共管理的改革进程就很容易被干扰甚至打断,管理的连续性、规范化水平难以真正提高。

      在中国,政治优先性在公共管理改革中的作用是通过把公共管理问题“政治化”的机制实现的。各级党委政府,尤其是上级党委政府为了突出某些问题的解决,会将其确定为“政治任务”,要求下级部门全力完成,并相应给予政治上的激励和惩罚。,这种“政治化”过程要实现四个目标:(l)通过把某些任务变成“政治任务”,提高它们在各级政府所承担的诸多责任中的地位,突出了它们的重要程度。(2)当这些任务转变成“政治任务”后,有关负责的政府或职能部门就会调整资源和人员的分配方案,把资源和人员向这些任务倾斜,以保障政治任务的实现。(3)当这些任务转变为“政治任务”后,来自下级或职能部门的抵触或不执行行为会得到一定程度的控制,以实现政令的统一。因为抵触或不执行会受到政治上的惩罚,有关负责人的“政治前途”将受到影响。(4)对于确定“政治任务”的上级政府,尤其是中央政府来说,这展现了政府对问题的高度重视,有利于维护和改善政府在社会公众中的形象,提高合法性。

      在公共管理的实际过程中,政治的优先性有三种表现形式。首先是执政党的决策优先于国家法律制定。我们可以清楚地看到,执政党的每次重大决定都会带来法律制定重点、优先顺序的改变,并设定了公共管理改革的议程。这尤其体现在2003年以后的公共管理改革中。其次,上级的决定优先于下级的自主。一方面,上级的各项决定在法理上优先于下级的决定;另一方面,也是最重要的,上级的认可与资源配置为下级的自主行为设定了范围。第三,领导者个人的偏好直接影响着公共管理改革的日程。除了人治传统外,领导者的作用也得到了体制的支持。领导者最终“拍板”的决策体制,“一把手”负责制等扩大了领导者的个人作用。在许多具体的公共管理活动中,领导者不仅影响着资源的配置,工作重点的调整,还决定着人员的结构。在公共管理改革中,政治的优先性除了符合政治运行的一般逻辑外,还有中国自身的特殊条件。

      1.资源配里的集中体制为政治的优先性提供了制度环境尽管下放权力和发展市场体制在很大程度上改变了原来高度集中的资源配置体制,但是,中国在政府体制上依然采取的是集中制。一方面,在政府各个层级之间的关系上,下级要服从上级,地方要服从中央。包括中央政府在内的上级政府控制下级发展所需要的许多资源。除了资金外,更重要的是对下级行为的批准和认可权,即合法性的赋予权。另一方面,在政府各个职能部门内部,实行的是党委领导下的首长负责制,行政首长具有掌握部门资源的实际权力。因此,使他们对某些任务给予重视,并且亲历亲为必然会带动部门资源的调整。

      2.党管干部原列打破了政治与行政的边界,使所有政府工作人员都有义务服从党的政治决定

      党管干部的原则要求各级官员首先要服从党的领导,执行党的命令。该原则在实行中采取的也是集中管理的方式,管理干部的权限是向上集中的。1950年代,建立起来的干部管理体制保证了党中央通过组织系统,从宏观层面上左右着地方政治生态,保障中央政令畅通。1984年7月,中共中央组织部颁发了《关于修订中共中央管理干部职务名称表的通知》,改变下管两级的做法,规定干部管理权限是下管一级。这种改变使地方的干部人事管理权限得到加强,但中央仍然掌握了对省一级地方党政一把手的任命和推荐(省长一般由中央推荐,通过省一级人大选举,一般能获得通过),仍然掌握着对地方领导的控制权。同时,地方政府对于自己的直接下级干部有了更大的管理权。这不仅密切了直接上下级之间的关系,而且加强了上级对直接下级的控制。在现有体制下,党的领导首先是政治领导,因此,上级政府很容易借助党的组织体系来把某些重要任务提升为“政治性”工作,以对负责人职位的改变作为督促完成的手段。

      3.地方和娜门利益的强化也迫使上级部门不断强化重.蔽问题或决定的“政治性”,以保证欢令的推行改革开放以来,在地方政府以及各职能部门工作积极性提高的同时,其自身的利益也形成了,并且不断得到巩固,出现了“部门职权利益化”、“部门权力个人化”,以及“部门利益法定化”的倾向和现象。地方和部门利益的强化严重干扰了政令的统一,在某些领域非常突出。以至在2005年,当时的教育部副部长张保庆气愤地说,“中国目前最大的问题是政令不通,中南海制定的东西有时都出不了中南海。”2005年的中央政府工作报告提出要提高政府的执行力。2006年,国务院总理温家宝提出,要“提高行政效能,增强政府执行力和公信力”。他批评说,在一些地方和部门存在两个突出问题:一是政令不畅、执行不力。二是违法违规,失信于民。①

      毫无疑问,在一种快速变化的环境中,公共管理问题的“泛政治化”突出了改革的重点,推动了一些重要问题和难题的有效解决。这是改革开放以来,某些公共管理领域的改革能够快速推进,并使公共管理活动从总体上能够及时回应社会经济发展需要的重要原因。尤其是当改革遇到各种形式抵制的时候,把要解决的问题提高到“政治高度”,及时有效地消除了抵制,确保了整个国家重要战略的推行,以及这个大型国家转轨的有序进行。

      但是,并非所有的公共管理问题都需要通过“政治化”的方式解决,这不仅不符合公共管理自身运行的规律,而且也为公共管理改革设置了难题。这些难题主要有以下八种。

      第一道是政策难题。政策优先于法律。原全国人大常务委员会委员长彭真同志在谈到国家管理的时候,曾说,“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要建立、健全法制,依法办事。”②然而,我们可以清楚地看到,在法律制度健全的同时,政策并没有让位给法律,反而继续影响着,甚至支配着公共管理活动。行政层次越低,这种现象越突出。与法律相比,政策具有灵活性,有利于提高决策的效率,增强公共管理的应对性,但是政策也具有高度个人化、易变性,很容易从支持公共管理改革力量蜕变成阻挠甚至反对改革的力量。

      第二道是“领导者”难题。在任何公共管理改革运动中,领导者的作用都是至关重要的。他们的政治决断力和能力决定着改革的命运,中国也不例外。但是,中国也有自己的独特之处。首先,公共部门的领导者是任命的,并且没有严格执行任期制,变动较快。这一方面导致了诸多改革因为领导人的变动而终止,另一方面也使得新到任的领导人为了获得任命部门的注意,突出自己的不同,频繁以“创新”的名义做出各种决定举措。因此,公共管理改革也受困于“政绩工程”之累。即使是近年来备受关注的“改革强人”也会遇到“人走政息”的难题,也必须面对“过激”的改革措施,遭遇到公共管理部门内部既得利益的阻挠。第三道是“制度化”难题。有两种形式的“制度化”难题。

      一种是把现有的改革创新“制度化”。这些年来,地方政府在公共管理改革方面做了许多探索,有效地解决了当地社会经济生活遇到的问题,有的还被其他地方学习发展,扩散到更大范围中。但是,这些改革措施面临着“制度化”难题。在中国,要实现创新的“制度化”,目前唯一的渠道是被上级认可,并被写人政策法规文件。然而,要获得上级认可,一方面需要时间;另一方面还要处理公共管理体系内部的各种关系,这往往会为改革而增添不必要的成本。更重要的是,许多改革创新具有很强的“地方性”,一旦被制度化,很容易转变成要求“整齐划一”的行政命令,限制地方政府改革的活力。另一种“制度化”难题,主要来自于现有制度法律对改革创新的限制。通常的理由是,现有的制度法律已经有了明确规定,所以不需要改革,更不需要创新,只要服从和执行就可以了,否则就是破坏法治。当然,这种理由有一定道理,但是,必须承认现有的法律制度有的是过时的,有的甚至沦为了“恶法”、“恶制”。没有深人的改革创新就无法对其产生触动,也难以找到新的法律制度出现的可能。

      第四道是“安全”难题。公共管理改革应该优先解决管理双方以及相关者的安全问题,即公共权力、社会民众,以及其他利益相关主体都能获得基本的安全感。然而,许多改革创新都缘起于不同类型的危机,危机往往会对安全感产生损害。对于公共权力来说,没有基本的安全感,难以继续推进改革创新,甚至会趋向保守。一方面,正在进行的改革创新会由于担心引发不稳定而中断;另一方面,其他的非改革者也会在观望的过程中失去进一步改革的勇气。社会公众则会由于基本安全受到威胁对公共权力提出激烈要求,甚至采取过激行动,使后者难以在短期内通过变革来缓解激化的矛盾,改革仓促启动,又草草失败。

      第五道是“改革主体”难题。随着改革的深人,改革的主导者也成为被改革的对象。中国的改革开放是政府主导的,而渐进的增量改革方式,又为政府自主性的发挥以及自利性的强化提供了条件。一方面,渐进式改革可以使政府选择和安排改革顺序,减少改革的阻力;另一方面,增量式改革通过产生新的空间、领域,推迟了政府利益最顽固的领域受到改革的直接冲击,并且为政府权力的扩张提供了新的对象。在某些领域中,政府部门已经从改革的推进者蜕变为干扰者,甚至直接阻碍者。政府对改革深人的制约有多种表现形式,突出的包括政府规模不合理,浪费严重;权钱交易,干扰市场经济的正常运行;部门利益强化,干扰了政府内部政令的通畅;行政行为随意,公信力下降等。因此,政府在继续作为改革的推动者的同时,也成为改革的对象。国务院研究室副主任江小涓曾撰文指出:政府既是行政管理体制改革方案的制定者,又是行政管理体制改革的对象,角色冲突往往导致改革任务落实难,执行中变通方法多,改革过后易反弹。难点集中在两个方面:有利益的权力不愿放弃,阻碍转变职能;无利益的责任不愿担当,阻碍全面履职。①

      第六道是“参与”难题。扩大公共参与既是公共管理改革的目标,也是手段。一方面,参与公共管理活动是公民的基本权利;另一方面,公民对公共管理过程的参与有助于提高管理的民主化程度,减少官僚主义的滋生。因此,近年来,中央决策者一直鼓励最大范围地扩大公民的“有序”参与。然而,“有序”参与是由公共权力主导的,在现实中很容易蜕变成控制性参与,公共权力出于各种原因为公众参与设置障碍,使正常的参与缺乏制度化的渠道或者流于形式,不仅打击了参与热情,还可能造成公众参与的极端行为。更重要的是,有序的参与在指导思想上始终把公众作为“被动员参与的对象”来看待,不利于后者参与主体地位的确定,参与理性和能力的增强。

      第七道是“技术”难题。新技术,特别是信息技术在公共管理中的广泛应用是一个世界趋势。“电子政府”也被认为是公共管理创新的目标之一。中国的电子政府建设基本上与世界先进国家同步。各级政府在购置设备、开发软件、建立网站、网络化办公等方面投人了大量的资源和人力,并且取得了显著的效果。但是,新技术在公共管理中的有效应用也是一个难题。首先,由于需要投人,所以新技术的应用并不是均衡的,存在着地区、部门之间的“数字鸿沟”。其次,新技术功能的发挥受到制度限制,制度的边界也是技术应用的边界。第三,新技术产生的新问题超出了公共权力应对的能力。在公共管理改革中,技术创新虽然能够带来局部的突破,但从根本上需要制度创新的支持。

      第八道是“能力”难题。公共管理改革的根本目的是提供公共权力解决公共问题的能力,以及社会公众参与公共事务的能力。这是一个“增权”与“赋权”的双重过程。然而,这个双重过程内部是存在矛盾的。作为整个过程的主导者,公共权力增强能力往往是以增加权力的形式出现的,权力的增加又常常限制向社会公众“赋权”,结果是“增强”压倒了“赋权”。更值得注意的是,近年来,公共管理改革,一方面在努力限制公共部门的权力;另一方面又在增强其解决新问题的职能,并且把大量的公共资源转移到这些领域,造成了公共权力的能力与资源的严重失衡,有限的能力无法承担其对这些公共资源的有效管理。要解决这个问题,不仅要提升公共部门的能力,还要扩大社会参与,使政府与社会共同承担起责任。

      

      四 简要结论:走向政治发展导向的公共营理创新

      从社会主义市场经济体制确立以来,公共管理改革已经走过了16年的历程。从国家层面上,大规模的行政改革也进行了四次。2008年,《关于深化行政管理体制改革的意见》对未来12年的改革进行了明确的部署,强调“行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容”,将贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程,改革的目的是建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。显然,中国的公共管理改革已经在市场经济的背景下找到了自己的方向。

      这个方向就是政治发展。白鲁询在总结政治发展的10个命题时,从中提取了三个不断重复的核心主题,即对于平等的关注,包括政治参与的广泛化和大众化、法治的普遍化和排斥特权、政治采用的理性化特征等;对于政治系统能力的强调,包括系统的效率、合理性和能力作用的范围及强度等;对于政治角色和政治结构持续分化和专门化的认识等等。①从中国的公共管理改革的过程中,我们可以清楚地看到公共权力对市场经济带来的新变化、新问题的回应,与政治发展的价值取向有着高度的契合。

      而另一位政治发展理论家亨廷顿的思想也在中国经验中得到了清晰的回应。在他看来,维护政治稳定和政治秩序是政治的最高价值,对于发展中国家尤其如此。他依据各国发展经验提出,“各国之间最重要的政治分野,不在于他们政府的形式,而在于他们政府的有效程序”;②对于经济发展迅速的国家来说,“首要的问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由,但不能有自由而无秩序。必须先存在权威,而后才谈得上限制权威。”①有意思的是,在经历了1980年代以来,特别是“冷战”刚结束后,对市场经济体制可以置于任何领域皆有效的狂热和迷信之后(典型代表是新公共管理运动),国际学术界回到了强调政治发展的路径。治理理论所强调的民主、法治、参与、责任、回应等价值,不正是政治发展理论曾经强调的吗?②提高政权合法性作为治理的核心目标,使公共管理改革的重点再次回到了公共权力或国家自身。

      公共管理改革作为国家建构的重要内容,承担的任务是如何为政治意志的有效实现提供制度化的支持。这种支持体现为高素质的负责的官员队伍、合理的政府组织结构、与社会经济发展相适应的职能设置等。然而,政治意志不是个人意志或者某个群体的意志,而是公共意志。尽管公共权力的“公共代表”身份具有虚伪性,③但依然需要把社会公共管理的职能履行下去,以减少社会矛盾的升级。在中国,随着市场经济的发展,公共管理的“公共性”更加重要,只有把社会公共管理职能完成好,才能为市场经济的发展提供条件,并且解决市场经济本身无法解决的问题。因此,公共管理改革不仅要求政府淡化阶级属性,更要完成具体的职能调整。这正是职能转变从1990年代以来,一直是行政改革核心内容的根本原因。

      但是,公共管理改革回归公共权力本身,并不意味着要放弃对新的公共管理参与者,以及新的公共管理机制发展的支持。市场、公民个人,以及伴随市场经济发展而出现的公民社会组织都是公共管理活动的参与者。正是他们的参与,才使公共事务的“公共性”从虚幻趋向真实,也为公共权力的合理运行设定了有效的边界,为它从一些领域退出提供了“安全阀”。必须清楚地认识到,市场经济中的公共管理必然是合作式的、参与式的。对于管理公共权力来说,在保持主导地位的同时,为新的公共管理参与者提供参与的渠道,发挥作用的机制将是政治性的挑战。因此,公共管理改革的深入,不能停留在技术和机制层面,必须获得制度的支持。

      公共管理的“公共化”使市场经济发展过程中产生的新的社会力量能够加人到公共事务的解决过程,解决了政治参与要求超出政治体制接受能力的政治发展困境。对于公共权力来说,除了政治活动外,还有大量的公共管理活动;而对于新兴社会力量以及公民来说,除了政治权利之外,还有内容更为丰富的公民权利和社会权利。这样,公共管理改革就承担起了为政治体制转型减压和分流的作用。公共管理程序的完善、技术的提高、资源的增加,使得公民要求得到了满足,并且有效地解决了与他们生活、生产相关的问题,从而提高了公共权力的合法性。①因此,从这个意义上来推动公共管理改革,才能超越技术化、程序化的狭隘视野,使其在政治发展中找到自己的合理定位。

      (杨雪冬:中央编译局比较政治与经济研究中心副主任、副研究员)

      参考文献:略

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