信访制度是中国特有社会主义政 治制度。60年来,信访制度始终围绕中心、服务大局,为开创中国特色社会主义事业发挥了不可替代的 重要作用。系统地考察信访制度历史演进历程,探讨其发展规律,对于深化信访制度改革,化解矛盾纠纷,推进社会主义和谐社会建设有着重要的意义。
一、新中国信 访制度的创建(1949—1957年)
新中国成立伊始,广大人 民群众怀着对新生政权的极大信任和热情,通过写信和来访的方式反映各种问题,积极参与国家管理和建设。1951年4月30日,中共中央办公厅秘书室就当年一至三月处理 群众来信的情形向毛泽东主席报告:1月来信4680封,2月3544封,3月11436封。这些来信反映的问题,是以有关抗美援 朝、土地改革和镇压反革命三大问题为最多。[1]1956年,社会主义制度建立,层出不穷的人民内 部矛盾日渐显现,到1957年出现了建国后的第一次信访高潮。这一时期各级党政机关受理来信来访数 量呈持续上升趋势,信访内容多和当时的政治运动、中心工作和各项政策法令及生产形势相关。
信访形势的发展,迫切要 求设立处理信访工作的专门机构,制定规章制度,以规范信访工作。1950年初,中共中央办公厅秘书 室成立,专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导同志的信件。[2]群众写给政府的信件有中央人民政 府委员会办公厅、政务院秘书厅和总理办公室三个部门分别处理。1951年3月,政务院秘书厅成立了“群众信件组”,所有的群众来信都有该组专门处理。1951年5月16日,毛泽东对中共中央办公厅秘书室关于处理群 众来信情况的报告作以批示:“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要 求,要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度”。[3]这一批示指明了信访工作的性质和主要功能,成为信访工作制度化建设的开端。信访工作从性质上是党委、政 府的“秘书型”工作,信访制度的主要功能是 加强同人民群众的联系、克服官僚主义。
1957年5月28-31日, 召开了全国第一次信访工作会议,会议通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》以及国务院《关于加强处理人民来信和接待人 民来访工作的指示(草案)》两个文件。[7]文件中第一次把信访看作是群众的民主权利,信访工作被 正式纳入到法规制度体系之中。
共和国建立之初,蓝图初 绘,创业维艰,面对政权建设和经济建设中存在的新老问题,面对党内出现的官僚主义现象,共和国政权迅速创建了人民信访制度,极大地调动了群众的政治热情, 团结和凝聚了各界力量,推进了各项事业的顺利进行。
二、信访情势 的变化与制度调整(1957—1966年)
1957年后,国家政治形势发生剧烈变化,“左”的错误已波及到很多方面,人民群众的来信来访显著减少,信访工作出现了严重的滑坡。1961年,中央对国民经济进行了调整,工农业生产逐步恢复,信访活动又重新活跃起来。
这一时期,信访制度建设 又有了新的发展。在信访干部配备、信访机构设置和领导重视方面越来越符合客观现实,指导思想也一次比一次深化。1951年 《关于处理人民来信和接见人民来访工作的决定》规定:县(市)以 上各级人民政府“在原编制内指定专人”做信 访工作,并“设立问事处,或接待室”。[9]1957年《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》中规定县以上人民委员会“一定要有专职人员”、“专职机构”处理信访工作。1963年《关于加强人民来信来访工作的通知》中再次重申专人做信访工作的规定“应当仍然有效”。从“专人”到“专 职”,表明信访机构已从临时性的应急机制转变为常设机构。在领导重视方面,也做出了更加明确具体的 规定。1957年,国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》要求各级政府机关“都必须有一个领导人亲自掌管机关的处理人民来信和接待人民来访工作”。[10]1963年《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例》则要求“各级国家机关,对于本机关的人民来信来访工作,应当作为一项重要工作,列入本机关领导的议事日程”,并且“指定一位领导干部具体掌管人民来信来访工作”。[11]从要求领导同志“过问”到亲自“处 理”,再提到会议上研究,信访工作越来越受到重视。
在信访办理实践中,逐步 形成了“多办少转”的信访办理制度。1957年5月31日, 习仲勋在全国信访工作会议上讲话,对“转办方法”作 了详细说明。[12]1961年2月8日,中央机关信访工作会议传达刘少奇对信访工作的指示:“信 写到哪一级,只能哪一级拆看。”[13]1963年《关于加强人民来信来访工作的通知》明确规定了 省、地应当力求“多办少转”,县一般应当是“只办不转”的处理原则。1964年初,国务院秘书厅对建国十多年来信访工作中行之有效的做法加以总结,写出了《人民来信来访工作的基本 经验》。此时,信访工作已经摆脱了就事论事,开始从理论上进行探讨,标志着信访工作发展到了一个新的阶段。
三、信访制度 的破坏与特殊方式的开展
1966年,“文化大革命”发生,大多数信访机构处于瘫痪、半瘫痪状态,有的被撤销、解散,有的被降格为信访组,全国的信访工作基本上处 于停滞和半停滞状态。在当时十分混乱的情况下,许多信息渠道失灵,信访部门成为中央了解运动、生产、民情的重要信息来源之一,信访工作以特殊的方式仍有所 开展。
这一时期的信访体制基本 上沿用过去形成的模式,没有实质性的变化和改善,信访部门一直处于忙乱应付之中。1972年后,情 况虽有好转,但原有的规章制度已不适用,新的工作秩序又没建立起来,始终处于维持、应付状况。
四、信访制度 的恢复与重建(1976—1982年)
“文化大革命”结束后,来信来访数量成倍增长,要求平反 冤假错案、落实政策。1979年至1981年 出现了1949年以来30年从未有过的来信 数量最多、上访人数最多的现象。1978年1月 胡耀邦到中组部安排就绪的第一个月,每天就有几百人到中组部上访,全月来信达6麻袋。[18]
十一届三中全会之后,信 访制度建设开始迅速步入正常发展的轨道。1979年8月30日,中央机关处理上访问题领导小组成立,从中央机关抽调1000名 干部,分三批赶赴各省、自治区、直辖市,协助处理上访工作。其后仅1个多月,国家机关和各省市区陆 续成立信访工作领导小组,地、市、县也随之成立了信访工作领导小组,均由领导同志组成。据统计,全国约抽调了20万 干部和中央机关的千人检查组一同深入到基层,解决上访人的要求和问题,其声势之浩大和解决问题之多都是前所未有的。[20]1980年9月,撤销中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访联合接待室,中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院 办公厅分别成立人民来访接待机构。根据形势的变化,各地信访机构也做了相应的调整。一些大中型企业也都建立了较强的信访工作领导班子和信访网络。领导负责 制度、办案责任制、报告制度;信访登记、转办、交办、检查、催办、记录、立档、统计、总结、回报以及保密制度等等一系列信访制度得以迅速恢复发展,并逐步 建立健全。1980年,国务院颁布了《关于维护信访秩序的几项规定》[21],开始加强对信访秩序的治理。1982年,《城 市流浪乞讨人员收容遣送办法》颁布,驱逐城市中流浪人员。很快,这项制度就被扩大化了,收容遣送的对象包括上访者以及外来劳工。通过制定管理办法,中央政 府获得了司法权限以外的准司法权力,信访部门对异常上访人的收容遣返合法化、制度化了。一直到2003年 被废止,收容遣送制度在信访治理中扮演了重要角色。
到1982年,全国大规模的平反冤假错案工作基本结束。这一时期,信访工作从国家政治生活的边缘走到了中心位置, 既是信访工作的辉煌时期,又是信访制度建设的过渡转型时期。
五、信访制度 的功能转换和制度完善(1983—2005年)
改革开放之后,随着国家 政治、经济形势的迅速好转和各项政策的逐步落实,信访内容发生了很大变化,要求平反冤假错案的来信来访已明显减少,关于改革和四化建设的建议日益增多。信 访制度的功能也逐渐有了新的定位:为促进改革开放和经济建设服务。
1982年2月,第三次全国信访工作会议审议修改了《当 前的信访工作形势和今后的任务》,一定要“努力把信访工作这件大事办得更好、更有成效,为建设社会 主义物质文明和精神文明作出新的贡献。”[23]
各级信访部门面对改革开 放以来出现的新问题、新情况,积极探讨、开拓创新,开创了信访工作体制新局面。1985年3月3日 至5日,国务院办公厅信访局在沈阳市召开现场会,推广沈阳市信访部门文明接待群众来信来访的经验。[27]1988年 2月中共中央办公厅、国务院办公厅转发关于16省、市信访工作座谈会纪要,要求各级信访部门牢固树 立人民当家作主的思想,文明接待,认真办信,保证信访渠道畅通,为群众提建议、诉委屈和实施民主监督创造方便条件。[28]为 了适应改革开放的新形势,鼓励广大群众积极参政议政,许多中央机关和地方人民政府,先后建立了人民建议征集制度。1988年 山西省最早实行人民建议征集制度,并设立专门机构做这项工作。紧接着,河北省、北京市、沈阳市、黑龙江省等许多地方和民政部等国家机关设立了类似“人民建议征集办公室”等机构。在信访工作中,新问题 新情况不断涌现,信访活动空前活跃,出现了各种形式的跨地区跨部门的信访工作交流。这一时期,各地各部门因地制宜地采用了办大专班、短期培训班、以会代培 或系列讲座等办法,普遍地开展了对信访干部的培训。据不完全统计,受训人约有10万多人。地方各部 门的专兼职信访干部中,大专以上学历占68%,中央部委专兼职信访干部中,大专以上学历占82%。[29]同时,信访理论研究普遍、深入地开展 起来,许多地方成立了信访学会、协会和理论研究会。1991年5月16–20日,首届全国信访工作理论研讨会于在北京 召开,对信访工作的认识已从感性阶段向理性阶段迈进了一大步。[30]
经过20世纪90年代的不断深化改革和建设,20世纪末,我国已初步建立了社会主义市场经济体制。社会主义市场经济体制的建立带来了整个社会的巨大经济变革 和利益的重大调整,在这一社会体制转轨、经济成分日益多元化的巨大变革过程中,各类社会矛盾和利益冲突日益加剧,信访总量持续上升,信访内容反映的问题相 对集中、政策性、群体性问题突出,信访诉求形式日趋激烈。随着“依法治国”的理念的提出,信访制度建设进入了一个依法治理与制度创新的全新时期。
面临着信访形势的日趋严 峻,国家高度重视信访工作,提高了信访部门的规格和地位。2000年2月13日,中办、国办以厅发[2000]5号文件颁发了《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》,将中办国办信访局更名为国家信访 局,升格为副部级单位。[33]截至2004年 底,全国31个省(区、市)省级信访工作机构中,有19个 为正厅级,其中有的由省委或者省政府副秘书长兼任信访局长。大部分县建立了基层信访工作机构,一些乡镇设有专职或兼职信访干部负责信访工作,基本上形成了“纵向到底、横向到边”的信访工作网络。2003年3月,在广州工作的27岁大学生孙志刚因没有随身带暂住证而被广州公安黄村派出所收容并于3日 后遭殴打致死。“孙志刚事件”经过媒体报 道,引起了全国各地乃至海外各界人士的强烈反响。为从根本上解决城市生活无着的流浪乞讨人员的问题,完善社会救助制度和相关法规,6月20日,温JB总 理签署第381号国务院令,自8月1日起公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》,同时废止1982年 国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。[34]7月16日,民政部第三次部务会议通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》,自2003年8月1日 起施行。[35]《实施细则》的实行,使《救助管理办法》的内容落到实处,更具有操作性。2004年8月,为进一步加大处理解决信访问题的力 度,中共中央、国务院建立了处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度(简称联席会议)。此后,各省、市、县也相继建立了由党委、政府负责同志牵头、主要职能部门负责同志参加的处理信访突出问题及 群体性事件联席会议制度。各地各部门在化解信访难题工作中,勇于创新,努力探索新思路、新模式、新方法,在实践中创造了许多行之有效的信访办理新形式,如 人大监督、信访听证、下访、接访等。这些信访工作经验的宣传和传播,不同程度地渗透、影响着其它地方信访工作的发展方向和工作格局的变化,推进信访制度改 革的进一步深化和完善。
2003年收容遣送制度废止,导致“信访洪峰”的出现,信访成为一个突出的社会问题。信访制度引起了社会各界的广泛关注,信访制度的存废成为当时争论的焦 点,大致有三种观点:彻底改革(废除)信访 制度、改良(规范)信访制度和强化信访制度。弱化信访制度,其实质是着眼于建设现代法治国家,推进中国政治文明;强化信访制度的实质是着眼于中国长期的人 治现实,在不触动政治体制改革的前提下提高信访效率。在激励的争论中,
六、信访制度 发展的新阶段(2006年至今)
随着改革的深化和利益格 局的调整,我国已进入改革发展的关键时期,信访工作也遇到了许多新情况、新矛盾、新问题,社会矛盾增加,热点、难点、焦点问题增多。2006年10月,中共十六届六中全会在对构建社会主义 和谐社会的整体部署中对信访工作“统筹协调各方面利益关系,妥善处理社会矛盾”方面提出了新的更高的要求,确立了信访工作在构建和谐社会中的基础性地位,赋予了新的职责任务。2007年3月10日, 中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》并召开了第六次全国信访工作会议,进一步为信访工作的指明了发展方向。《意见》明确新时期信 访工作的定位是:信访工作是党和政府的一项重要工作,是构建社会主义和谐社会的基础性工作,是党的群众工作的重要组成部分。[37]2007年10月,中共十七大召开,从加快推进 以改善民生为重点的社会建设的高度,强调“要妥善处理人民内部矛盾,完善信访制度,健全党和政府主 导的维护群众权益机制。”[38]当前,信访制度发展进入一个新阶段,信访工作是构建社会主义和谐 社会的基础工作,是党的群众工作的重要组成部分,是以改善民生为重点的社会建设的重要内容。
在社会转型、矛盾多发的 形势下,信访问题已不是某一个部门的工作,而是关系全局、牵涉各方的工作,仅仅依靠信访部门自身,是根本不可能解决所有的信访问题。做好新时期的信访工 作,必须站在党和国家工作全局的高度,把信访工作放在中国特色社会主义伟大事业的总体布局中去认识、去思考、去谋划,与时俱进,创建中国特色的信访制度。
发展:从根本 上解决信访问题的宏观思考
当前信访问题信访问题突 出,这是带有全局性的问题,是与我国社会大变革、大转型进程相伴随的特有现象,有着鲜明的时代性和阶段性特征。要根本解决信访问题,化解矛盾纠纷,实际就 是只有大力推进和谐社会建设,才有可能从根本上解决信访问题,甚至于彻底消除信访问题产生的根源。这就必须通过大力发展生产力来不断增强物质基础,通过发 展社会主义民主不断加强政治保证,通过发展社会主义先进文化来不断巩固智力支持和精神支撑。
借鉴:总结、 学习、汲取国内外各种经验教训
古代信访制度是当代信访 制度的逻辑起点,其中很多元素值得我们今天借鉴。当然,也应该看到,古代信访与现代信访既有历史的文化血缘联系,在其形似的表象下又有本质的区别。正如英 国资本主义的立法,是把“旧的封建法权形式的很大一部分保存下来,并且赋予这种形式以资产阶级的内 容甚至直接给封建的名称加上资产阶级的含义”[39],建设中国特色的信访制度也必须汲取传统信访 制度的合理内核,结合当前实际,然后加以改革创新。创建中国特色的信访制度,还必须认真总结信访制度六十年来发展的正反经验。六十年来,信访制度从无到 有,从靠领导批条子到规范化制度化法制化,在伟大的社会主义建设进程中发挥着重大的作用。同时,信访活动长期与政治运动相伴随,致使信访工作正误交织,教 训也极为深刻。
建设中国特色信访制度, 既充分借鉴国内信访工作中的新举措、新思路、新经验,也要借鉴国外的有益做法。共和国成立后,曾介绍过苏联的信访活动,《人民日报》多次报道列宁如何接待 人民来访的故事。[40]20世纪初,监察专员制度开始迅速在世界各国传播。1978年,国际监察专员协会成立,各大洲也相继成立了地区监察专业协会。1993年,欧盟设立监察专员署,受理欧盟公民对官僚的投诉,成为第一个跨国监察机构。[41]国外类似制度的实践为我国信访制度的完善和研究提供了有益借鉴。
深化:立足现 实,深化改革,走法治化道路
信访问题不只是信访部门 的事情,仅仅依靠信访部门自身,是根本不可能解决所有信访问题。解决信访必须从深化信访制度改革入手,从当前实际出发,着力抓好以下几个方面:
一是分流。就信访制度本 身来说,它实际上承载了太多的重任。一些本应该通过其它渠道表达民意的政治参与方式,却因为其它渠道的不畅而全部拥挤在信访这个渠道中,从而造成信访渠道 的堵塞和无效就在情理之中了。鉴于目前我国各级党政机关、人大、司法都设有相应的信访机构,应充分利用现有的资源进行整合,引导群众根据不同诉求选择不同 救济渠道,从而将大量的社会矛盾和纠纷进行合理分流。
二是整合。信访中的问 题,有的涉及到几个部门或地区,信访部门虽然是个综合部门,但它不能把什么问题都包揽下来。现行的信访工作体制机构庞杂繁多,归口不一。中央信访机构与中 央各部门及地方信访机构之间没有严格意义上的隶属关系,中央信访机构对地方、中央直属部门的信访机构之间的管制协调能力十分有限,缺乏强制约束力。除党政 机关、审判、检察机关外,工、青、妇等群众组织也都设有信访机构。此外,军队、新闻单位也设有专职信访机构,其工作程序原则与党政机关无异。2005年《信访条例》和中共中央、国务院于2007年3月颁发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》,明确指出:新时期信访工作,要构建“统一领导、部门协调,统筹兼顾、标本兼治,各负其责、齐抓共管”的 信访工作大格局。[42]各地各部门积极探索,不断提高信访工作效率和管理水平,推动了信访工作新 格局的进一步形成。
三是走法治化道路。信访 制度六十年的发展史,是一部积极探索、规范操作,逐步走上制度化、规范化、法制化建设的历史。“以 法治访”是“依法治国”方略的具体体现,是依法行政的重要内容,也是我国信访制度改革的基本方向。中国政治体制改革的成功经验表明, 信访制度改革必须立足于中国的历史和现实,走法治化道路是深化和完善信访制度改革的根本途径。
60年来,信访制度随着国家的政治经济的发展而变化,始终围绕中心、服务大局,为开创中国特色社会主义事业做出 了重要贡献。实践永无止境,创新永无止境,研究永无止境,从历史的角度探讨信访制度昔日的辉煌和今日的困境,寻求信访制度变迁的过程及其所遇困难的根源, 对当前信访制度的改革具有极其重要的现实意义。
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[1]《中共中央办公厅秘书室关于处理群众来信的报告》,《建国以来重要文献选编》第2册,中央文献出版社,1992年,第266-267页。
[2]中国行政管理学会信访分会编:《信访学概论》,中国方正出版社,2005年,第12页。
[3]《必须重视人民群众来信》,《毛泽东文集》(第六卷),人民出版社,1999年,第164页。
[4]中央人民政府法制委员会编:《中央人民政府法令汇编》(1951年),法律出版社,1982年,第23-24页。
[5]参见中共中央办公厅、国务院办公厅信访局编印:《全国信访工作会议资料汇编》,1989年,第50-67页。
[6]《信访学概论》,中国方正出版社,2005年, 第13页。
[7]中共中央办公厅、国务院办公厅编:《全国信访工作会议资料汇编》,1989年印,第3页。
[8]刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社,1996年,第158-161页。
[9]中央人民政府法制委员会编:《中央人民政府法令汇编》(1951年),法律出版社1982年版,第23页。
[10]《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》,
[11]《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例(草稿)》,
[12]《在全国来信来访工作会议上的讲话》(
[13]《刘少奇年谱》下卷,中央文献出版社,1996年, 第503页。
[14]《周恩来年谱(1949一1976)》下卷,中央文献出版社,1997年,第607-608页。
[15]《周恩来年谱(1949一1976)》下卷,中央文献出版社,1997年,第520-521页。
[16]刁杰成:《周恩来与“文革”中的信访工作》,《当代中国史研究》1998年 第2期,第76-77页。
[17]《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》,中发[1972]45号文件。
[18]戴煌:《胡耀邦与平反冤假错案》,中国工人出版社,2004年,第55页。
[19]中央办公厅、国务院办公厅信访局编印:《全国信访工作会议资料汇编》,1989年,第157-158页。
[20]刁杰成:《人民信访史略》,北京经济学院出版社,1996年,第236-238页。
[21]商业部办公厅编:《信访工作政策选编》,1987年, 第6页。
[22]中央办公厅、国务院办公厅信访局编印:《全国信访工作会议资料汇编》,1989年,第399-400页。
[23]中央办公厅、国务院办公厅信访局编印:《全国信访工作会议资料汇编》,1989年,第417-418页。
[24]中办发[1986]8号文 件,商业部办公厅编:《信访工作政策选编》,1987年,第37-38页。
[25]《习仲勋在全国信访工作座谈会上的讲话》(
[26]《人民日报》
[27]《提倡文明接待群众来信来访,国务院办公厅信访局召开现场会推广沈阳市信访部门经 验》,《人民日报》
[28]《人民日报》
[29]文井:《平凡之中铸辉煌——13年 来全国信访工作回顾》,《人民信访》2002年第11-12期, 第33页。
[30]《首届全国信访工作理论研讨会论文集》,中国检察出版社,1992年。
[31]李宏勃:《法制现代化进程中的人民信访》,清华大学出版社,2007年,第142页。
[32]《人民日报》
[33]《人民信访》2000年第2期,第9页。
[34]《人民日报》
[35]《人民日报》
[36]参见刘武俊:《解读〈信访条例〉的新亮点》,《学习时报》
[37]中共中央国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》,《人民日报》2007年6年25日 第1版。
[38]参见《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》(胡JT同志代表第十六届中央委员会向大会作的报告),《人民日报》
[39]《马克思恩格斯选集》第4卷, 人民出版社,1995年,第248页。
[40]《列宁怎样对待群众来信来访工作》,《人民日报》
[41]金国华、汤啸天主编:《信访制度改革研究》,法律出版社,2007年,第25页。
[42]《中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》,《人民日报》2007年6年25日。