杨华：论以县域为基本单元的乡村振兴

摘    要：乡村振兴与新农村建设有着本质区别。乡村振兴的基本单元应该定位在都市之外的县域范围, 包括县城、集镇与村庄的统一体。乡村振兴不是村庄振兴, 它本质上是县域的全面振兴。以县域为基本单元的乡村振兴, 既能实现城镇化与乡村振兴同步发展, 又能协调基础建设与全面振兴的辩证关系, 还契合了农民渐进城镇化和半城镇化的特点, 能够在人与资源上实现城乡融合发展。推进乡村振兴要有空间视野, 不能把乡村振兴局限在村庄, 也要有时间视野, 不能把乡村振兴的近期目标与中长期目标混同, 搞急功近利式的乡村振兴。同时还要有辩证的视野, 不能把城镇化与乡村振兴对立起来, 也不能把乡村振兴与村庄保底对立起来。城镇化与村庄保底都是现阶段乡村振兴的基本内容, 是县域内乡村全面振兴的基础工作。

关键词：城镇化; 代际分工; 半工半耕; 城乡融合; 空心化;

党的十九大报告首次提出“乡村振兴战略”, 2017年底中央经济工作会议和中央农村工作会议进一步明确了实施乡村振兴战略的目标任务、时间表和路线图。2018年9月中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》对实施乡村振兴战略做出了阶段性谋划, 明确了当前阶段的目标任务及具体措施。实施乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央着于眼党和国家事业全局对“三农”工作做出的重大决策部署, 它顺应了广大农民群众对美好生活的向往, 是解决新时代社会主要矛盾的重要途径[1], 是未来促进我国农业农村现代化的总战略和“三农”工作的总抓手。

一、问题提出与文献综述

乡村振兴战略提出来后, 政策部门和学界都对其展开了全方位解读、阐发和研究。通观既有研究, 在对乡村振兴战略的具体实施上主要有两种思路, 分别是较为激进的思路和较为稳健的思路。激进思路是目前研究的主流, 认为只有进一步深化农村改革, 加速农村人地钱等要素流动, 乡村振兴才能落地生根, 农民收入才能提高, 城乡差距才能缩小。该思路的主要目标是让农民在农村致富, 主要的措施包括三条:其一是推动农村产业振兴。乡村振兴产业兴旺是重点, 主张要把提高农业综合效益和竞争力作为主攻方向, 全面振兴第二、三产业, 防止农村产业空心化[2]。其二是要将人才留在农村, 注重优化乡村人口结构和农业劳动力结构, 提高乡村人力资本质量[3]。认为乡村振兴关键是要有人才, 因而要培育现代青年农场主、新型农业经营主体带头人、农业职业经理人等[4]。其三是在农村土地上做文章, 通过建立相应的用地保障机制来推动乡村振兴, 具体办法包括农村建设用地入市、完善农村土地三权分置、土地增减挂钩指标异地交易、盘活闲置宅基地和农房等措施[5]。这些措施需要各级政府出台相应的政策和制度, 创设和建立相关的体制机制, 还需要有大量的资源投入, 进而资源投放的机制、精准度和效率也成了重要研究课题[6]。

稳健思路的基本主张是大部分农民家庭收入的增长空间在城市, 乡村振兴的基本目标是保持农村的基本秩序, 为留在农村的农民供给基本的适合生活和方便生产的公共物品和公共服务, 实现不同区域农村的有效治理[7]。为此, 该思路下的乡村振兴研究主要有以下观点。一是乡村振兴战略要通过各种资金和政策支持让农民继续与土地结合起来, 解决农民在与土地结合中面临的问题和困难, 从而保证农民获得远高于城市贫民窟的生活水平[8]。二是谨防城市过剩资本和市民下乡挤占农民的获利空间, 保障适度规模经营主体和小农户的利益, 健全和完善农业生产的社会化服务体系[9]。三是乡村振兴要有国际经验的视野, 认为欧美日是通过工业化和城镇化走出了中等收入陷阱之后才转而推动乡村振兴, 中国不能因为激进的乡村振兴过度消耗国家资源从而无法走出中等收入陷阱[10]。稳健思路主张在保持现有农村土地制度、基本经营制度、村社集体制度、基层自治制度等不变的前提下, 通过提高基层治理能力和加强治理体系现代化建设来实现为农民保底的乡村振兴。

以上两种乡村振兴的思路具有根本的区别。激进思路试图通过乡村振兴战略在短时期内一劳永逸地解决“三农”问题, 在乡村振兴战略下让农民发家致富, 让农村变得跟城市一样现代化。而稳健思路则认为不能在农村内部解决“三农”问题, 而应通过工业化和城镇化的发展在城市解决“三农”问题, 乡村振兴就是要为在城市解决“三农”问题腾挪出足够的时间和空间。

两种思路也有共同点, 那就是都认为乡村振兴战略只是在内涵上深化了过去的“新农村建设”, 是后者量变意义上的“升级版”[11]而已。但是事实上, 乡村振兴战略是在我国进入中国特色社会主义 新时代、社会主要矛盾发生了根本性转变、农业农村现代化提出了新要求的背景下提出来的, 它在目标、内容和方略上都与新农村建设有本质区别, 它是自成体系的战略设计。本文认为乡村振兴战略与新农村建设的根本区别是二者的战略目标不同, 乡村振兴的战略目标是以县域振兴带动农业农村现代化和农民城镇化, 而新农村建设的战略目标则是村庄经济社会的发展和建设。这样二者落地的基本单元也就不同, 乡村振兴战略落地的基本单元是县域, 而新农村建设的落地单元是村庄。

二、县域与村庄:乡村振兴与新农村建设的本质区别

乡村振兴与新农村建设是党和国家在不同历史时期针对“三农”工作提出的战略规划, 二者在落地单元和核心内容上都有根本差别。从实施“社会主义新农村建设”到乡村振兴战略的提出, 是新时代党和国家战略思维的新发展。

(一) 从“农村”到“乡村”的战略新思维

党的十九大报告提“乡村振兴”而非“农村振兴”, 内含着党和国家对“三农”工作的战略新思维。从“乡村”和“农村”两个词汇的内涵来看, “农村”是一个专门从事自然经济和农业产业的经济单位, 国家对它在现代经济系统中的功能定位是生产粮食。而“乡村”则不单纯是一个从事农业生产的经济单元, 而是集生活与生产、社会与文化、历史与政治多元要素为一体的人类文明体[12]。从这个意义上讲, 乡村振兴不是单纯的农业经济的振兴, 更不仅仅是农业产业的振兴, 而是政治、经济、文化及治理等各方面的整体振兴。

从“乡村”和“农村”所对应的概念来看, “乡村”对应的是“都市”, 而“农村”对应的则是“城镇”。“都市”指的是以非农业产业和非农业人口集聚为主、人口数量达到一定规模的居民点, 它是一地的经济、政治及文化中心。根据城市研究专家的概念, “都市”具有以下特征:人口密度高;集聚了不同文化、职业、语言背景且匿名性强的居民;聚集各类社团、企业和机构;人们活动趋向于专业化;居民知识和技能水平高于乡村居民;主要以法律法规为社会契约;生活多样化程度高、时间观念较强、生活节律快、相互间竞争性强等。对照这些特征, 在中国只有地级市以上的城市才能称得上“都市”, 而包括县城、集镇、中心村等人口相对聚居地都不具备都市特点, 而是更多地带有明显的“乡村”的特性, 包括在长期的历史发展中形成的共同血缘关系、互助关系、风俗习惯、文化价值及地方性规范。“城镇”是指具有一定规模工商业的居民聚居点, 包括都市、中小城市和集镇。集镇是介于农村与城市之间的过渡型居民点。与对农村的定义相一致, 对城镇的定义也多基于其在第二、第三产业上的经济功能。所谓城镇化就是指随着生产力的发展、科学技术的进步和产业结构的调整, 以农业为主的传统农村型社会向以工业和服务业等非农产业为主的现代城镇型社会转变的过程。农民由村庄向县城、集镇转移是城镇化的一部分, 但是新农村建设不包含城镇化。

因此, “乡村”是以县域为范畴的综合性的全域概念, 而农村则是以村庄为范畴的单一经济性质的局域概念。“乡村振兴”就是特指都市之外的地域经济社会的振兴, 包括县城、中心镇、集镇、中心村及之外的整个乡村社会的全方位振兴, 它以县域为基本单元。“新农村建设”则主要是指城镇之外以村庄为基本单元的经济社会建设, 而不包括县城和集镇的建设。质言之, 乡村振兴本质上是县域振兴, 而新农村建设则主要是村庄建设。

(二) 乡村振兴与新农村建设的内容比较

既然在基本单元上有差别, 那么乡村振兴与新农村建设在内容上也就会有较大差别。党的十九大报告提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求, 而党的十六届五中全会则提出过“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设总体要求。从字面上看乡村振兴和新农村建设都是用五句话、二十字来概括各自的总要求, 二者主要的项目内容也没有变化, “乡风文明”甚至一字不差, 似乎只是在建设的标准和程度上有差别, 乡村振兴战略提出了更高的要求。但是当从基本单元的视野来看乡村振兴与新农村建设时, 就容易发现二者不仅仅是量上的差别, 更本质的是战略上的差别。

1.“产业兴旺”与“生产发展”

“产业兴旺”与“生产发展”, 前者以县域为基础, 后者以村庄为基础。发展生产实现农民增收一直是党和国家关心的问题。在2005年左右正值农业税改革阶段, 受农业税费的影响, 农业生产的积极性尚不高, 农业面临供给不足的矛盾, 于是“新农村建设”提出发展生产的目标。在集体土地所有制和家庭联产承包责任制不变的情况下, 发展生产是农民个体家庭的事情, 个体家庭在农业生产上进行自我决策、自我管理和自我承担风险。村庄集体经济组织负责为农业生产提供基本的基础设施建设和社会化服务, 但不直接介入农业生产。所以“生产发展”的基本单元是村庄, 目标是提高农业综合生产能力, 基本措施是取消农业税费、发放种植补贴、完善公共基础设施和公共服务体系、推动土地流转和适度规模经营、提高机械化和科技化水平等。

经过十几年的发展, 我国农业综合生产能力得到了较大提高, 农民务农的收入增加, 同时通过向城市和沿海地区大量转移劳动力获得工资性收入, 农民家庭总体收入大幅度提高。但是也存在一些问题, 比如农业综合效益和竞争力仍然不足, 广大中西部农村“三留守”现象严重。为此, 要实现更多农民的就近就业就要推动“产业兴旺”, 不仅要实现农业的进一步产业化, 还要大力发展第二、三产业。但是问题就来了, 如果还按照过去以村庄为基本单元的思路, 那么在村庄狭小范围内既无法构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系, 更无法推动农业向第二、三产业延伸, 实现农村第一、二、三产业融合发展。同时, 在工商业发展上, 现在已没有条件再像二十世纪八九十年代那样出现“村村点火户户冒烟”的局面, 也不可能做到每个村都发展休闲农业、乡村旅游、田园综合体、现代食品产业等, 这样做只能是重复建设、同质竞争, 会造成资源浪费, 农民也不可能从中获利。那么, 鉴于城乡居民的消费需求和能力的有限性, 要实现“产业兴旺”的目标, 必须超越村庄视域, 以县域为单位对一、二、三产业进行统筹规划、协同发展, 切忌一个乡镇、一个村庄盲目地搞一窝蜂、大跃进。比如, 要以县为单位进行招商引资, 建立工业园区承接东部地区的产业转移, 推动县域内的工业发展;在县域内有区位优势和环境优势的个别地方推动乡村旅游、休闲农业和招商引资建田园综合体, 这些以城镇中产者为主体的观光消费, 建设多了就会出现供给过剩的问题;农业产业化体系也要视县域的农业特色适度推进特色农业的产业化。

总之, “生产发展”的目标可以在“统分结合的双层经营”体制下于村庄内达成, 而要促进第一、二、三产业的融合发展, 实现乡村产业体系的全面振兴, 则需以县域为基本单元和视域。

2.“生态宜居”与“村容整洁”

“生态宜居”与“村容整洁”, 前者以县域为基本空间, 后者强调村庄空间改造。“村容整洁”是应对当时村庄缺乏规划、人居环境脏乱差的局面提出来的新农村建设目标, 该目标在较高层次上是对村庄重新规划设计和新村建设, 中间层次是进行环境整治和美丽乡村建设, 较低的层次则是“有钱盖房, 没钱刷墙”。经过十几年的“村容整洁”行动, 尤其是近年基层组织进行的村庄环境整治、厕所革命、城管进村等行动, 使村庄人居环境有了根本性的改变, 实现了村庄空间的再造[13]。如果说“村容整洁”的治理单元是村庄、治理对象是村庄环境的话, 那么“生态宜居”则完全超出了村庄及其环境的范畴。“生态”是一个系统概念, 一个村庄及其环境不构成生态, 只有在一个地域范围内才能构建起自然和人文相契合的生态系统。生态宜居的治理目标就不是一村一户老百姓的问题, 而是满足一定区域内人民群众对优美生态环境的总体需求, 那么对它的治理也就不仅仅是村庄内的绿化美化、垃圾污水处理以及村内道路硬化亮化, 而是要在区域内对生态环境、城镇村社进行整体规划和总体治理, 构建相互协调、相互支持、相互联系的生态体制机制。生态宜居也是一个整体系统概念, 一个地方是否生态宜居, 不是看具体的村庄是否生态宜居, 而是看具体村庄所嵌入的地域生态系统是否宜居。比如有的村庄生态宜居, 但却影响地域的整个生态环境, 那么这样的村庄就需要搬迁;还有的村庄有很好的生态环境条件, 但是因人口大量减少而变得不宜居, 村庄也需要整体搬迁并进行土地整治后还林还草;还有的村庄因人地关系紧张, 村庄范围内的自然环境可能并不太好, 但是只要地域内整体生态条件好, 那么村庄也仍然是生态宜居的。生态宜居也不是“村容整洁”的高标准化, 它甚至不需要在村容村貌上做过多的投入, 不需要所有村庄环境都达到观光旅游、3A景区的标准, 而只要在保持环境整洁、基本公共设施完备和基本公共服务到位的基础上, 保证地域范围内整体的环境是生态和宜居的, 那么村庄就是生态宜居的。还有诸如强化土壤污染管控和修复、控制农业面源污染、扩大退耕还林还草等都不是在村域范围能够做到的。因此, 生态宜居的治理空间至少是县域范围。

3.“治理有效”与“管理民主”

“治理有效”与“管理民主”, 前者以县域为治理单元, 后者指涉村级民主。“管理民主”是在农村基层管理乱象丛生、微腐败横行、干群矛盾恶化的背景下提出来的村级治理目标, 它希望通过强化村民的民主权利来规范村级权力的运行。伴随着村财镇管、村级民主规范运行、“八项规定”、纪委督查、从严治党等制度进村, 村级管理乱象基本上得到了有效扭转。但是随着农村青壮年外流、农民分化加剧、农民法制观念提高、农民价值观念多元化、农民对公共服务提出更高要求、农村老年人养老恶化、矛盾溢出村庄、外来人口和资本进入农村、土地产权关系复杂化等现象和问题的出现, “管理民主”已难以应对当前农村多元复杂的治理问题, “治理有效”的需求也就应运而生。乡村社会治理有效问题之所以需要在县域范围内统筹解决, 与以下几个方面有关系, 一是治理问题超出了村庄范围。当前乡村社会的许多矛盾、纠纷及争端都已经超出了村庄乃至乡镇的范围, 需要由县级权威主体出面协调解决。比如交通事故、医疗纠纷、特殊群体信访等问题, 都不是乡村两级能够处理和解决的。二是治理资源需要在县域范围内统筹安排。中西部地区的行政村多数为无集体经济的村庄, 严重缺乏治理资源, 国家的转移支付只能维持村级基本运转, 而无法进行有效治理。那么, 乡村治理所需要的权威性资源、物质性资源、组织人力资源等都需要由县级政府统一配置。乡村治理有了资源才能撬动群众的力量和积极性, 才能通过低成本实现有效治理。三是多元化治理的主体只有在县域范围才能找得到。乡村治理的主体包括党委政府、村级自治组织、村民、市场以及各类社会组织, 依照治理事务性质的不同而将它们交由不同的治理主体进行治理, 才能发挥不同治理主体的特色优势和专业技能。但是诸如市场、社会组织等治理主体只存在于县域范围, 因此它们的资源只能在县域范围进行配置。四是治理的制度、规范和体制机制需要在县域范围内进行统一创设。县级党委政府是权威性的制度创设主体, 可以依据县域的实际情况将基层治理经验规范化和制度化。

4.“生活富裕”与“生活宽裕”

“生活富裕”与“生活宽裕”, 前者是指现代农业和工商业基础上的生活状态, 后者则是小农经济条件下的生活状况。在新农村建设提出之际, 农业税费刚取消不久, 农村劳动力大规模向城市转移也才兴起, 农民就业不充分状况没有改观, 农民基本医疗和社会保障制度还处于起步阶段, 农村义务教育尚未全面免费, 农民家庭的收入还处于较低水平, 但诸如基本生活、医疗、教育、养老、人情、建房、婚姻等方面的开支却大幅度增加, 以至于农民家庭的经济状况还比较紧张。因此, “生活宽裕”就是针对该条件下提出的农民家庭目标。近十年以来尤其是党的十八大以后, 伴随着农村青壮年劳动力在城市充分就业、农地适度规模经营成风气、农业补贴增加、农村社会政策不断完善, 农民家庭收入水平有了较大提高, 基本上实现了生活宽裕的目标。生活宽裕目标的达成有赖于两重力量的结合, 一重是农民家庭劳动力的充分调动和合理配置, 二重是国家社会政策的不断完善。但是农民家庭若要从“生活宽裕”迈向“生活富裕”, 则还需要县域这一重力量的加入, 主要与以下几个方面相关。一是发展县域工商业, 提高农村劳动力的就业程度。目前大量青壮年劳动力到沿海地区务工, 务工成本高, 还形成了“留守”问题。如果县域工商业得到发展, 不仅青壮年男性可以就近务工, 年轻女性也可以在本地充分就业, 甚至中老年人在务农之余还可以有大量打零工的机会。这可以使一个家庭获得更多的工资性收入。二是大力发展县域内的基础教育、职业教育和职业技能培训, 提高农村劳动力的文化和业务素质。文化业务素质越高, 在劳动力市场就越有竞争力, 其所获得的成长晋升平台就越高, 自然工资收入也就越高。三是完善县域内的医疗和公共卫生服务体系, 提高农民的身体健康素质。身体素质越高, 越能承受高强度的智力和体力劳动, 劳动时间也越长, 所获得的工资收入也越高。四是完善县域内包括教育、医疗、社保、低保、大病救助等在内的社会政策, 提高农民生产生活的保障水平, 降低农民家庭的货币化支出。总之, 在农民家庭依赖于“半工半耕”的收入模式下, 农民“生活富裕”目标单靠农民家庭和社会政策难以达成, 需要在县域层面进行政策和制度创新以促进劳动力充分就业和减少农民开支。

5.“乡风文明”和“乡村振兴”

“乡风文明”的提法虽然没有变, 但在乡村振兴背景下它是指整个县域内乡村优秀传统文化所蕴含的道德风尚、民俗规范、精神价值、思想观念等, 是与社会主义核心价值观、现代人文精神、文明素养、科学知识等相结合的产物。就文化社会风气而言, 村庄不是孤岛, 它受到地域范围内文化社会氛围的影响和渗透。地域范围的风气不好, 村庄的风气就不可能是净土。而县域是地域“小传统”与国家“大传统”的结合点, 它除了具有行政管理上的统一性之外, 还在社会文化和人文风俗上具有共同体性质。乡村振兴要推进乡风文明建设, 其切入点应该是县域。在乡风文明建设的一些具体事务上, 县域也是基本的治理单元。诸如在治理农村人情酒席泛滥、规范乡村人情风俗中, 由于农村的人情圈都在县域范围内, 如果只在一个村庄或乡镇内给予新的规范, 就很可能造成人情行为的混乱而难以持续, 而若在县域范围内对赶人情和办酒席进行统一规范, 则容易形成新的风俗习惯。再如农村养老问题, 在市场经济条件下村庄传统伦理已难以规范农民的养老行为, 村庄舆论在村民相互“不得罪”的逻辑下不再发挥作用, 只有在县域范围内构建起养老、孝老、敬老的政策支持体系, 出台权威性的支持有关养老的村规民约的政策措施, 才能营造良好养老社会环境和舆论氛围。

三、以县域为基本单元的乡村振兴:特有内含的优势

虽然中央并没有明确提出要以县域为基本单元实施乡村振兴战略, 但是从乡村振兴的内容可以看出乡村振兴的实质是县域振兴, 就是要通过县域发展带动县域内农民城镇化和农业农村现代化, 实现乡村的全面振兴。以县域为基本单元来考察和实施乡村振兴, 有以村庄为视域所不具备的优势。

(一) 实现城镇化与乡村振兴同步发展

如果把乡村振兴视为新农村建设的“升级版”或是村庄振兴, 就会把城镇化与乡村振兴对立起来。城镇是人口、资源和就业机会的集聚地, 城镇化是世界工业化和现代化发展的必然趋势, 中国经济社会的发展也必然要走城镇化这条道路。从农民的角度来看, 城镇化是农民家庭发展的新目标和新阶段。农民在实现温饱和宽裕的生活之后, 家庭的下一个发展目标就是实现城镇化, 这已成为农民在村庄展开社会竞争的最重要的“标的物”, 包括农村小孩要进城上学、青年农民结婚要在城镇买房和青壮年劳动力要进城务工。2000年以来, 我国年均城镇化率超过1%, 到2017年我国平均城镇化率为57.35%。但是即便保持现在的城镇化增长速度, 到2035年我国仍然有差不多4.5亿没有城镇化的农民留在农村[14], 那么国家政策就要考虑这个庞大的农民群体的生产、生活和出路问题, 包括让他们共享现代化的成果。在一定意义上, 乡村振兴也是应对这一基本国情提出来的长远战略问题。这样, 一方面农民要城镇化, 国家也需要通过城镇化来带动经济社会发展, 另一方面又要投入资源进行乡村振兴, 这似乎构成了一对矛盾。

如果以村庄为基本单元推进乡村振兴, 那么二者就必然是一对矛盾。因为按照这个思路乡村振兴就是村庄建设, 一方面是要通过大量的国家资源的投入, 将村庄建设得像城市一样美丽和现代化;另一方面要通过农业产业发展等措施将青壮年劳动力留在村庄以提升村庄人气, 而不是将更多的劳动力转移到城镇。这些措施会与农民对城镇化的期待相背离, 其结果可能是村庄建设得很好而农民却进城了, 导致消耗大量资源的基础设施使用率低, 乃至造成纯粹资源的浪费, 也使真正需要建设的村镇没有得到很好的建设。而以县域为基本单元推进乡村振兴, 则可以实现城镇化与村庄建设的协同发展。一是对村庄进行分类管理, 其中大量人口流失的村庄则对在村人口进行异地搬迁、建设中心村集中居住, 对还有大量人口居住的村庄给予基本公共建设和公共服务;二是通过工商业发展和教育机构集中等措施推动集镇、中心镇和县城发展, 以此带动农民就地城镇化。这样一来, 国家投入资源的瞄准率就相对较高, 让本该消失的村庄消失, 把节省下来的资源投入到需要建设的中心村镇和城镇化上来, 既可以实现农民的城镇化, 又可以保证尚未实现城镇化的农民能够在村庄享受与城镇相对均等的公共服务。

以县域为基本单元的乡村振兴既不是要否定城镇化、将农民生拉硬拽地留在农村, 也不是要让每个村庄都得到城镇一样的振兴;而是在推动农民就地城镇化的基础上, 为尚需要留在村庄里生活的农民构建较好的社会秩序、生活条件和发展环境, 从而为他们渐次实现城镇化提供基础。

(二) 协调基础建设与全面振兴的关系

根据《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》的目标设计, “到2020年, 乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成, 各地区各部门乡村振兴的思路举措得以确立, 全面建成小康社会的目标如期实现。到2022年, 乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全”。乡村振兴的远景规划是, “到2035年, 乡村振兴取得决定性进展, 农业农村现代化基本实现。农业结构得到根本性改善, 农民就业质量显著提高, 相对贫困进一步缓解, 共同富裕迈出坚实步伐;城乡基本公共服务均等化基本实现, 城乡融合发展体制机制更加完善;乡风文明达到新高度, 乡村治理体系更加完善;乡村生态环境根本好转, 生态宜居的美丽乡村基本实现。到2050年, 乡村全面振兴, 农业强、农村美、农民富全面实现”[15]。根据该规划, 乡村振兴分为三步走, 第一步从2018年到2022年是制度设计和完善阶段, 第二步从2023年到2035年是初步实践和决胜阶段, 第三步从2036年到2050年是乡村全面振兴阶段。第一步和第二步所做的工作属于基础建设, 包括制度基础和实践基础;第三步则是在前一阶段的基础上实现全面振兴。基础建设和全面振兴需要在县域范围内进行协调展开。

假设乡村振兴是以村庄为基本单元的话, 那么就必然要在每个村庄实现产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴, 也就必须在基础建设阶段对每个村庄进行普惠式的制度建设和资源投入, 然后在全面振兴阶段使每个村都实现“农业强、农村美、农民富”的战略目标。但是, 一方面, 在工业化、现代化和城镇化背景下村庄走向衰败是必然的趋势, 大量的村庄既没有基础也没有必要进行振兴。另一方面, 无论是基础建设还是全面振兴, 只要在村庄中无差别地全面铺开就必然会耗费国家大量的人力、物力、财力等资源, 不但达不到振兴乡村的战略目标, 而且会拖累国家其他领域的现代化建设和发展, 甚至还可能使国家迈不过中等收入陷阱。

以县域为基本单元推进乡村振兴, 可以在有所为有所不为乃至量力而为的基础上, 实现乡村振兴的战略目标。比如, 以县域为基础对乡村振兴进行总体规划和布局, 因地制宜地发展特色产业, 在产业发展上不能一窝蜂地都搞农业产业化和乡村旅游, 更不需要在每个村庄都搞产业发展。这样就不会在基础建设阶段造成低水平的重复建设和同质竞争。再如, 在对村庄进行分类管理的基础上, 分步骤、分阶段、分项目地开展基础建设, 有的村庄让其逐渐消失, 有的村庄保持基本建设水平, 而诸如中心村镇则可以进行全面建设。这样在基础建设阶段就可以避免全线出击, 使国家资源的投入就既有节制又有效果。待到2035年后基本实现社会主义现代化, 国家走出中等收入陷阱, 国力得到极大发展, 城市中产阶级进一步壮大, 这个时候国家就有足够的能力在基础建设的基础上推进县域范围的全面振兴。到2050年, 包括保留下来的部分村庄、中心村、集镇、中心镇和县城就都可以实现和都市一样的全面现代化。

(三) 实现城乡融合发展

所谓城乡融合是指城乡人员要素、空间要素、经济要素和自然要素的优化组合和双向流动[16]。城乡融合是对城乡关系新发展的概括, 是对以往城市优先、城乡统筹等发展理念的修正与发展, 其目的是要达成城乡两种空间、业态、资源系统相互渗透、密切联系和功能互补的新格局[17]。城乡要素的互动是城乡融合的关键, 那么哪一层级的城市与农村的互动才能够使城乡要素的互动最充分?都市的资源和生态系统较为完备和独立, 它无须与乡村进行深度互动亦能自我运转和循环。只有在县域范围内, 城镇才既有资源和生态的独立性, 又有与农村互动和交换资源的需求, 也就是说在县域才能够实现真正的城乡融合发展。

在城乡融合发展问题上, 许多学者认为最根本的是要深化城乡集体产权制度改革, 打破户籍制度和城乡二元结构, 促进城市的人才、资本流下乡, 同时推动农村的劳动力、土地进城, 加强城乡公共服务均等化, 实现城乡之间的深度互动和资源交流。但是从县域来看, 户籍制度并不是影响农民城镇化的障碍, 经济条件即能否在城镇获得稳定就业、购房定居才是农民是否真正城镇化的关键。城市资本和人才盲目下乡进入农业生产领域, 不仅挤占了在村农民原本狭小的利润空间, 而且由于经营成本高而难以获得利润, 只能向国家索取高额补贴[18]。若政策放宽允许农民的耕地和宅基地自由买卖, 城市闲置资本下乡大量占有这些资源, 很可能使失去土地的农民工在进城失败或是遭遇经济危机失业后没有了退路, 从而成为城市流民。因此, 所谓在人力资源、土地、资本之间进行双向自由流动很难实现城乡融合, 反而可能造成城市对农村的新剥夺和新剪刀差。从调查来看, 在县域能够实现真正的城乡融合发展, 主要表现在以下几个方面:

一是进城农民与在村农民之间的互动。由于村庄与县域城镇的通勤距离较短, 进城农民与在村农民互动的机会成本较小, 双方基于原有的亲属关系和熟人社会关系而有较密集且良性的互动。主要包括两个层面。其一是代际互动。在县域内实现城镇化, 子代可以在周末和节假日、父母生日或父母生病的时候返回农村看望和照顾父辈, 父辈也可以经常性地进城看望子女和照顾孙辈。这样就不会造成“三留守”问题, 尤其是高龄老年人可以得到子代的及时照顾而不会出现精神空虚等问题。其二是进城农民与在村的农民之间的互动, 体现为双方的人情往来和社会关系不中断, 进城农民可以轻易返回农村参加在村农民酒席, 在村农民也可以到城镇吃酒席。

二是城镇资源与农村资源之间的互动。这里的资源包括社会关系资源、物质资源和文化资源等。在物质资源方面, 如进城的子代与在村的父代在物质上可以进行较好的互动, 子代在城里务工的资源可以输入给父代养老, 父代在农村务农的收入可以输入城市以减轻子代的生活压力。在沿海农村调查发现, 当地农村老年人每天清晨乘坐公交车进城给子女送菜米鸡鸭及其他土产品。再如进城农民可以在物质上给在村的农民提供帮助, 包括借贷和资助。再如在消费上也可以实现城乡互动, 城镇居民下乡消遣、观光和消费土特产[19], 农民则可以进城逛街购物。调查发现, 周末年轻农民带小孩驱车到城镇游乐场游玩, 已成为农村新兴的消费活动。再如城镇资源还可以介入农业生产中技术和产后加工环节, 提供农业产业的科技含量和产业化水平。在社会关系上, 进城农民的社会关系较广、质量较高, 可以为在村农民提供相关社会关系服务[20]。在权威资源上, 进城的农民由于其在经济能力、社会关系网络等方面的优势而在村庄里有一定的权威, 他们便可以成为有利于村庄治理的“新乡贤”。

三是农民进城与返乡之间的互动。包括两个层面的内涵:其一是农民可以居住在城镇而耕种在农村。县域范围交通网络越来越发达, 公共和私人交通工具愈发便捷, 农民可以农闲时在城镇居住和打零工, 农忙则回农村务农。或者白天乘坐公交或自驾车回农村务农, 晚上再回城镇居住。我们调查到一些农村中老年人, 白天将孙辈送进城镇的学校后骑摩托车回农村干农活, 傍晚再回城镇接孙辈放学, 能够做到照看孙辈和务工两不误。其二是进城后失败的农民还能够返乡务农。在县域的城镇购买了房子, 但是如果没有找到合适的工作, 又无法到沿海地区或较大城市务工, 那么这样的农民还可以返回农村耕种土地。返乡成为进城失败农民的退路, 其前提是在农村还有承包地和宅基地。从县域城镇返回农村的机会成本和心理成本较小, 但是若是进入大都市后再返乡则要承受较大的机会成本和心理成本, 因此农民很难再回得去。在这个意义上, 城乡融合发展的空间定位也应该是县域。

(四) 契合农民渐进城镇化和半城镇化特性

农民的城镇化需要有家庭收入的支撑。当前农民家庭收入来源于两个方面, 一是年轻人外出务工的收入, 二是中老年人在家务农的收入。一对年轻夫妇外出务工的货币化收入占家庭收入的七八成, 一对中老年夫妇在家务农获得的主要是非货币化的收入。两笔收入加在一起可以达到农村的中等收入水平, 可以使一个家庭在农村过上较为体面的生活。但是这个收入水平对农民的城镇化有双重限制, 一重是限制了农民只能在县域范围内城镇化, 超出了这个范围就很难实现城镇化;二重是农民家庭成员不可能同时实现城镇化。所以, 农民的城镇化策略是渐进城镇化[21]和半城镇化[22], 就是在不同阶段实现不同家庭要素和家庭成员的城镇化。农民通过代际合力首先在县域内的城镇购买房子, 年轻人还得外出务工, 中老年人在家务农, 此时实现的是居所的城镇化。等到孙辈上学的时候, 中老年人到城镇照顾孙辈上学, 年轻夫妇外出务工, 实现孙辈及其教育的城镇化。待到年轻人有一定积蓄、技术和能力在本地就业后, 年轻人返回本地城镇居住就业, 中老年人返回农村务工, 并向子代输入务农获得的资源以减轻子代城镇生活的负担。这样实际上是子代孙辈城镇化与中老年人留守化的“半城镇化”。到中老年人无法务农之后, 他们便将土地流转出去, 跟随子代进城生活, 从而实现农民家庭的完全城镇化。还有的情况是, 等到孙辈成人彻底城镇化, 子代年老返回农村种地, 维持着年轻人进城和中老年人在农村耕作养老的半城镇化状态。

以县域为基本单元的乡村振兴高度契合农民家庭渐进城镇化和半城镇化的特性和需求。首先在县域内大力发展第二、三产业, 创造更多本地就业空间, 推动年轻农民本地就业和就地城镇化。其次, 通过大力发展县域中小城镇建设, 加强中小城镇公共基础设施建设和公共服务体系建设, 为城镇化的农民提供舒适便捷的生活和工作环境。再次是大力发展县域范围的城乡公共交通网络和公共交通工具, 以便于进城农民与在村农民的互动。最后是为农村提供基本的公共基础设施建设和公共服务供给, 为在村的农民尤其是中老年人提供生产生活便利, 降低他们的劳动强度, 同时也为进城失败的农民提供能够返回农村生活保障基本的生产资料。

四、以县域为基本单元的乡村振兴:亟待解决的问题

就2018至2035年乡村振兴的基础建设阶段而言, 乡村振兴以县域为基本单元要解决的主要问题是城镇化和村庄基本秩序, 主要包含下面几个方面:

(一) 城镇化、空心化与留守化的问题

城镇化是工业化和现代化的必然趋势, 它必然伴随着村庄的空心化和农村的衰败。但是由于农村人口众多, 城镇化不可能一蹴而就, 青壮年外出务工之后就会出现农村“留守”现象。在“以代际分工为基础的半工半耕”的收入模式下, 留守农村的主要是中老年人和儿童。所以, 乡村振兴最迫切要解决的是三个相互关联的问题:

一是农民的城镇化问题。在家庭收入结构的约束下农民的城镇化带有显著的渐进城镇化和半城镇化的特点, 最先城镇化的家庭要素是住房, 最先城镇化的家庭成员是小孩和年轻人。小孩的城镇化主要是教育的城镇化, 年轻人的城镇化则主要是就业和社会保障的城镇化。因此, 乡村振兴应该为农民解决在城镇化中的住房问题、教育问题和就业问题及社会保障问题。

二是村庄的空心化问题。许多农村地区在人口外出务工和城镇化的影响下, 留在农村的农民尤其是有生气的青壮年农民越来越少。有的数百人的村庄常住人口只有数十人, 且多以老人小孩为主。对于这样的村庄不是通过政策强行将外流的人口留住, 也不是给予保留或修复, 更不是巨资投入复古成古村落供观光, 而是通过搬迁现有人口至集中居住区, 再对村庄进行复垦或还林。

三是老年人及儿童的留守化问题。农村留守现象也是现代化的产物。留守老人中有劳动能力、能够自理的老年人不是问题, 问题是那些高龄、独居、生病的老年人, 他们的照料和精神慰藉会成为问题。因为隔代抚养, 留守儿童的成长和教育都可能出现问题, 尤其是在手机游戏兴起之后, 留守的中小学生很容易沉溺于游戏而荒废学业。解决农村留守问题关键还是要发展县域经济, 创造更多的本地就业机会, 再就是要建立健全支持留守老人和儿童的政策和制度体系, 比如通过村级组织建立老年人协会、互助养老机构等。

(二) 农业利润空间狭窄与留住农民的问题

人才振兴是乡村振兴的重要支撑, 既要振兴推动乡村振兴战略的专门性人才, 也要振兴农村本土人才。在务工的工资性收入高于务工的收入前提下, 大量有能力、有技术、有思想、有管理的青壮年农民都流出了农村。那么在乡村振兴战略开展之际, 怎样留住农村人才就成了研究课题。有大部分学者意见是要通过农业产业化和第一、二、三产业融合来留住农民[23]。

农业之所以是弱势产业, 在于农业的利润空间较为狭窄, 城市资本与技术不愿意进入农业领域。从农村调研来看, 凡是进入农业领域进行大规模经营的城市资本, 无论是种植大田作物还是经济作物, 基本上无一盈利的案例。其中原因在于农业微薄的利润难以支付高额的人力成本。另外, 由于我国农业从业人口基数大, 即便通过推动农业向第二、三产业延伸, 促进第一、二、三产业融合发展, 也无法容纳大量的农村劳动力就业。更何况我国农业地区广阔, 不可能所有地区、所有村庄都能够实现第一、二、三产业的融合。因而通过农业产业化留住的农民也不会太多。

调查还发现, 凡是能盈利的新型农业经营主体都是一对壮年夫妇加一台拖拉机, 经营数十亩到上百亩面积的家庭农场主。因为适当规模经营的家庭农场依然属于家庭经营, 不计劳动力成本, 能够实现农作物的精耕细作, 使亩均产量大幅提高, 从而能够获取适当规模经营的利润。那么, 在我国人均一亩三分地、户均不过十亩的情况下, 如何培育经营适当规模土地的新型农业经营主体[24]是关键所在。根据农村的调查, 大量青壮年劳动力流出村庄后, 一部分农村土地由中老年人在耕作, 另一部分土地通过流转并集中到了少数种田大户手上。这些种田大户一般是农村中的壮年, 既有承受高劳动强度的身体素质, 又有种田的技术, 还能够接受和运用现代农业科技。他们种植三四十亩到上百亩不等的土地。这样一个种田大户可以收入数万元到数十万元不等的收入。由于他们是本村人, 在村时间长, 对村庄事务最为熟悉, 与其他村民关系友好, 又热情照顾和帮助留守老年人和儿童。同时他们耕种土地较多, 也较为关心国家农业政策和农业农村基础设施建设。因此他们往往被推选为村组干部或村民代表, 成为村治主体。有学者将这些耕种中等规模土地、主要社会关系和利益关系在农村里的农民称作“中坚农民”[25]。

乡村振兴不是要留住更多的农民, 让农村看起来因为人多而有生气, 而是要通过诸如职业技能培训、帮助联系工厂等政策措施, 推动更多的青壮年劳动力进城务工, 这样才能将土地上的微薄利润留在农村, 使适当规模经营的农民有利可图, 他们就会留下来耕作土地, 成为活跃和治理村庄的主体。也不是无端地引进城市资本下乡种地, 与农民争夺本来就微薄的农业利润, 这样必然会驱逐还留在农村种地的青壮年农民, 使得农村真正失去中坚农民。

(三) 乡村治理体制机制的问题

组织振兴是乡村振兴的保障。现阶段乡村振兴要解决的一个重要问题是乡村治理的体制机制问题。从调查来看, 当前乡村治理体制机制存在以下主要问题。

一是村级党组织建设薄弱的问题。党的十八大以来, 从严治党取得实效, 农村基层党组织建设常规化, 乡镇党委对村级党组织的领导和监督得到了前所未有的加强。但是村级党组织自身建设能力、对党员的领导力以及群众工作水平却依然较为薄弱。村级党组织建设在农村遭遇了的挑战, 包括农民流动、农民职业分化及逐渐正式化的村级党组织做群众工作的动力和意愿弱化[26]。

二是村民自治组织科层化的问题。随着工业反哺农业、城市反哺农村的力度加大, 大量的资源通过条线部门下到农村, 给农村增加了大量的专业事务, 徒增了村干部的工作量。伴随着条线工作的增多, 原本分工不明确的村干部逐渐有了相对清晰化的专业分工。村干部除了要完成条线的业务工作外, 还要花费大量的时间应付条线对业务工作的检查。应付检查的方式是做材料, 以及带领条线干部下村入户。条线工作挤占了村干部的很大部分时间, 使得他们对条线工作应接不暇, 疲于应付, 就难以顾及乡村振兴的事务。

三是乡村治理形式化的问题。村级治理是中国社会治理的一线, 理应以解决村民的具体问题为主。但是调查发现, 村级治理中却出现了严重的形式主义, 主要有以下表现:其一是片面地理解基层治理现代化, 简单地将程序化视为现代化, 要求拿误工补贴的村干部实行坐班制和加班制, 而村里本来事情就不多, 导致村干部的人力资源大量浪费。其二是实行办事留痕的规定, 使得社区内本来处理起来很简单的事情, 却要花费大量的时间用于写材料归档和录入电脑。其三是基层干部难以真正沉到农村了解真实情况、做真正的群众工作。其四是党建工作和精准扶贫工作形式化严重。这些既耗费了乡村干部大量的时间和精力, 也浪费了大量的物质财富, 使得村级工作难以回应群众的真正需求。

四是乡村治理精细化的问题。在过去很长一段时间, 村级治理都较为粗放和简约, 无论是矛盾的解决, 还是公共产品和公共服务的提供, 都停留在大面上过得去就行的层面。村级治理主要是靠中心工作来推动, 每年或每个阶段的中心工作并不多。随着精细化理念的推广, 精细化治理也在一些农村地区快速推进。精细化治理表现为, 治理从简约走向复杂化;公共服务供给个性化和提档升级化, 道路建设和环境改造都实行高标准化;农民私事公共化, 大量以前是由农民自己能解决的事情都纳入进公共事务。但是, 农村的许多事务是难以清晰化的, 因此要在农村实现精细化治理就得投入大量的人力、物力和技术资源。村级治理的精细化大幅度地增加了治理成本和乡村干部的工作量。

(四) 农民增收与集体经济薄弱的问题

推进乡村振兴, 县域内产业兴旺是根本。乡村产业是否兴旺关涉到农民增收与农村集体经济问题。在现有的农业产出和产业化水平下, 农民增收面临瓶颈。目前农民增收的主要渠道是外出务工, 外出务工的工资收入水平有赖于家庭青壮年劳动力在市场上充分竞争。但是对于中西部地区的农民来说, 他们需要照顾家庭和维系农村人情往来, 因而他们的青壮年劳动力有一个可能无法外出务工, 比如年轻妇女要在家照顾小孩读书、照看不能自理的老年人等。因此, 受限于劳动力市场化程度和土地细碎化, 中西部地区农民家庭的工资性收入增长有限。

集体经济是村民自治和乡村治理的经济基础。村集体在有公共资源的情况下, 通过村民自治的方式决定公共资源的投向, 为村民提供公共服务。而没有公共资源则没有公共事务和公共服务, 也就无法实行村民自治, 使得许多治理问题得不到解决、群众普遍需求得不到满足。在中国农村, 除了少部分行政村有较为雄厚的公共资源外, 大部分行政村都属于经济薄弱村。这些村庄要办公共事务, 就只能等待上级政府的转移支付和项目支出。但是这两笔经费都是专款专用, 不需要村民参与, 因此也不构成村民自治的经济基础。有的行政村还有机动地, 而机动地的调整需要村民的参与, 因此尚能够激活村民自治。总的来说, 大部分行政村因为集体经济薄弱, 除了村两委选举之外, 无法实现村民的民主决策、民主管理和民主监督。

要突破农民增收的瓶颈就要增加本地就业机会, 提高农民家庭劳动力的市场化程度, 降低农民务工的成本, 使农民家庭获得更多的工资性收入。村集体在无法通过兴办乡村工业增强集体经济的情况下, 增加村集体收入就只有通过上级政府的转移支付, 给予村集体一部分能够自主支配的资源。这就需要县级政府有足够的税收和财政能力。无论是农民增收, 还是向村集体转移资源, 都有赖于县域产业的兴旺。

五、以县域为基本单元的乡村振兴:切实可行的做法及视野

乡村振兴以县域为基本单元, 这既是由乡村振兴战略的核心内容所决定, 也符合党的十九大确定的2035年基本实现现代化和2050年建成现代化强国的两步走战略。从2018年到2035年是乡村振兴的基础建设阶段, 该阶段国家的根本任务是实现现代化、城镇化和跨越中等收入陷阱, 因此乡村振兴的近期目标就不是通过密集的资源投入、暴风骤雨似地推动“全面振兴”, 而是推动县域内的城镇化建设和维持村庄基本经济社会秩序及有效治理。从2035年到2050年这段时间, 在我国成功跨越中等收入陷阱、基本实现现代化、农民城镇化率进一步提高的基础上, 国家就有足够的资源对尚存的村庄和城镇进行同等质量的一体化建设, 从而推动县域内乡村的全面振兴。因此, 乡村振兴以县域为基本单元, 既能兼顾城镇化与农村保底建设的关系, 又能协调基础建设与全面振兴的关系, 还契合了农民家庭渐进城镇化和半城镇化的特点, 能够在人与资源上实现城乡融合发展。

在乡村振兴的基础建设阶段, 切实可行的做法包括:

一是以县域为单元进行基础规划, 包括国土、城镇、产业、旅游等, 实现多规合一, 以统筹县域内城乡发展空间。《乡村振兴战略规划 (2018—2022) 》指出, 要“强化县域空间规划和各类专项规划引导约束作用, 科学安排县域乡村布局、资源利用、设施配置和村庄整治, 推动村庄规划管理全覆盖”。尤其是要对村庄进行分类管理, 乡村振兴不是村庄振兴, 不能对所有村庄都推动振兴。

二是在县域内着力推动以县城和中心镇为中心辐射集镇和中心村的“城镇圈”建设, 要建立城镇圈的工商、房地产、农业、教育等产业体系和统一的就业市场, 按城镇圈统筹个人消费和公共服务空间布局, 打造县域内高效通勤的交通系统。

三是完善和强化乡村组织体系建设, 打造一支真正有群众工作经验、能够扎根乡土的乡村振兴队伍, 为留在农村的农民解决基本的生产生活秩序问题, 为实现农村的有效治理提供组织保障。

四是着力打造农村基础设施体系和社会化服务体系, 前者包括户外村内基础设施建设、村庄环境整治、厕所改造、农田机耕道水利建设、解决土地细碎化问题等, 后者包括农技推广、农机服务、文化建设等。

五是推动青壮年劳动力外出务工并做好他们的后勤保障工作。推动青壮年农民外出务工以获得更多的外出务工收入, 既能使他们更好更快地城镇化, 又给留在农村的农民留下更多的获利空间。做好外出务工农民的后勤保障工作, 就是要解决或缓解农村“留守”问题, 让务工农民能够安心地外出务工。

六是要保障农民进城和返乡的权利。进一步打破阻碍农民就地城镇化的藩篱, 为进城农民提供更多的权利保障。同时也给他们留足进城失败后退回农村耕作的空间, 也就是不改变现行农村土地制度, 保障农民对耕地的承包权和经营权及对宅基地的使用权。

总而言之, 在乡村振兴的基础建设阶段, 对县域内城镇的建设是积极稳健的, 为能够城镇化的农民创造城镇生活生产的空间。而对村庄的建设则是保底性质的, 主要是为暂时不能城镇化或进城失败的占农村多数的农民供给基本的生活生产秩序, 并让他们有条件继续努力城镇化。[27]

综上所述, 我们在讨论乡村振兴时, 要有空间的视野, 把乡村振兴的基本单元定位于县域而不是村庄, 不能把一些典型村庄的建设视为乡村振兴, 也不能把修葺旧村落作为推动乡村振兴的方式。乡村振兴是县域层面的整体的振兴, 不是村庄的局部的振兴。乡村振兴也要有时间的视野, 不能把近期目标与中长期目标混同, 跳过乡村振兴的基础建设阶段直接进入全面振兴阶段, 搞急功近利和大跃进式的乡村振兴。同时, 乡村振兴还要有辩证的视野, 不能把城镇化与乡村振兴对立起来, 认为乡村振兴就是农村的振兴、村庄的振兴, 于是就要把更多的农民留在农村;也不能把乡村振兴与村庄保底建设对立起来, 认为村庄保底建设就不是振兴, 就剥夺了农民共享改革开放的成果。事实上, 在乡村振兴的基础建设阶段, 城镇化与村庄保底建设都是乡村振兴的基本内容, 是为县域内乡村的全面振兴做的基础工作。只有县域内城镇化率提高了, 农村居民减少了, 村庄减少了, 才能真正实现县域范围的全面振兴。