自统治当局将“实现基本公共服务均等化”作为关注民生的一项重要举措以来,有关基本公共服务的研究逐渐成为学术热点。诸多研究者深入分析了其理论依据、内涵、研究意义以及实现路径等问题,为更深入的研究奠定了基础。
作为基本公共服务均等化研究的基础问题,诸多研究者对基本公共服务均等化的丰富内涵进行了深入分析。由于研究视角和切入点的差异,学者们对其内涵存在一定分歧,但“结合公共产品理论,研究者对公共服务的不同阐述并没有脱离公共产品的范畴,公共服务在本质上就是公共产品。”刘蕾(2009)在梳理相关研究文献的基础上指出,“基本公共服务就是满足居民基本需求的公共产品”,“基本公共服务均等化在本质上就是政府遵循公平原则,为实现社会福利最大化日标,向全社会居民提供的、满足其基本需求的公共产品。”[i]这一观点可以看成是财经领域研究者共识的体现。
有的研究者(韩志明,2009)从政治学的角度进行分析,认为“公共服务是一种空间化的社会存在,具有特定的范围和边界”,基本公共服务是现代法治原则,尤其是平等原则的要求。但由于空间差异的客观存在,公共服务的差异性无法抹杀,要完全实现公共服务的均等是不可能的。同时政府也“应该尽可能满足全国人民对于公共资源的基本物质需求和权利要求”,“基本公共服务均等化不是一个最高的美好理想,而是一个最低的基本要求”,“每一个方面都包含着特定的政治议题”。[ii]
由于当代中国基本公共服务的天然政治性,官方的界定就显得尤为必要。中国(海南)改革发展研究院撰写的《百姓.民生》一书认为,“基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上,根据一国经济社会发展阶段和总体水平,为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力,保护个人最基本的生存权和发展权,为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。”[iii]通过运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准的界定,把义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务,看成现阶段基本公共服务的主要内容。
理性的界定基本公共服务的性质也是非常必要的,因为性质决定着事物发展。特征往往是性质的外化。对性质与特征的认识能为更全面而深刻的研究奠定基础。
(1)公共品(public goods)。无论财经领域还是政治(行政)领域的研究者,都没有否定基本公共服务是公共品这一基本结论。甚至在这一点上达成了最初的共识。基本公共服务就是满足公民具有基础性、广泛性、迫切性和可行性需求的公共产品。
(2)时空性。需求在一定意义上是一个时空概念,总要基于一定的时空。基本公共服务也只有在一定的时空中才具有现实意义。再美好的理想也无法避开现实力量的禁锢,更不可能超越,反而使梦想显得如空中楼阁般虚幻。均等化主要就是针对空间差异性的存在。这种空间差异既体现在地域之间,也体现在社会空间上,更体现着政治统治的空间秩序。
随之而来的可能是需求的刚性,随着社会文明程度的提高,对基本公共服务也会提出更高的要求。同时“已经享受到相当水平公共服务的人不可能在公共服务均等化的过程中被剥夺掉他们既得的公共服务。”[iv]
(3)政治性。基本公共服务具有天然的政治性。没有人会否认基本公共服务是政府的责任,是政府为实现公民基本权利的努力,“公共服务也正是建立在公民权的概念基础之上的”[v],均等化的程度也意味着政治文明底线的高低。
更深层次的意义还在于关系着执政当局的政治合法性,“在政治的逻辑上,基本公共服务的均等化实际上也是在社会贫富差距拉大、社会公正严重缺失的历史背景下重新寻求政府责任的底线”,“公共服务均等化也是政治性的,体现了政治权力的意志和倾向性”。[vi]
刘瑜认为(2010),“政治本身它是一个柴米油盐衣食住行的东西”,[vii]与每个人的生活息息相关。毫无疑问现实中存在着一个巨大的“弱势空间”,底层社会生态持续恶化,以基层政府为对象的维权抗争和社会泄愤事件时有发生,至少说明政治应该包含的国家之善没有在底层社会体现,而“善”最基本的就是对弱者有同理心,政府的责任底线已经失守。
尽管诸多研究者进行了许多有益的研究,也达成了一些基本的共识。笔者试图在此基础上,结合社会学研究的相关成果,对基本公共服务做另一种解读。
传统的研究认为基本公共服务是由政府提供的,与一定经济社会条件相适应的,满足全社会居民基本需求的公共产品。这类定义的缺陷在于:第一,不能解释政府提供基本公共服务的动力问题;第二,没有解决基本公共服务的范围或内容问题;第三,把一些更为基础的公共服务,比如免受公共权力非法侵扰的权利,排除在外。
基于此笔者认为,基本公共服务,是指统治当局为实现国家长治久安而实施的,以正义和秩序为基础,以保障公民的宪法权利[viii]为核心的一系列国家治理行为和制度安排[ix]的过程。应该肯定正义、秩序和公民权是公共品,而且是纯粹的公共品,政府提供基本公共服务就是为了保证其实现。现实国情的制约,当然的具有适时空性和政治性。因此,这一定义并没有违背基本公共服务的三个基本性质。
历史业已证明,发展是稳定的基础。基本公共服务,尤其是基础教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等是人发展的基础。只有每个人的自由发展,社会发展才能实现。经济的繁荣不必然导致社会安定。基本公共服务一方面为每个人的自由发展提供了基本保障,另一方面通过国家对社会资源的再分配促进着社会的公平,客观上能安抚社会弱势群体的情绪,弥合精英与平民、上层与下层之间的“断裂”,从而化解可能出现的政治动荡。换句话说,基本公共服务为政府实现长治久安,从而实现长期执政创造了条件。这正是当局动力之所在。
学者们基本认同基本公共服务包括以下内容:基础教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务、基础设施、自然灾害救助等。这些都是公民宪法权利的重要组成部分,也在一定程度上体现了正义和秩序的要求。但一些更为基本的公民权,诸如财产、自由、平等、尊严等却被排除在外。也就是说传统的观点只把物质性的公共服务视为基本公共服务。但常识告诉我们,如果一个公民的财产可以被任意侵占,比如某些地方的“新圈地运动”;自由可以被随意剥夺,比如对某些人的“跨区域追捕”;平等可以被肆意亵渎,比如某些地方公共部门的“因人设岗”;尊严可以被任意践踏,比如某些群体为了生存而卑微乞求……如果连家园都受不住,成了被圈养、被肆意宰杀的羔羊;如果连舞台、生存机会都被剥夺,成了谄媚、乞讨的羔羊,对于他们物化的基本公共服务又有什么意义呢?
因此,笔者的解读有更广泛的包容性和人文性,使得一些非物化的但又非常基础的东西被融入到基本公共服务中来。当然这形成了对传统定义的冲击,但正如前面所分析的它并没有违背基本公共服务的基础原理。即使这一定义是不成立的,其中所包含的理念,即重建以正义和秩序为基础的社会公共生活基础秩序,保障公民权实现,起码不要受到侵犯,是有现实意义的。可以说,如果没有以正义和秩序为基础的社会公共生活的基础秩序,基本公共服务不但不会使公民真正(平等)受益,甚至会成为某些人对善良人的欺骗。如果不能把公民权作为基本公共品供给,并保障其实现,当然这种实现有一定的时空性,基本公共服务就会丧失其本来意义。
制度本身是一种公共品,基本公共服务也要以一定制度框架为基础。如果将基本公共服务视为一系列制度安排,或者说以实现一定制度目标而实施治理行为的过程,那么前提就是要保证制度设计是正义或者是公平的。我们可以把制度安排视为自来水管道网络,非正义的制度设计好比有的管道很粗有的管道很细,有的管道是疏通的有的管道是堵塞的,而基本公共服务就是自来水,是生活必需品,如果管道设计不合理,那么自来水当然就不能均匀地流入千家万户。
基本公共服务均等化的内涵似乎是一个不值得讨论的问题,但又是一个争议较大的问题。如上所述,基本公共服务好比自来水,只要管道设计合理了,自然也就能较均匀的流入千家万户。但正如刘琼莲指出的,“在权力意志的支配下, 人所获得的只能是实质的不平等和不自由,也就不可能有社会公平与正义可言”。[x]根据马克思主义的基本理论,“法是统治阶级意志的体现”,制度的正义可能仅仅是一种理想。
“基本公共服务均等化的实质在于发挥政府保障全体社会成员的基本权利的职能, 它要求通过深化改革提高政府的制度化程度, 落实政府责任, 完善政府服务精神,根据合作社会的要求构建一个合作的社会治理体系。”[xi]尽管制度的正义可能是不存在的,但要实现基本公共服务的均等化又必须依靠制度建设。
基本公共服务均等化的法理依据在于公民权平等原则。国家统一,形成超越社会之上的政府和法律秩序,并在宪法中规定了,“公民在法律面前一律平等”,其全体公民当然应该平等享有国民待遇。政府有责任通过对社会公正与制度和谐的追求,为每一个公民提供其生存和发展所必须的基础条件,使其生存得更好,生活得更有尊严。这既是国家之善,也是国家之根基所在。
[i] 刘蕾:“基本公共服务均等化内涵研究述评”,《长安大学学报(社会科学版)》,第11卷,第3期。
[ii] 韩志明:“公共服务均等化的空间政治学分析”,《探索》,2009年,第2期。
[iii] 中国(海南)改革发展研究院:《百姓.民生:共享基本公共服务100题》,中国经济出版社2008年版,第5题。
[iv] 韩志明:“公共服务均等化的空间政治学分析”,《探索》,2009年,第2期。
[v] 韩志明:“公共服务均等化的空间政治学分析”,《探索》,2009年,第2期。
[vi] 韩志明:“公共服务均等化的空间政治学分析”,《探索》,2009年,第2期。
[vii] 刘瑜:“作为生活经验的政治 ”,凤凰网读书会,第27期。
[viii] 宪法权利包括人权与公民权。人权指作为人所应该享有的基本权利,包括生存权、自由权、尊严、诉权。公民权是公民参与国事的权利,属于个人,但却针对国家公共生活。人权是宪法权利的基础,公民权建立在人权的基础之上。一个有公民身份的人所享有的生存权、自由权是作为“人”而不是以“公民”身份享有的。——马岭:“宪法中的人权与公民权”,《金陵法律评论》,2006年秋季卷。
笔者认为,公民权天然包含人权,一个被剥夺人权的公民肯定也无法享有真正意义上的“公民权”。我国宪法中没有规定公民的“生活安宁权”,即主体为维持正常、安宁的生活环境所享有的不受非法干扰的权利,但其往往是公民幸福生活的基础,应该成为公民宪法性权利之一。有的民法学者(王晓艳,2003)建议在民法人格权中规定,这种观点有一定可操作性,但实际上降低了其位阶。下文中的公民权等同于公民的宪法性权利。
[ix] 本文中的制度,限于全国性的法律法规、公共政策和实施机制。这是由公民权的全国性、统一性和平等性决定的。有关公民权的这三个性质,参见张英洪:“公民权:现代国家最基本的公共品”,《中共福建省委党校学报》,2008年,第6期。
[x] 刘琼莲:“论基本公共服务均等化的实质”,《教学与研究》,2009年,第6期。
[xi] 刘琼莲:“论基本公共服务均等化的实质”,《教学与研究》,2009年,第6期。
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