•  内容提要:民主激励与效率激励是以激励方式推进民主与效率价值目标实现过程中产生的一对关系,彼此之间取舍和权重界定的不同使其关系的演进呈现出明显的阶段性特征,能否协调和如何协调这对关系亦成为学界争论的焦点。为此,本文选取民主激励初现的河南省南坪村和陕西省钟家村作为个案,来分析村民参与公共服务供给中民主激励和效率激励的关系。研究发现,在处于激励初现和多元分化中的南坪村和钟家村,村民参与公共服务供给中的民主激励和效率激励在整体上呈相互协调的关系,民主激励必须以效率激励为基础,效率激励应嵌入实质性的民主激励。民主激励与效率激励关系的优化,需要将村庄公共服务供给的价值目标定位为效率的民主嵌入并将其置于公共价值创造的框架之中;需要重视管理、效益、投入产出比对民主激励的促进作用并引导村民更多关注公共利益;需要促进公民权实现、村民参与效果提升和公共服务供给效率提高三者之间的有效衔接。   关键词:村民参与;公共服务供给;民主激励;效率激励   *本文系国家社会科学基金项目“新农村社会建设中的公共产品供给研究”(项目编号:06BSH013)结题成果和教育部人文社会科学研究规划项目“效率的民主嵌入目标下农村公共服务多元供给主体的激励研究”(项目编号:10YJA810007)、中央高校基本科研业务费专项资金资助重大项目“农村公共服务多元供给中的激励问题研究”(项目编号:2010RW008)的阶段性成果。感谢河南科技学院人文学院刘晓杰和华中农业大学行政管理专业硕士研究生庄永琪参与村庄问卷调查与个案访谈。   一、文献回顾与问题的提出   在公共行政理论的演进过程中,公共服务供给价值目标呈现出继承基础上的梯度发展态势,逐渐由政府垄断供给背景下的效率至上走向多元主体合作供给背景下的民主与效率协调。有学者认为,在现阶段,公共服务供给价值目标应定位为“效率的民主嵌入”,即通过在效率中嵌入民主来推动村民参与,实现公共服务供给体系既民主又有效率地运转,它是由新公共管理理论时期的效率优先向未来高度民主治理转变中的一种过渡形态(吴春梅、石绍成,2010)。他们对乾村的个案研究表明,民主与效率在整体上呈相互协调的伙伴关系(吴春梅、石绍成,2011a ),即效率的民主嵌入存在可行性。价值目标定位通常伴生着对实现价值目标的激励,进而决定着民主与效率的实现程度。   传统公共行政理论所倡导的公共服务供给价值目标是效率至上,体现为效率激励体系的完善和对公共参与的排斥。具体体现包括:①建立了过程规制激励机制。传统公共行政理论将公共服务供给定位于技术性管理过程,主张通过进行非人格化管理以及提高行政组织结构、功能与制度的技术合理性来实现效率和公共利益,其典型的表现是将行政组织建构成纯粹的官僚制形态以实现最高程度的效率(戴维?毕瑟姆,2005)。②完善了以工资、公职保障、职位升迁和其他收益为主要内容的辅助激励机制。主要表现为对行政人员的奖惩依据其工作的优劣,行政人员的职位升迁依据其工作业绩的大小和资历的深浅(丁煌,2004)。“就任职务,包括在私人经济里,被视为承担一种特殊的、忠于职守的义务,以换取提供有保障的生活”(马克斯。韦伯,1997)。③主张消极公民权,排斥公共参与。传统公共行政理论将公共参与看作一个政治领域的范畴,而非公共行政领域的范畴(约翰?克莱顿?托马斯,2005),认为“对公众直接回应或负责至少含蓄地被视为不必要的和不恰当的”(珍妮特。登哈特、罗伯特。登哈特,2010)。因此,公共管理者应“通过组织机构向上级官员负责,并通过他们向议会负责”(Kellyet al.,2002)。   新公共管理理论所倡导的公共服务供给价值目标是效率优先,体现为对效率激励的强化和民主激励的适度注入。具体体现包括:①建立了绩效激励机制。新公共管理理论以市场化和管理主义为政策取向,将私人部门的管理手段引入公共部门,强调结果导向与明确的绩效标准;同时,将市场竞争等激励结构引入公共服务供给,强调通过承包和准市场等运作方式来实现更有效的竞争(罗伯特?罗茨,2000)。②完善了责任激励机制。即通过公共服务绩效合同向上级负责,通过市场机制向公众负责。政府的责任是为公众提供选择并利用其所提供的服务和功能对公众所表达的个人偏好作出回应,政府责任的焦点在于满足绩效标准,在于通过契约、特许经营、委托承包经营和市场化等途径,使政府通过提供既可以使其公众满意又能够以最有效率的方式产生预期效果的服务和功能,来对公共服务供给效率承担间接责任(珍妮特。登哈特、罗伯特。登哈特,2010)。③通过效率价值泛化逐步注入民主激励。倡导低度公民权,主张公民有限度地参与公共服务的需求表达、消费、评价和监督等;强调公众导向,主张通过提高公共服务的回应性来向公众负责。整体上来看,新公共管理理论并未摆脱管理主义的拘囿,仍然认为公共参与是实现公共服务供给效率价值目标的工具,服务于效率价值目标的实现。   新公共服务理论所倡导的公共服务供给价值目标是民主本位,体现为对民主激励的强化和以效率激励为基础。具体体现包括:①强调公共参与场域和深度的拓展。这一理论认为,公共服务精神并非只属于公共管理者,亦属于普通公民,普通公民也希望对公共服务供给有所贡献(珍妮特。登哈特、罗伯特。登哈特,2010)。因此,公民参与不应仅局限于公共服务的需求表达和监督领域,而应“越来越多地……进入公共政策制定、执行以及社区公共事务的管理过程,以此表达自身利益倾向,影响公共政策导向,并作为政府的合作伙伴,承担一部分共同产出公共服务的责任”(约翰?克莱顿?托马斯,2005)。②强调公民权和民主本位。新公共服务理论从公共利益的观念出发,倡导更为积极的、有更多参与的公民权。因为公民是政府的主人,是在自治过程中起积极作用的分享者(罗伯特。登哈特,2003),能为实现共同利益和共同目标采取集体行动。自此,民主摆脱了工具性倾向,开始成为一种目的。公务员(通常)不是提供服务,而是提供民主(珍妮特。登哈特、罗伯特。登哈特,2010)。③强调民主激励应以效率激励为基础。效率应置于民主和公共利益这一更广泛的体系中(Denhardt and Denhardt ,2000),“只有通过政府有效率地运作,民主才能得到最好的保持”(罗伯特。登哈特,2003)。   可见,民主的实现需要以效率激励为基础。   公共价值管理理论所倡导的公共服务供给价值目标是民主与效率的协调,体现为将民主激励和效率激励统一于公共价值创造过程。具体体现包括:①通过将多元激励机制嵌入公共服务供给网络,来促进效率价值目标的实现。这一理论倡导根据环境、情景、任务性质、可利用技术与资源等因素来构建开放而实用的公共服务供给网络,“如果官僚制解决方案起作用就用官僚制解决方案,如果市场解决方案起作用就用市场解决方案”(Hughes,2006),使公共服务供给网络和市场能在公共服务供给过程中有效率地运行,以改善单一层级制导致的价值缺失。这种整合政府和市场的多元激励机制,能促进各类组织功能的有效发挥、资源的充分利用与公共价值的最大化实现。②通过构建协商网络和强化公民权,来促进民主价值目标的实现。公共偏好居于公共价值的核心位置并决定着公共价值。   因此,政府应给予利益相关者的合法性以更多的关注;应建立制度化的公共参与和协商机制,促进利益相关者之间的信息交流及其偏好表达,以实现由公共偏好决定公共服务供给种类和数量的目的。公民权的强化,使公民“不仅是公共服务的提供者,亦是公共服务的合伙人或参与者”(武玉英,2005)。从现有文献看,民主激励与效率激励彼此之间取舍和权重界定的不同使两者关系的演进呈现出明显的阶段性特征,能否协调和如何协调这一关系成为学界争论的焦点。这一理论演进的主线是,在强化效率激励的同时逐步提升民主激励的权重,推动两者关系逐步由失衡走向协调。这表明,民主激励和效率激励的协调具有理论支撑。不过,在实践中,两者之间的关系能否协调仍有待验证,如何协调亦有待进行深入研究。   在“乡政村治”的格局下,村民已拥有参与公共服务供给的现实场域,民主激励虽然有了一定体现,但由于村民参与程度低和参与被动等原因,常常被置于边缘地位,效率激励的中心地位在短期内似乎很难被动摇。因此,优化两者之间的关系开始成为促进村庄公共服务供给价值目标实现的现实需求。鉴于此,本文提出“民主激励和效率激励在村庄公共服务供给中能否协调和如何协调”   这一研究问题。在选取民主激励初现的河南省南坪村和陕西省钟家村作为研究个案的基础上,本文运用因子分析、积矩相关性分析和逐步多元回归分析方法对调查数据进行分析,以呈现村民参与公共服务供给中民主激励与效率激励的状况,探讨两者之间的真实关系与影响因素,以期为农村公共服务供给体系的完善提供依据。   二、调查区域与样本的基本情况   本文选取河南省南坪村和陕西省钟家村作为研究个案。南坪村隶属于河南省安阳市安阳县善应镇,地貌特征为深丘陵,村庄面积6000多亩,共有1050多户,3900多人,人口均为汉族,姓氏复杂,多姓杂居,属于豫北典型的大村落。2010年,村民人均纯收入为6359元,高于全省5524元的平均水平。该村已通电通水,兴建了文化活动室、广播站、阅报栏、书报阅览室,约1/3的农户安装了有线电视,1/7的农户接通了互联网。该村基层组织机构设置得较为简单,仅设村党支部和村委办公室。该村原有村办企业6家,分别为南坪一矿、南坪二矿、南坪三矿、南坪四矿、水泥厂和矿石山。20世纪90年代,这些村办企业的发展达到顶峰。   后来,由于国家关闭小煤矿、小水泥厂等政策的实施,这些村办企业先后停产,集体资产损失殆尽。在村办企业由原来“遍地开花”到现在“处处萧条”的形势下,南坪村由原来镇里的“经济强村”落败到现在的“大破村”,村民的村庄荣誉感和集体认同感愈益衰微,外出务工也从原来的“被看不起”发展成为现在的“风潮”。   钟家村隶属于陕西省榆林市榆阳区青云乡,地处黄土高原丘陵沟区,属于城乡结合部,区位优势较为明显,是榆林市的重点建设村庄和“榆林市新农村建设样板工程”示范村。2010年,村民人均纯收入为8500元,其收入来源主要为从事种植业、养殖业和外出务工。该村整体建设状况良好,公共设施发展迅速,道路硬化率达100%,已通电通水,兴建了农家书屋、篮球场、乒乓球台、文化广场、阅报栏、棋牌室,“农户上网工程”也已启动。该村设村党支部、村委办公室、民政办公室和工作站、警务室、劳动保障工作站、文化活动指导站等办公机构,村庄治理制度比较齐全,且公开、透明。村集体与乡政府关系紧密,是乡政府的重点支持对象。村干部与村民关系较为和谐,信任、支持与“面子”在其中扮演着重要角色。村中企业主要有砖厂2家、自来水厂4家。村集体与村中企业关系较为简单,仅为“发包—承包”关系。村民在市场经济观念的影响下,“显得势利,不淳朴”,但亦保留了传统的封闭性与小农意识。村集体因土地流转①等原因较为富裕,这为村庄公共服务供给奠定了较好的经济基础。   为了全面、准确地把握两个村公共服务供给中民主激励与效率激励的状况,课题组采用问卷调查与个案访谈相结合的方法获取数据资料。问卷调查采用分类随机抽样方法在村民中抽取样本,先对未外出的、年满18周岁的村民根据户均收入、年龄等进行分类,再随机抽取样本,同时,剔除不愿接受调查的村民。问卷主要包括被调查者的基本情况,民主激励状况与效率激励状况三部分内容。   个案访谈选取的对象是未外出的村党支部成员和村委会成员,主要了解村庄的基本情况、村干部的相关工作、对民主激励和效率激励的看法等。此外,课题组还对10位有代表性且愿意深入交流的村民进行了深度访谈。本次调查共发放问卷250份(南坪村125份,钟家村125份),回收问卷236份,其中有效问卷219份(南坪村116份,钟家村103份),问卷有效率为92.8%.有效样本的基本情况见表1.   …………   六、结论与政策启示   民主激励与效率激励在村民参与公共服务供给中所呈现的激励初现与多元分化状况,根源于“乡政村治”格局下行政性和社会性的双重赋权(吴春梅、石绍成,2011b ),既体现了政府行政力量在村庄民主激励与效率激励中的主动性,亦体现了村庄社会力量以自主、内生等方式在新形势下的萌生。在村庄公共服务供给处于低水平、村民参与亦处于低水平的现实条件下,民主激励与效率激励的
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