农村土地制度改革的进展、问题和启示

——基于33个试点的资料

 夏柱智  

[摘要] 2015年开始的三项土地制度改革已进入收官之年，亟待全面正确的总结。依据公开的资料，本文对33个土地制度改革试点的进展进行梳理，批判性地分析若干值得深入讨论的焦点问题。分析发现土地制度改革牵涉利益面广，试点内容十分复杂，试点效果具有高度的不确定性。主流舆论提出的缩小征地范围，严格区分公益性和经营性用地，扩大集体土地入市范围，宅基地财产化等修法建议不能得到试点支持。当前土地制度总体上具有合理性，应建立对中国特色土地制度的制度自信，深入理解土地制度的重大优势，慎重稳妥地推进改革。

 [关键词]  土地制度改革   中国特色土地制度  土地管理法  

一、引言

2015开始的三项土地制度改革试点广受瞩目，因为试点成果直接服务于新一轮《土地管理法》修订，对中国未来几十年的现代化道路将产生深刻的影响。因此中央要求改革要慎重稳妥，不能犯颠覆性错误，尤其是对土地制度这样的基础性制度。正如习近平总书记在山东考察时所要求的：“要正确推进改革，坚持改革是社会主义制度自我完善和发展。要准确推进改革，认真执行中央要求，不要事情还没弄明白就盲目推进。要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进”[1]。

按照部署，全国一共有33个土地制度改革试点，其中土地征收制度改革试点3个，集体经营性建设用地入市改革试点15个，农村宅基地制度改革试点15个。2015年各试点的重点工作是是“建机构，定制度”，2016年是“试制度，试成效”，2017年则是形成“可复制、可推广、利修法”的改革成果。对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定[2]。今年是土地制度改革的收官之年，各个试点进展如何，取得了什么成效，存在什么问题，对土地管理法修订有什么样启示，值得深入总结。

本文的资料来源来自于已有关于试点的公开资料，核心任务对33个土地制度试点改革的进展进行梳理，对关涉改革的若干焦点问题进行批判性分析，从而希望有助于科学修订《土地管理法》。基于对33个土地制度改革试点的研究，我们认识到土地制度改革牵涉利益面广，试点目标和内容十分复杂，试点效果在短期内还未充分显现。目前主流舆论的解读带有严重片面性，表现为只有“成效”而没有“问题”，忽视了对改革各方得失利弊的全面分析，更罔顾六十多年来中国特色土地制度形成的合理性及优势所在，从而对《土地管理法》修改有极大的误导。为了全面客观地评价33个土地制度改革试点，充分地利用试点地区的改革实践，我们主张引入政府、媒体和学界等各方力量参与研究和争论，在此基础上科学地推进法律修订，避免颠覆性错误。

二、土地征收制度改革

从有限的试点地区来看，三项土地制度改革试点中，征地制度改革面临的困难最大，地方积极性严重不足。在全部33个试点中，土地征收制度改革试点仅有3个，而且均是经济欠发达地区，分别是：河北省定州市、内蒙古和林格尔县（和林县）和山东省禹城市，试点局限性很大。据介绍，三个试点地区按新办法实施征地共59宗，一共3.85万亩土地[3]。从报道来看，试点地区在缩小征地范围、规范征地程序和完善多元保障机制等方面均展开了制度探索，困难最大的是如何缩小征地范围，这关系到现有征地制度要不要坚持的问题。一旦严格区分公益性用地和经营性用地，经营性用地不动用征地权，那么现行土地管理法规定的土地征收制度就瓦解了。

（一）试点进展状况

1、缩小征地范围

目前土地征收制度改革中缩小征地范围尚未大规模进行，目前仅仅停留在探索形成规范性制度文本上。和林县缩小征地范围体现两个方面：一是政府退出经营性项目建设用地供给。和林县参照《划拨用地目录》等法规文件，采取列举法和专家征询意见法编制了县《土地征收目录（试行）》，严格界定公益性和经营性建设用地，经认定不属于公益性建设项目，不得动用征收权，新增建设用地需求交给市场解决。二是当需要建设时，由集体通过集体经营性建设用地入市的方式供给建设用地[4]。试点是否全部严格按照新征地办法实施不得而知，报道列举的案例是2016年5月和林发电厂贮灰场项目。这是该试点第一宗农村集体经营性建设用地使用权转让，项目占地是一块“未利用地”，位于新店子镇高夭子村，政府通过增减挂钩政策解决建设用地指标，把这块地转为集体经营性建设用地，集体采取土地使用权转让方式提供集体建设用地使用权，获得收益70万元[5]。

2、规范征地程序

规范征地程序强调风险评估、政府和农民协商、信息公开和签订规范协议。比较典型的是河北定州。据报道，定州形成了“一个评估、两轮协商、三次公告、四方协议”的方式，已经用新的办法进行征地3000多亩。评估即风险评估，由维稳、信访、法制、规划、环保等部门组成的土地征收风险评估领导小组，对具体项目征地所产生的社会稳定风险从法律法规、群众利益、生态环保等多侧面予以评估，并作出该项目征地是否实施的结论。两轮协商即政府和村委会、村民进行协商，不通过就不征地。协商的内容是补偿安置标准和土地征收协议。在村集体、村民同意后，国土部门才发布土地征收预公告、公告，最后就村民具体被征地面积、补偿等相关细节发布第三次公告，最后签订由村民、村委会、乡镇、国土部门四方签字的征地协议[6]。

3、征地补偿方式改革

试点地区经济发展水平并不高，提高征地补偿能力有限，但是相对于过去，征地补偿确实在提高，征地补偿的方式不断改革完善。如定州市在给予农民足额的土地补偿和安置补偿外，还根据农民自愿给予粮食补贴或社会保障安置。为了让农民有长期收益，还探索给被征地农民集体留地安置，增加农民集体的收入[7]。和林县测算得出的结论是，“采用多种测算结果加强叠加，突破了以往统一年产值补偿倍数限制，上涨幅度10%-21%，每亩最高增加7079元”[8]。山东省禹城市则通过征地补偿资金代管存放的方式完善被征地农民多元保障。代管资金封闭运行、农户固定收益、政府兜底兑现，实现保值增值。政府和村集体及农民一次签订五年协议，每年分两次将固定收益兑现到被征地村。收益标准按照700斤小麦/亩，800斤玉米/亩的市场价格确定固定收益，相当于约1500元/亩的年利息收益。[9]

（二）试点所提出的问题

1、缩小征地范围的困境

土地征收制度改革之基本要求是“探索缩小征地范围”。缩小征地范围关键是对“公共利益”的概念进行界定，而公共利益概念恰恰是公认的难以界定的。梁彗星认为“公共利益”具有不确定性，“发展性和开放性”、“宽泛性”以及“抽象性和模糊性”，实质界定“公共利益”一直存在立法技术难题。[10]前国家土地局副局长马克伟认为，征地方面的“公共目的”与“非公共目的”并不对应于土地开发中的“公益性”和“经营性” [11]。因此简单指责政府征地后出让用于经营性开发违背征地的“公共利益”原则，即是将经营性的土地开发与公共利益绝然对立，忽视土地经营性开发过程中政府所代表的公共利益成分。

严格界定公益性用地，政府退出经营性用地供给，仅征收公益性用地，在实践上也难以操作。就形式上而言，地方政府很容易制定《土地征收目录》，作为土地征收制度改革的成果，而实质上，政府若严格按照这一目录来动用土地征收权力，将会对现行土地制度和城市开发产生严重影响。一是土地财政问题。集体供地获得经营性土地入市的收益，相应的是政府掌握的“土地财政”损失，而土地财政是地方政府快速建设城市基础设施，推动城镇化快速发展的主要资金来源。二是即使解决了财政问题，政府征收的公益性用地和直接入市的非公益性用地犬牙交错，挑选公益性用地单独征收，根本无法操作[12]。因为土地价值来自于用途，而土地用途是政府规划的，没有理由让被规划为经营性用途的土地所有者获得高价，而让被规划为公益性土地用途的土地所有者获得低价。

2、征地过程的协商和强制问题

土地征收制度改革非常强调规范土地征收程序，要求地方政府在土地征收之前要充分和村集体及农民协商。这是过去多年来的征地制度改革一直强调的。此次试点地区也特别重视这一部分内容。比如定州市规定，被征地村集体、农民不同意的，市政府不批准、不报批。但是征地权作为政府“公权力”，不仅包含政府和村集体及农民协商的一面，还包含政府作为公共利益的代表所拥有的强制性的一面。改革如果走向极端，强调政府征地的前提是全部农民的同意，那么这将是不现实的，也会极大影响城市建设。

这里的问题是，需要多大比例的农民比例才能批准征地。土地征收过程中，总会有少数农民不满意征地补偿，不愿意不签字[13]。如果有少数村民，比如有1%的村民不愿意签字，那么政府就不征地，不从事建设，那么往后任何城市建设都无法开展。我们注意到定州市采取“项目选址多元化”的办法增加政府的谈判主导权，然而其普遍效果有待验证。因为城市和工业建设要严格按照土地利用和城乡建设规划，并不是每一个项目均可以随意选址。即使村集体及大多数农民同意征地，还是存在少数人不同意问题。

3、提高征地补偿的限度

提高征地补偿、完善征地补偿方式是征地制度改革最容易有效果的领域，是地方进行征地制度改革的主要内容。从2004年以来，地方政府一直在提高对被征地农民的补偿，改革补偿方式。由于区域发展差异，中央难以统一规定征地补偿的标准，《土地管理法》给出了按原用途补偿，规定土地补偿费和安置补助费之和不超过30倍的标准。十七届三中全会之后的征地制度改革中，为保障农民利益，中央提出了新的标准，规定“原有生活不降低，长远生计有保障”。这主要是通过给被征地农民办理社会保障的方式实现的。在发达地区，地方政府较早地把被征地农民纳入上城镇社会保障体系。然而这需要地方政府有较强的财力保障。在不发达地区，支付现有社会保障的财力尚且不足，缺乏能力把全部失地农民纳入社会保障体系，被征地农民的一次性补偿用完后可能存在长远生计的问题。

在提高征地补偿背景下，政府通过把被征地农民纳入城镇社会保障，确实有利于解决被征地农民的长远生计问题。但是不可片面地理解提高征地补偿，认为补偿越多越好，而失去了最基本的公平合理原则。农民的土地权利不是绝对的。面对少数漫天要价的钉子户，政府若简单地满足他们的诉求将造成更多的钉子户，造成征地矛盾越来越多，最终城市建设无法开展。对于农民而言，他们要求合理的补偿保障其基本生活，更要求普遍的公平补偿。因此试点仍然延续了原来的同地同价、统一补偿的做法。

（三）小结

按照主流舆论的观点，土地征收制度是最需要根本改革的。经历二年多的试点实践，国土资源部认为土地征收制度取得实质性进展:“通过深化征地制度改革，征地范围进一步缩小，征地程序更加规范完善，被征地农民所得补偿和分享的增值收益明显增加”。从三个试点资料中，征地程序的规范和被征地农民收益增加确实如此，然而这是一直以来正在不断做的，试点并没有作出特别的贡献。而缩小征地范围则仍然难以推进，并不能因为制订了《土地征收目录》，就认为改革取得了重大进展。因为正在这一点触及土地制度改革最根本的问题，是继续坚持征地和政府垄断一级土地市场制度，还是转由农民集体供地，即形成另外一个建设用地供地主体。

十七届三中全会以来的十年，多个试点进行了以缩小征地范围为内容的征地制度改革，效果一直不佳。如唐健总结所说：以缩小征地范围为主要目的的征地制度改革探索，未得到试点城市的支持和认同。也可以认为，城市政府及土地管理部门，对缩小征地范围基本没有积极性[14]。缩小征地范围一直没有什么进展，本身是一个重要的问题。从我们长期的调查研究来看，缩小征地范围的政策建议主要是因为某种先行的理念和立场，比如集体土地入市的优越性，而不是由于某种实践中非解决不可的问题，比如保护耕地、减少征地矛盾。舆论普遍忽视了现行征地制度的合理性所在，正是对乡镇企业发展时期土地管理制度的反思，国家才建立了严格的土地管理制度。而从地方政府作为经济发展主体来看，当前的土地征收及建立其上的土地一级市场制度居功至伟，要缩小征地范围，除非改变地方政府在经济增长中的角色。

三、集体经营性建设用地入市改革

农村集体经营性建设用地入市改革是舆论关注的焦点，它牵涉到如何推进土地征收制度和农村宅基地制度改革试点。15个改革试点入市总体状况是，截至2016年底，试点地区累积入市地块共计226宗，入市面积3650.8亩，总价款46.77亿人民币[15]。从目前15个试点的丰富的报道资料来看，舆论关注试点地区集体经营性建设用地入市的宗数、入市主体和入市方式，入市给当地工商企业、集体及农民带来的利益。对于集体经营性建设用地入市政策操作上的实际问题，比如异地调整入市制度问题、土地收益调节金问题，入市和征地关系关系等问题，尚缺乏深入的研究。

（一）试点进展状况

1、集体经营性建设用地入市的规模和收益

据国土资源部摸底，截至到2013年底，全国集体经营性建设用地约4200万亩，约占全国集体建设用地的13.3%[16]。而从15个试点来看，集体经营性建设用地分布不均，沿海发达地区及大城市郊区的集体经营性建设用地存量大，内陆欠发达地区县市的集体经营性建设用地存量小。根据公开的资料，广东南海可入市的集体经营性建设用地规模最大，达102.7万亩，再依次是：广西北流，约11万亩；北京大兴，近8万亩；上海松江，近4.5万亩；山西泽州，4万亩；重庆大足，1.5万亩；辽宁海城，约1.2万亩；浙江德清，约1万亩。其它县市存量集体经营性建设用地面积小于6000亩，一次是四川郫县，5500亩；河南长恒县，3500亩；甘肃陇西，2600亩；贵州湄潭，1500亩；黑龙江安达市，1000亩[17]。这表明各区域初始条件的巨大差异。

各试点在集体经营性建设用地入市收益方面同样存在巨大的差距，这种差距达到了天壤之别的程度，降低了改革的成效。就公开报道的入市规模来看，目前已按照新政策入市的集体经营性建设用地的规模最多的前二位是：广东南海、浙江德清。南海共有53宗入市地块，面积约为1980亩，价款达53亿，入市地块面积约占全国的一半[18]。浙江德清组织入市45宗，面积396.63亩，价款1.0387亿元[19]。浙江德清入市的集体经营性建设用地，无论面积，还是价款远远低于广东南海，其它的试点和佛山之间的差距更大，有的地方仅仅入市一宗集体经营性建设用地，数量规模也非常小，主要是为了完成政治任务。

2、集体经营性建设用地入市主体和方式

大多数地区集体经营性建设用地所有者是村集体，入市主体因此是农村集体经济组织（村经济合作社）。少数地区入市主体是乡镇一级的合作社，目的是整合细碎化的集体经营性建设用地，调节行政区域内各地区的贫富分化。上海松江区和北京大兴区均采取这种做法，北京大兴区介绍的比较详细。北京市大兴区共有集体经营性建设用地4200宗，由于分布不均，碎片化严重，引发了“穷村越穷，富村越富”的问题。为了兼顾公平和效率，大兴区在全国率先提出了“镇级统筹”模式[20]。比较特殊的广东南海区。南海区集体经营性建设用地入市主体也是集体经济组织，但是同样是集体经济组织，性质已经和浙江等地区有根本的不同。股权量化和政经分离后，村支部书记和股份公司董事长交叉任职的基层治理体制不复存在，股份公司转为独立的企业法人，企业向股东负责，其土地资产完全个人化了，党委政府难以有效管控。

根据不同的区位和规划条件，集体经营性建设用用地入市方式有三种：就地入市、异地调整入市和整治入市。各试点地区在各类入市方式均有尝试，最多的是就地入市，其次是异地调整入市，最少的是集中整治入市。根据介绍，目前已入市的171宗土地中，就地入市129宗，调整入市39宗，集中整治入市3宗[21]。就地入市和整治入市均容易理解，不涉及到土地指标问题，而异地调整入市相对来说就复杂些。所谓异地调整入市，指的是：“农村零星、分散的集体经营性建设用地，可在确保耕地数量不减少、质量有提高的前提下，由集体经济组织根据土地利用总体规划和土地整治规划，先复垦后异地调整入市。”它类似于“城乡建设用地增减挂钩”政策，允许零星分散的集体经营性建设用地作为“拆旧区”，经过土地整理复垦形成的节余指标调整到“建新区”如产业集中区使用，建新区所在地村集体按照一定的标准向拆旧区村集体付出一定的土地指标费用。由于异地调整入市涉及到城乡建设和土地利用规划，因此异地调整入市不是村集体自主决定的。

3、土地增值收益调节金的征收

媒体及学界关注农民从集体经营性建设用地入市中得到多少收益，从而肯定入市效果，却不太关注政府通过土地增值收益金获得的收益，然而这一问题却关系到土地制度改革的重要内容之一——兼顾国家、集体和个人利益分配制度。由于土地增值系城市规划及社会投资等因素，因此入市主体必须承担必要的义务，目前这是以政府征收土地增值收益调节金的方式进行的。中央及国土资源部没有统一规定调节金的征收方式和比例范围，由各地方试点因地制宜把握。从公开报道的材料来看，各个试点制定了相配套的制度，政府征收了不同水平的土地收益调节金。土地调节金的比例一般不超过50%，最低的可以为零。比如上海松江区鼓励集体经营性建设用地用于工业——为保障作为农村经济引擎的工业产业引入落地，暂时不对工业用途的土地使用权交易交纳调剂金作规定[22]。一般政府征收调节金的标准，首先是区分不同用途，其次有的地方按照是否处于城市规划区，还有的地方区分不同的入市方式。下面以较为成熟的浙江德清、广东南海区为例。

浙江德清特别重视是否位于城市（乡镇）规划区内，规划区内的集体经营性建设用地项目需交纳土地增值收益调节金比例较高。“（一）入市土地位于县城规划区的，商服类用地按48%缴纳，工矿仓储类用地按24%缴纳；（二）入市土地位于乡镇规划区的，商服类用地按40%缴纳，工矿仓储类用地按20%缴纳；（三）其他地块商服类用地按32%缴纳，工矿仓储类用地按16%缴纳。南海区制定了专门的土地增值收益调节金征收制度，其突出特征土地调节金比例非常低，即使是商服用地也不超过15%。“（一）出让工矿仓储用途的农村集体经营性建设用地：1．属于城市更新（“三旧”改造）项目或农村综合整治片区内的地块，按土地出让收入的5%收取调节金。2．其他地块按土地出让收入的10%收取调节金。（二）出让商服用途的农村集体经营性建设用地：1．属于城市更新（“三旧”改造）项目或农村综合整治片区内的地块，按土地出让收入的10%收取调节金。2．其他地块按土地出让收入的15%收取调节金。（三）出让公共管理与公共服务用途的农村集体建设用地，参照工矿仓储用途标准执行。”[23]

（二）试点所提出的问题

1、入市范围的界定问题

集体经营性建设用地的范围界定是重要的问题。在中国特色土地制度安排下，任何单位和个人从事建设必须申请使用国有土地，其中有几项例外，这就形成了现状的集体性质的农村建设用地，一是农村宅基地，二是农村公益设施用地，三是乡镇企业用地。在八九十年代乡镇企业发展时期，土地管理并不严格，《土地管理法》允许地方政府以建立乡镇企业的名义批准使用集体土地，形成今天我们所看到的事实上的“集体经营性建设用地”。据国土资源部数据，这部分土地的数量约为4200万亩，约占集体建设用地的13.3%[24]。

为了解决历史遗留问题，十七届三中全会和十八届三中全会及全国人大常委会授权均把入市的集体经营性建设用地限定在“存量”范围，目的是为了盘活这些存量土地资源，解决特定发展阶段背景的历史遗留问题。全国人大常委会授权指出“明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价”[25]。按照王世元的说法，集体经营性建设用地“说白了，就是乡镇企业用地”。[26]不过实践中，由于舆论错误地理解“土地价值”，认为土地本身就有内在的价值，又有城乡建设用地增减挂钩及异地调整入市等相关政策，集体经营性建设用地范围正在被突破。目前15个集体经营性建设用地入市中，有四川郫县、贵州湄潭等2个试点允许经土地整治形成了农村宅基地退出形成的节余指标用于形成新增集体经营性建设用地。在农村宅基地制度改革试点，也有浙江义乌、福建晋江、四川泸县等3个试点允许突破这一范围[27]。这就把解决历史遗留问题的改革变成了制造更多“集体经营性建设用地”的改革，从而越出全国人大常委会的授权，冲击底线。

2、异地调整入市中的利益平衡难题

异地调整入市被认为集体经营性建设用地入市的制度创新，也是集体经营性建设用地入市的政策难点。问题是，在异地调整入市中，建新区所在村集体才是集体经营性建设用地入市的真正主体，而拆旧区所在村集体则仅仅是分享了建设用地所带来的土地增值收益再分配。那么谁来规定这个再分配的比例？

在一个市场交易模型中，拆旧区所获得的收益必然是明显低于就地入市的收益的。因为建新区是规划好的，是不可移动的地块所构成的，而拆旧区是分散的和零碎的，拆旧区复垦形成的土地指标是符号性的。建新区所在村集体在土地指标的市场上只需以稍高于拆旧的平均成本购买土地指标。因此在土地增值利益分配中，由于供求关系的原因，建新区和拆旧区就形成了不平衡。实际上，为了调节双方的收益平衡，地方政府普遍在政策上规定分配比例，形成了或强或弱的政府干预。比如浙江德清规定土地入市净收益的50%作为复垦保证金支付给拆旧区农民集体。海南文昌规定以当地征地补偿费用的1.5到2倍之间来确定建新区对拆旧区的复垦补偿金，也可以按入市土地增值收益的一定比例自愿协商确定[28]。再如贵州湄潭国土资源部门引导交易双方形成价格。抄乐镇落花屯村和群星村作为调出方，湄江镇回龙村作为调入方进行了异地调整入市的协商谈判。双方同意以10万/亩的价格交易水田，以8万元/亩的价格交易旱地，以4万元/亩的价格交易其它农用地指标[29]。

但是问题依然是存在的。建新区的土地依然需要经过“征收”。因此异地调整入市，土地出让收入既要用于为建新区支付征地补偿，又要为拆旧区支付补偿。由于建新区的区位优势，农民获得的区片补偿价就必然高。在支付建新区征地补偿后，能支付给拆旧区的净收益就寥寥无几了。如浙江德清规定按50%比例，每亩土地指标也仅值几万元。也就是说异地调整入市中拆旧区所得收入是极有限的，“共同富裕”是很难的。试点中拆旧区之所以获得还不错的价格是由于政府干预。进一步，如果地方政府把非经营性的宅基地转为新增经营性建设用地，扩大集体经营性建设用地入市范围，也不能解决以上不平衡的问题，反而由于建设用地指标的大大增加，有利于城郊地区农民集体增加集体经营性建设的数量，扩大地区之间的收益差距。

3、入市和征地制度改革关系

多数舆论肯定了集体经营性建设用地入市改革取得的效果，比如提高了农民分享的土地增值收益、盘活了闲置低效的集体土地资源、突破了先征收后入市的建设用地制度、形成了城乡统一的建设用地市场等等。有少数提出了一些更深层的关于集体土地入市和征地制度的关系问题。集体经营性建设用地入市开辟了另外一个土地供给主体——集体，打破了《土地管理法》对集体土地使用权不得转让用于非农建设的规定，冲击了征地制度。当集体土地入市形成较高的收益预期时，原征地制度及补偿安置方式就难以实施下去，特别是允许城市规划区内集体土地入市的政策下。一基层国土干部就明确指出：“当集体建设用地流转收益高于征地安置时，国家征地的难度必然增大。哪怕是基础设施、公益设施等公共用地，也恐将难以进行”[30]。

目前试点探索通过征收调节金来形成合理的再分配，限制集体及农民所得利益，形成新的利益平衡。然而目前效果并不确定，达不到国土资源部所预期的收益平衡，而不考虑这一收益平衡则土地制度改革就难以为继[31]。目前各地土地调节金的比例确定仅仅是制度意义上，制度能多大程度上，在什么条件执行是不确定的。在和周其仁的论战中，华生明确指出了这一困境，他称之为“征税困境”[32]。从我们长期调查来看，土地收益越大，农民地权意识的个人化越强，集体经济组织越是经过“政经分离”的体制改革成为经营性的企业法人（股份公司），政府越是难以顺利收取土地调节金。比如广东南海区，政府之所以对集体收益征收不超过15%的土地收益调节金，一个重要原因是政府相对于集体的弱势。由于集体土地改变用途利益巨大，往往达到几千万甚至数亿元，且股份制改革后农民地权的个体化意识被大大强化，村集体及农民认为调节金是政府从他们的土地收益款项中窃取的蛋糕。而从南海发源的“政经分离”实施后后，个体农民又通过股份公司这一企业法人形成牢固的内部利益共同体（“土围子”），增加了集体和政府的博弈能力，土地调节金比例不可能高。

（三）小结

集体经营性建设用地入市的“效果”是最显而易见的的，尤其是发达地区的农民集体受益颇多。然而这种效果取得的原因，无非是政府改变了土地增值收益分配方式，农民所得正是政府所失，并无神秘之处。从以上分析来看，集体经营性建设用地入市还存在一些深层次的结构特征和政策问题，需要进行反思。集体经营性建设用地入市的突出特征是区域初始条件的巨大分化。发达地区特别是珠三角的代表南海区是推动集体土地入市的主要力量[33]，它的存量集体经营性建设用地的规模特别大，入市价值也特别大，其它试点地区相形见绌。由此导致试点效果的大打折扣。一个地区的农民因改革而致富不代表其它地区也如此。而异地调整入市、扩大集体经营性建设用地入市范围，打通三项土地制度改革，并不能根本上解决问题，反而恶化问题。因为它有利于城市规划区内农民集体新增集体经营性建设入市的比例，而大多数农民集体从入市中所得非常有限。同时由于政府土地财政收入减少，政府再分配经济能力弱化，其后果必然是是区域贫富差距越来越大，引起社会两极分化。土地制度改革如何造成这样的结果，那么我们就不得不反思这种改革的意义。

四、农村宅基地制度改革

在三项土地制度改革中，农村宅基地制度关系到亿万农民的基本居住权，和大多数农民关系最为密切。本来农村宅基地在土地制度中并不受关注，然而在土地制度改革背景下，农村宅基地被认为包含巨大的财产价值而广受关注。其经验来源是在工业化、城镇化和人口快速流动背景下，经济发达地区的农村宅基地获得了巨大的市场价值。舆论普遍认为农村宅基地是农民最大的一笔“财产”，评价改革试点成效主要标准也是改革是否增加了农民财产性收入和改善了农民居住条件。从政策上，农村宅基地制度改革试点也希望兼顾农村居住保障和农民财产权，既要保持宅基地制度的稳定，保障农民基本的居所，又要允许农民自愿有偿退出宅基地，允许农村住房（宅基地使用权）抵押、担保和转让，从而赋予农村宅基地更大的财产权能。

（一）试点进展状况

1、住房保障多元化

中央要求地方试点探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，适应城镇化和农民新的需求。主要做法是：在城市规划区内不再批准新增宅基地，主要通过建造多层和高层小区的方式安置农民，这是政府主导的方式。在城市规划区外，政府仍然延续传统的“一户一宅”的宅基地制度，同时为了集约节约用地，改革宅基地分散审批方式，引导农民向中心村和小城镇集中。城市规划区内，住房保障多元化是一种必要，经济发达地区的地方政府为了预留城镇建设的足够空间，较早地投入财力对农村进行大规模的拆迁安置，避免城市拆迁成本增加。浙江义乌的动作最大。而在在城市规划区外，农民依然分散建设，政府只能进行少量的新农村（社区）示范点建设。根本约束是地方财政能力，另外的约束是乡村规划和土地管理能力薄弱。

欠发达地区也有一定的动作，突出的是结合扶贫进行大规模异地搬迁。政府规划和建设基础设施完善的集中居住区，农民退出原宅基地，有的地方运用了土地增减挂钩进行转移支付。最著名的安徽金寨县。国土资源报报道：“作为国家33个农村土地制度改革试点中唯一国家级贫困县，金寨将宅基地制度改革与扶贫搬迁等政策相结合，发挥政策叠加效应，力促脱贫攻坚，给当地百姓带来了实实在在的利益”。其中最主要的一块资金来源是土地增减挂钩获得的约50亿资金。其做法是金寨县通过把土地指标交易到省里，省里按照48万亩交易支付费用。这相当于金寨县4年的财政收入，完全可以满足12900户宅基地有偿退出和各项基础设施投入[34]。金寨县的扶贫效果当然是显著的，不过需要注意的是这和宅基地退出无关。金寨县能借用改革试点向省里要求转移支付，其它县市难以复制。

2、宅基地自愿有偿退出

宅基地退出是政府及媒体最为关注的改革内容。舆论认为农民进城落户后，因缺乏宅基地退出制度，农村闲置的土地资源难以退出，农民的土地财产权难以实现。改革建立宅基地资源有偿退出制度。从15个农村宅基地试点来看，大规模退出仍不普遍。据国土资源部介绍，截至到2016年底，15个地区一共退出宅基地21044户，退出面积12874.1亩，户数占总户数的1.5%左右。从试点实践来看，发达地区依靠地方的财力，探索了多样化的宅基地退出方式，退出宅基地较多。退出规模比较大的是浙江义乌、福建晋江，其它地区的宅基地退出要么结合了种种配套政策（如扶贫），要么在农村宅基地退出方面缺乏实质推进。浙江义乌建立了特色的宅基地退出机制，其主要内容是形成了“集地券”制度。其核心在于盘活农村集体存量建设用地，在符合规划、符合基本条件的前提下，鼓励农村、农户将闲置、废弃和低效的建设用地先实施复垦，验收合格形成相应建设用地指标。目前，置换权益已成交356宗共计35830平方米[35]。

宅基地退出并不总是有偿的。舆论很少关注地方政府借宅基地制度改革建立严格规范的土地管理制度，增加基层土地管理能力，促进一户多宅等情形宅基地无偿退出。这表现几乎所有试点地区，发达地区和不发达地区均是如此。在不发达地区，由于缺乏财力组织大规模的宅基地有偿退出，借宅基地制度改革加强宅基地管理成为最大改革成效。动作最大、取得成效最显著的是江西余江。余江在政策上实行宅基地退出实行有偿和无偿相结合，借用农村内部宗族力量形成“宅改理事会”，解决农村闲置宅基地和附属设施用地退出问题，达到“村庄面貌靓丽化”的目标。据余江县统计：去年以来，先行试点村庄共退出宅基地5700宗，面积66.4万平方米，退出的集体土地能够满足试点村庄15年左右的宅基地用地需求;收回村庄规划内土地480亩，复垦330亩;新修村内道路67公里，沟渠49公里，绿化村内面积21万平方米，建设村民活动中心2.8万平方米[36]。

3、住房财产权的抵押

农村宅基地制度改革试点的一项重要任务是，配合农民住房财产权抵押试点，探索宅基地财产权益的实现方式和路径。从各个地区抵押融资的状况来看，经济发达地区浙江义乌、福建晋江和湖南浏阳是农村住房财产权抵押贷款的主要地区。比如浙江义乌，到2015年底，已经发放了农村住房抵押贷款4864万元。[37]福建晋江，至2016年10月，农房抵押贷款余额6.12亿元，规模很大[38]。而在欠发达地区即使放开，抵押贷款数额也不大，贷款数额从几十万到几百万之间。不发达地区经营机会少，农村金融需求本来就不大，农房抵押政策也难以改变这一局面。

为了防范风险，中央在推进农房抵押时依然相当审慎，把住房财产权抵押权利限制在一定范围内[39]。比较重要的限制有3点。首先借款人除用于抵押的农民住房外，借款人应有其它长期稳定居住场所，并能够提供相关资料（参见第4条）。所谓“其它长期稳定居所”，实践中银行操作为农民要么在城市购有商品房，要么农户能够长期借住在亲友家。另外规定变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人范围原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内（参见第12条）。一些地方政府允许宅基地在市（县）域范围内农村集体经济组织内部流转，扩大了流转范围，但是仍然有严格的限制。如福建晋江规定“符合‘一户一宅’申请条件的农村集体经济组织成员，允许在全市范围内流转取得旧宅基地使用权[40]。”从上述规定可知，宅基地流转对象仍限于符合“一户一宅”申请条件的集体经济组织成员，法律仍禁止突破农村宅基地用于自建住房的基本目标。最后中央还鼓励地方政府设立农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金缓释市场风险（参见第13条）。不过要是如此，地方政府实际上成为了贷款担保人，银行愿意配合地方政府推进农房抵押贷款。

（二）试点所提出的问题

1、宅基地制度及财产权诉求分化

农村宅基地制度最基本的原则是“一户一宅”。“一户一宅”的宅基地制度保障农民户有所居，既然是保障，那么就要限制用于经营。改革过程中，舆论普遍用用“财产权”、“用益物权”、“建设用地”这些概念去想象农村宅基地，评价改革成效的标准是农民财产性收入是否增加。他们列举浙江义乌、福建晋江等试点中农民通过经营宅基地、大规模使用农房抵押担保来论证国家赋予宅基地财产权的必要性，而忽视了农民财产权诉求的差异。首要的是要区分城郊农村和一般农村。城郊农村的宅基地价值高，有经营性价值，可用于出租或经营，由于实际上的经营价值，城郊村农户要求有更大的土地财政权利，比如允许扩大宅基地流转范围，获得更大的级差地租收益，希望能合法地建设小产权房。相反一般农村的宅基地价值低，主要用于自建住房及农业生产的附属设施，缺乏经营价值。用于维持小农经济生产和农民居住生活的双重功能。这样的普通农户缺乏扩大宅基地权利的诉求，他们要求保障“一户一宅”，加强宅基地管理，提供最基本的基础设施建设。

湖北宜城的典型的农区，耕地资源较多，户均宅基地一般在300平方左右。其中有大约120平方用于建房居住，其余则是生产生活辅助用地，是国土部门允许用于存放农机具和生产资料、晾晒粮食、放置柴火等杂物的土地。这种宅基地利用特征即使在城镇化和农民流动的背景下也没有根本改变。按照贺雪峰的说法，农民流动背景下，农户保留农村宅基地是作为“资源冗余量”存在的，有缓冲社会风险的功能[41]。当前农户家庭一般存在以代际分工为基础的半工半耕的家庭劳动力再生产模式[42]，农民平时在城镇务工，年节则回家过年；年轻人进城务工居住了，老年父母则在农村经营农业。即使年轻人长期在城镇务工，他们也大多从事的是低端的非正规就业，工资收入不足以支撑他们参加城镇各项社会保障，他们在城市劳动力市场失去优势后就只有回家。即使他们进城购房居住，也并非完全在城市体面地定居下来，农民完全融入城镇是一个长期的、渐进和不确定的过程，这一过程中农村宅基地和住房十分重要。

2、宅基地有偿退出的困境和后果

宅基地退出方式主要有两种：集体内部流转和集体经济组织回购。目前所报道出来的试点地区大规模的宅基地有偿退出，全部是政府主导进行的。发达地区浙江义乌大规模的宅基地有偿退出所需资金则来自地方政府，贫困县安徽金寨通过土地增减挂钩，获得的省政府的财政转移。从实际来看，普遍地实施宅基地有偿退出必然是空转的制度。发达地区实施起来尚且费力，大规模的宅基地退出实际上主要是城市规划区内的拆迁安置，不发达地区实施起来则更不现实。湖北省宜城市很典型，政府规定“宅基地法定面积部分按照当地征地补偿费的补偿标准，超面积部分按当地土地补偿费的70%；村委会可根据资金状况在前款规定补偿标准的0.5到1.5倍之间确定具体补偿标准”[43]。基层干部反映，大多数村集体不仅没有收入，是“空壳村”，而且有形成于税费时期的几十万甚至上百万元的村级债务。在村级债务难以化解的压力下，村级组织艰难地用上级政府转移支付的几万元维持运转，如何能有钱用于回购农民退出的宅基地？正如当地政府主政官员说：“难在自愿有偿退出，村集体没有积累，你愿意卖（退出），我买不起” [44]。

宅基地有偿退出虽然不可能普遍展开，却由于个别土地增减挂钩项目区形成回购宅基地的事实，影响农户对宅基地的价值预期，破坏了原本存在的自发的宅基地退出秩序。在法律上宅基地是集体无偿分配给农户居住的用地，一旦农户不再居住使用或另外新批一块宅基地，按照规定该宅基地就应当无偿退回村集体，这在八九十年代有过集中居住经历的村庄均是如此。新的制度主张村集体通过“回购”方式补偿农户自愿有偿退出宅基地，不再主张农户无偿退出多出宅基地的义务，这是宅基地管理政策的重大改变。这一政策激励了农户不再无偿退出宅基地。在低廉及不可持续的有偿使用费收取政策下（另文介绍），他们理性地把“不退出”作为最后选择，之前农户自发退出宅基地的秩序就瓦解了。正如一个村书记说：“在原来，农户自行扒掉老房子种地，现在农户不愿意扒了，因为退出不划算，他们等着增减挂钩呢。”但是地方政府有能力在全域进行土地增减挂钩回购农民宅基地吗？

3、宅基地流转范围和农房抵押问题

舆论认为农村住房和宅基地是“沉睡的资产”，一个主要的理由是农村住房不能像城市住房一样用于抵押融资，因此要求国家赋予宅基地完整的财产权能。而要推动抵押融资，就涉及到抵押物的处置问题，为了能让抵押物顺利处置，国家就要突破目前法律把宅基地流转范围限于本集体经济组织内部的规定。宅基地流转范围是关系宅基地制度的根本问题，一旦突破则整个宅基地制度就全部突破。谁最期待开禁宅基地流转？发达地区的银行和农民。发达地区的银行和农户迫切地希望通过抵押物自由处置来降低风险，这就要求更大范围内开禁宅基地流转。在政府有能力保障农民基本居住权的条件下，考虑到增加农民财产性收入，地方政府也认可这一诉求。浙江义乌就提出“如果只在本村实行宅基地流转，就难以真正体现宅基地价值”[45]。需要反思的是，在经济发达地区，城市和农村实际一体化了，且地方政府有能力为农户提供基本住房保障，因此允许其抵押融资有一定的条件；而在经济欠发达地区（这占全国大部分），农村住房依然是农户的社会保障，允许其抵押融资，允许农户自由地把住房及宅基地使用权抵押担保和转让出去，那么地方政府是否有能力为这些可能失去住房的农户提供基本的住房保障？

事实上，舆论夸大了农村金融的困境及农村金融和土地制度的关联。农房抵押贷款实际上不是唯一有效的农村金融秩序。我们广泛的调查发现当前农村存在的“无抵押”的小额金融秩序，其关键在于银行“贷款管理模式”适应了当前农村经济社会发展的秩序^[46]。农村金融市场是由农户和银行共同构成的。大多数农户从事小规模生产，没有贷款融资需求，只有1%的农村经营大户有贷款需求，其特征是小额且短期，一般需求在5-20万元，贷款周期在1年。银行为他们开发出“小额信用（担保）贷款”，满足了他们的要求。相对于农房抵押贷款中普遍的政府干预及限制，这种秩序反而具有很高的市场化程度，形成了农村金融市场的均衡。在无抵押贷款中，银行着重考察农户还款能力，农房的价值是其次的，即使允许农房抵押贷款也缺乏普遍意义。有三项有关贷款人的因素影响银行的选择。一是经营项目的可行性，一般来说银行倾向于生产性贷款。二是农户经济综合能力，包括农户家庭的土地、房屋、务农、务工和经商收入。三是社会信用报告及正规的个人征信报告。社会信用指的是农户在村庄中的口碑，正规的个人征信报告则来源于金融机构的记录。即使银行在办理农房抵押贷，银行也延续了“无抵押贷款”的这些做法。农房抵押贷款无非是多了一层抵押的外壳，而联结银行和农户贷款关系的机制仍然是传统的。

因此舆论以农村金融需要合法农房抵押物处置权的理由主张开禁宅基地流转是一个要命的“自循环”，它以农民普遍需要贷款和银行特别希望供给农房抵押贷款为前置假设，而这是不成立的。农村需求金融的农户是极少比例的，而银行又可以通过“无抵押贷款”的贷款管理制度来满足。如果新型金融政策普遍地鼓励农房抵押贷款，对银行和对农户均是高风险的。

（三）小结

从上述分析来看，农村宅基地制度改革十分复杂，不同区域改革重点不同。在经济发达地区，政府财政实力强，市场活跃，大规模的拆迁安置、农村宅基地有偿退出、农村房屋抵押贷款及宅基地流转的放开是改革的中心内容；在经济欠发达地区，政府缺乏财力，市场也不活跃，大规模的宅基地有偿退出等内容并不凸显，改革成效主要表现在地方政府结合精准扶贫进行异地搬迁，借用宅基地改革建立严格规范的宅基地管理制度。一直以来，农村宅基地制度的首要目标是保障农民基本居住权利。为了兼顾增加农民财产性收入的目的，改革试点赋予宅基地财产属性。不过从试点实践来看，这主要是发达地区农民的诉求和实践，要求更多地占有土地增值收益。如果片面地以某些试点的成效为依据，全面改革宅基地制度，强调宅基地的财产属性，允许农民把住房和宅基地普遍地“抵押、担保和转让”，就实际把农户基本住房保障推向市场，陷大多数地区的普通农民于风险中。

五、反思及对《土地管理法》修改的启示

试点很重要，它是党和政府进行科学决策的一个重要方式，然而在大规模的试点后，如何正确全面地总结试点经验更为重要。本文通过对33个试点资料的梳理，对试点目前主要的进展进行全面梳理，对试点的若干问题进行批判性的分析，得到了大量不符合主流舆论的认识。这种认识不一定完全正确，然而它是开放的和批判的，它不是从先在的理念出发，而是从客观的实践出发，提炼影响土地制度改革的若干问题。通过研究，我们认为对试点进行解读的主流舆论对中国六十年来形成的中国特色土地制度缺乏内在理解，陷入到盲目否定的“为改革而改革”的窠臼，忘记了中国特色的土地制度从何而来，对经济社会发展有哪些重要意义。他们有强烈的改革理念和理想的制度设计，并满足于试点中去寻找片段的论据，误导了改革。

在主流舆论的解读中，试点改革只有“成效”而没有问题，现有的土地管理法应当根本上进行改革，而不是仅仅进行完善。具体表现为“打通三块地”的政策建议：征地制度改革要缩小征地范围，严格界定公益性和非公益性建设用地；允许集体经营性建设用地以多种方式入市，集体（农民）取代政府成为提供经营性建设用地的主体，调节社会公平的方式是政府征收土地增值收益调节金；宅基地制度改革要赋予农民更大宅基地权能，允许宅基地在更大范围内流转，允许非经营性的宅基地转为新增“经营性建设用地”。这意味着中国土地制度体系的根本变革。无论其名义上是否主张土地公有制，这种改革的实质就是彻底瓦解现有土地制度，推行土地私有制，冲击改革底线。

我们认为，中国土地制度是经过六十多年不断实践探索形成的，是中国通过新民主主义革命和社会主义革命建立起来宪法秩序[47]。经过改革开放的实践，中国形成以征地制度、国有土地使用权市场制度和农村宅基地制度为基本内容的制度体系，仍然在政治、经济和社会各层面仍然发挥基础作用，支撑着中国经济快速发展和社会和谐稳定。中国特色土地制度最重要的特征是“公有制”，也是土地制度改革的最基本的底线之一。宪法规定了土地的公有制，按照形式差异有两种土地公有制，一是国有制，即全民所有的公有制，二是集体所有制，集体劳动人民所有的公有制。在农业生产力条件下，土地公有制的基本原则是“耕者有其田”、“居者有其屋”，表现为集体土地所有制条件下，集体经济组织成员有权利从所在集体获得基本的生产生活资料，集体是一个对内共产主义，对外排他的经济组织单位。在工业生产力条件下，土地公有制的基本原则是通过国家（地方政府）占有土地有计划地进行经济建设，占有土地增值收益（无论表现为货币还是非货币）由国家再分配，消灭依靠土地不劳而获的阶级。土地增值收益归政府，并不是由个别的官员贪污掉了，而是形成了公共性的“土地财政”，形成严格的财政管理制度，按照一定的制度规范使用。

中国仍然不断地在改革，土地制度也不断地在改革，以适应不断变化的生产力，这是中国最大的制度优势。然而我们没有必要妄自菲薄，为了满足某些缺乏经验基础的改革理念，就把过去六十多年形成的中国特色土地制度体系根本上否定掉，这是严重缺乏制度自信的表现。我们认为这一体系总体上的合理的，既然已经进行了大范围的试点，未来的土地管理的法律修改应当以全面正确地总结33个试点的成效和问题为基础。本文的修法建议是：坚持1998年之后形成的成熟的土地制度体系，防止“三块地”打通，坚持征地制度和政府垄断的一级建设用地市场制度，坚持保障性的农村宅基地制度。法律应当延续集体土地不得入市的规定，仅允许存量集体经营性建设用地入市，解决历史遗留问题。对宅基地流转仍然进行严格限制，允许发达地区自行探索农房（宅基地）抵押贷款制度，然而仅仅是地方性的制度安排。不允许通过宅基地整理的方式新增集体经营性建设用地，造成更多的历史遗留问题。这种相对稳健的改革方案既符合中央总的改革精神和原则，也有助于中国经济社会持续发展和和谐稳定。

2017/6/7初

2017/6/27修